Jedro

Po sodni praksi se zahteva, da je škoda, ki se jo z začasno odredbo želi odvrniti, resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa je ni mogoče drugače, kot le z zadržanjem izpodbijanega upravnega akta. Ker gre že v izhodišču za dva ločena postopka (postopek z odvzemom dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov in postopek prisilne likvidacije), tožničine navedbe, ki zadevajo postopek prisilne likvidacije in posledice, ki zaradi tega lahko nastanejo, predmetni postopek zadevajo zgolj posredno. Kot take ne dajejo podlage za izdajo začasne odredbe v predmetnem postopku, zato so za presojo izpolnjenosti pogojev po 32. členu ZUS-1 pravno nepomembne (enako velja za citirano judikaturo na to temo).

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Pritožnica sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju toženka) z dne 19. 5. 2022, s katero je ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov v skladu z Zakonom o zavarovalništvu (ZZavar-1), saj družba A., ki je delničar in neposredni imetnik kvalificiranega deleža, in sicer 96,33 % deleža glasovalnih pravic in 96,33 % deleža v kapitalu tožnice, ni pridobila dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v tožnici, kot to določa 2. točka 119. člena ZZavar-1 (1. točka izreka). Tožnici se odvzame dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, ki ga je pridobila z odločbo toženke št. 40108-0157/2015-44,37 z dne 26. 1. 2015 (2. točka izreka). Po pravnomočnosti odločitve o izreku ukrepa bo toženka objavila informacije o izrečenem ukrepu nadzora