21. 4. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Razvojne turistične družbe, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 21. aprila 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 4/16, 11/16, 4/17, 8/17 in 8/21) v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 1097/57, 1097/84, 1097/85, 1126/1, 1126/2, 1129, 1130/15, 1130/16, 1130/17, 1130/4, 1131, 1132, 1133/1, 1134, vse k. o. Studor, in zemljišča s parcelnimi številkami 418/4, 418/5 in 455/1, vse k. o. Bohinjska Bistrica, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Prva in druga pobudnica, Razvojna turistična družba, d. o. o., Ljubljana, in družba DUNIS, d. o. o., Ljubljana, izpodbijata Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (v nadaljevanju Odlok) v delu, v katerem ta določa pogoje za posege v prostor na zemljiščih s parcelnimi številkami 1097/5 (sedaj razdeljeno v zemljišča s parcelnimi številkami 1097/57, 1097/84 in 1097/85), 1126/1, 1126/2, 1129, 1130/15, 1130/4, 1130/16, 1130/17, 1131, 1132, 1133/1, 1134, vse k. o. Studor. Pobudnici trdita, da v njuno lastninsko pravico posega predvsem 159. člen Odloka v delu, ki ureja podrobne prostorske izvedbene pogoje za območje enote urejanja prostora "SF-8: Stara Fužina – Lev" in ki sicer ohranja zazidljivost, vendar pa dopušča le kapaciteto posameznega objekta za kratkotrajno nastanitev do 80 ležišč, sekundarnih bivališč pa ne dovoljuje. Navajata, da so bila navedena zemljišča sprva v lasti druge pobudnice, kasneje pa kot stvarni vložek prenesena v lastništvo prve pobudnice, katere večinska lastnica je druga pobudnica. Navedena zemljišča naj bi bila do uveljavitve izpodbijanega Odloka namenjena gradnji hotela in opredeljena kot stavbna zemljišča, namenjena turističnim dejavnostim. Dovoljena kapaciteta hotela naj bi bila po prej veljavnem Odloku o ureditvenem načrtu T2 - Ribčev Laz v Stari Fužini (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 4/03) do 300 ležišč. Pobudnici dodajata, da je po njunem mnenju gradbeno dovoljenje z dne 20. 8. 1970, ki je bilo izdano njunemu pravnemu predniku za gradnjo hotela z do 500 ležišči, sicer veljavno, vendar pa Občina Bohinj (v nadaljevanju Občina) njegove veljavnosti ne priznava in se pri tem sklicuje na pravno naziranje Inšpektorata za okolje in prostor v sklepu z dne 24. 12. 2015, s katerim je bil inšpekcijski postopek zoper drugo pobudnico sicer ustavljen, iz njegove obrazložitve pa izhaja, da je gradbeno dovoljenje z dne 20. 8. 1970 izgubilo veljavnost po enem letu od njegove izdaje. Zaradi tega je po mnenju pobudnic podan njun neposredni pravni interes za pobudo. Pobudnici trdita tudi, da grafični del Odloka ni bil objavljen, zato ne moreta vedeti, ali je Občina uresničila svoj sklep 7. seje občinskega sveta Občine Bohinj z dne 18. 6. 2015 ter t. i. območje Leva v Stari Fužini izvzela z območja, namenjenega turistični oziroma hotelski dejavnosti, in ga opredelila kot območje za kmetijsko dejavnost. Že iz objavljenega tekstualnega dela občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) pa po mnenju pobudnic izhaja, da je Odlok posegel v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj lastnika predmetnih parcel, saj za področje "SF-8 Stara Fužina – Lev" sicer ohranja zazidljivost, vendar v zmanjšanem obsegu.

2.Tretja pobudnica, družba Aqualpina, d. o. o., Ljubljana, izpodbija Odlok v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 418/4, 418/5 in 455/1, vse k. o. Bohinjska Bistrica, na katere se po njenih navedbah nanašajo v 159. členu Odloka podani podrobni prostorski izvedbeni pogoji za območje EUP BB-19: Lip. Svoj pravni interes utemeljuje z lastništvom teh nepremičnin. Trdi, da je v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja za izgradnjo polnilnice vode na teh zemljiščih, za kar ji je Občina že izdala soglasje za uporabo dostopne poti, soglasje k projektnim rešitvam in soglasje za priključitev za posege, ki bodo izvedeni na podlagi PGD projekta za novogradnjo polnilnice izvirske vode. Do uveljavitve Odloka naj bi bila njena zemljišča opredeljena kot zazidljiva zemljišča v industrijski coni, z Odlokom pa naj bi jih Občina opredelila kot poplavna območja, na katerih gradnja ni mogoča, ter s tem protipravno posegla v namembnost teh zemljišč in onemogočila nadaljevanje projekta izgradnje polnilnice vode na njenih zemljiščih.

3.Pobudnice zatrjujejo kršitev 2., 33., 67., 74. in 154. člena Ustave. Tretja pobudnica uveljavlja tudi kršitev 22. člena Ustave.

4.Občina je v odgovoru zavrnila navedbe pobudnic. Glede zatrjevanega pravnega interesa pobudnic Občina meni, da je treba upoštevati, da prva pobudnica sama trdi, da razpolaga z veljavnim gradbenim dovoljenjem za gradnjo hotela, izdanim na podlagi prej veljavnih prostorskih aktov. Trdi, da ima prva pobudnica v primeru pravnomočnega gradbenega dovoljenja pridobljeno pravico in lahko začne gradnjo na podlagi tega gradbenega dovoljenja, saj nasprotno mnenje Občine glede veljavnosti tega dovoljenja na njeno upravičenje ne vpliva, če bo pristojni organ ugotovil, da je gradbeno dovoljenje veljavno. Obenem Občina meni, da glede na to, da se prva pobudnica sklicuje na gradbeno dovoljenje iz leta 1970 in na to, da je pravna naslednica investitorja, v vsem tem času pa ni začela gradnje, ni mogoče trditi, da je bilo ob jasno izraženi javni koristi s spremembo namenske rabe oziroma s skrčenjem območja stavbnih zemljišč prekomerno ali celo nezakonito poseženo v njene pravice, temveč vse okoliščine bolj kažejo na ekonomski interes prve pobudnice, ki pa ne more biti upošteven. Glede tretje pobudnice pa Občina prav tako trdi, da sprememba namenske rabe na pobudničino pridobljeno pravico ne vpliva, če je bila ta uspešna pri pridobitvi gradbenega dovoljenja.

5.Pobudnicam je bil posredovan odgovor Občine, na katerega so odgovorile. V odgovoru vztrajajo pri svojih navedbah iz pobude in jih deloma dopolnjujejo z dodatnim utemeljevanjem zatrjevanih kršitev.

6.Na poziv Ustavnega sodišča so pobudnice v vlogi z dne 26. 8. 2021 navedle podatke o namenski rabi posameznih parcel in dopustnih posegih na zemljiščih pred uveljavitvijo izpodbijanega Odloka in po njegovi uveljavitvi. Prva in druga pobudnica vztrajata, da so bila vsa zadevna zemljišča do sprejetja Odloka v celoti zazidljiva in namenjena za gradnjo večjega turističnega kompleksa. Dodatno utemeljujeta spremembe dopustnih posegov na zemljiščih prve pobudnice, do katerih naj bi prišlo s 159. členom Odloka v delu, v katerem ta ureja EUP "SF-8 Stara Fužina – Lev", ter opozarjata, da je do uveljavitve občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN) na teh zemljiščih prepovedana vsakršna gradnja. Ponovno navajata, da Občina in državni organi gradbenemu dovoljenju z dne 20. 8. 1970 odrekajo veljavnost, ter v zvezi s tem pojasnjujeta, da je prva pobudnica sprožila ugotovitveni postopek o veljavnosti (več) gradbenih dovoljenj, v katerem je Upravna enota Radovljica izdala odločbo o neveljavnosti predmetnega gradbenega dovoljenja, po odpravi te odločbe s sodbo Upravnega sodišča št. I U 2085/2018 z dne 3. 11. 2020 pa je zadeva v ponovnem odločanju pred upravnim organom. Tretja pobudnica pa v vlogi vztraja, da so bila njena zemljišča pred sprejetjem Odloka v celoti zazidljiva, ter dodatno utemeljuje, kako 159. člen Odloka v delu, v katerem ureja EUP "BB-19 Lip", z določitvijo območja kot poplavnega posega v njeno lastninsko pravico na teh nepremičninah. Ponavlja svojo trditev, da je pred sprejetjem Odloka sprožila postopek izdaje gradbenega dovoljenja za izgradnjo polnilnice vode in od Občine pridobila zahtevana soglasja, kar po njenem mnenju potrjuje navedbo, da so bila njena zemljišča pred uveljavitvijo Odloka zazidljiva.

7.Občina na vlogo pobudnic z dne 26. 8. 2021 ni odgovorila.

B.

8.Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Glede zemljišč prve pobudnice

9.Prva pobudnica je izkazala, da je lastnica zemljišč s parcelnimi številkami 1097/57, 1097/84, 1097/85, 1126/1, 1126/2, 1129, 1130/15, 1130/16, 1130/17, 1130/4, 1131, 1132, 1133/1, 1134, vse k. o. Studor. Prva pobudnica kot lastnica teh zemljišč in druga pobudnica, njena pravna prednica, ki je zemljišča kot stvarni vložek prenesla v lastništvo prve pobudnice, katere večinska lastnica je, svoj pravni interes utemeljujeta z navedbami, da so bila navedena zemljišča do uveljavitve izpodbijanega Odloka opredeljena kot stavbna zemljišča, namenjena turističnim dejavnostim – gradnji hotela –, z izpodbijanim Odlokom pa so bila spremenjena v nezazidljiva kmetijska zemljišča oziroma v stavbna zemljišča z zmanjšano zazidljivostjo, na katerih pa je do uveljavitve OPPN prepovedana vsakršna gradnja.

10.Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom, iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) ter iz zemljišč, namenjenih za stanovanjsko-kmetijsko-poslovno rabo, v kmetijska zemljišča.[1] Ustavno sodišče pri presoji, ali prostorski akt neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera.[2] Zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.[3]

11.Prva in druga pobudnica zatrjujeta, da je z Odlokom prišlo do spremembe namenske rabe oziroma prostorskih izvedbenih pogojev, ki neposredno posega v njune pravice. Vendar pa je pri presoji pravnega interesa pobudnic treba upoštevati tudi sledeče. Pobudnici zatrjujeta, da je gradbeno dovoljenje, izdano njunemu pravnemu predniku na podlagi v preteklosti veljavnih predpisov, veljavno in da sta na njegovi podlagi upravičeni zgraditi hotelski kompleks s kapaciteto 500 ležišč. Prva pobudnica je celo vložila zahtevo na ugotovitev veljavnosti navedenega gradbenega dovoljenja. Upravni postopek, v katerem uveljavlja to svojo zahtevo, po navedbah pobudnic in poizvedbah Ustavnega sodišča še ni končan. V tem postopku ima prva pobudnica možnost izkazati, da je zadevno gradbeno dovoljenje veljavno in da je na njegovi podlagi upravičena zgraditi hotelski objekt.

12.Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev predlogu pa mora privesti do izboljšanja pobudnikovega pravnega položaja. V pravnomočno gradbeno dovoljenje, izdano na podlagi prostorskega akta, se zunaj sistema pravnih sredstev, določenih v 158. členu Ustave, ne sme posegati. Po navedeni določbi Ustave je mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Sprejetje novega prostorskega akta, ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, ne more biti razlog za uporabo izrednih pravnih sredstev, kot jih urejajo procesni zakoni. Prva in druga pobudnica, ki trdita, da že imata pravnomočno gradbeno dovoljenje, ki je po njunem prepričanju tudi veljavno, zato z morebitno razveljavitvijo izpodbijanega Odloka ne bi izboljšali svojega pravnega položaja.[4] Z navedbami, da Občina in državni organi navedenemu gradbenemu dovoljenju odrekajo veljavnost, pa pobudnici – upoštevaje odprti upravni postopek, v katerem se ugotavlja veljavnost tega gradbenega dovoljenja – neposrednega pravnega interesa za vložitev pobude tudi še ne moreta utemeljiti. Po razpoložljivih podatkih Ustavnega sodišča ta upravni postopek še ni pravnomočno končan. Šele ko bo odločitev o zahtevku za ugotovitev veljavnosti gradbenega dovoljenja pravnomočna, bo namreč sploh mogoče presoditi, ali so za pobudnici z izpodbijanim Odlokom nastale škodljive posledice in ali torej imata pravni interes za vložitev pobude, ki bi izboljšala njun poslabšani pravni položaj. Ne da bi se moralo pri tem posebej opredeljevati do vprašanja, ali bi druga pobudnica sploh lahko izkazala pravni interes za presojo Odloka v delu, v katerem se ta nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 1097/57, 1097/84, 1097/85, 1126/1, 1126/2, 1129, 1130/15, 1130/16, 1130/17, 1130/4, 1131, 1132, 1133/1, 1134, vse k. o. Studor, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.

Glede zemljišč tretje pobudnice

13.Tretja pobudnica svoj pravni interes utemeljuje z lastninsko pravico na nepremičninah z območja Odloka, to je na zemljiščih s parcelnimi številkami 418/4, 418/5 in 455/1, vse k. o. Bohinjska Bistrica. Zatrjuje, da so bila do uveljavitve Odloka njena zemljišča opredeljena kot zazidljiva zemljišča v industrijski coni, z Odlokom pa jih je Občina opredelila kot poplavna območja, na katerih gradnja ni mogoča.

14.Tretja pobudnica je izkazala, da je lastnica zemljišč s parcelnimi številkami 418/4, 418/5 in 455/1, vse k. o. Bohinjska Bistrica. Vendar pa obenem trdi, da je že pred uveljavitvijo izpodbijanega Odloka sprožila postopek izdaje gradbenega dovoljenja za izgradnjo polnilnice vode in v ta namen od Občine tudi že pridobila zahtevana soglasja. V skladu s 172. členom Odloka se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so se začeli pred uveljavitvijo Odloka, končajo po določbah prostorskih izvedbenih aktov Občine, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Občina je v odgovoru na pobudo tudi opozorila, da v primeru, če je tretja pobudnica že pridobila pravnomočno gradbeno dovoljenje za izgradnjo polnilnice vode, izpodbijani Odlok na njeno pravico gradnje ne vpliva. Tretja pobudnica v svojih nadaljnjih vlogah kljub temu ni pojasnila, v kakšni fazi naj bi bil postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja, niti ni utemeljila, kako bi kljub 172. členu Odloka z morebitno razveljavitvijo tega odloka izboljšala svoj položaj. Nasprotno, še v vlogi z dne 26. 8. 2021 je zgolj vztrajala, da je že pred uveljavitvijo izpodbijanega Odloka sprožila postopek izdaje gradbenega dovoljenja za izgradnjo polnilnice vode. Tretja pobudnica zato ni izkazala, da bi morebitna razveljavitev izpodbijanega dela Odloka privedla do izboljšanja njenega pravnega položaja. Ustavno sodišče je zato pobudo tudi v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 418/4, 418/5 in 455/1, vse k. o. Bohinjska Bistrica, zavrglo.

C.

15.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej in primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, ter št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21), 8. in 9. točka obrazložitve.

[2]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021.

[3]Primerjaj na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17, št. U-I-11/18 z dne 17. 6. 2019, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-120/19 z dne 22. 3. 2021.

[4]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-3/11 z dne 17. 2. 2011, 4. točka obrazložitve.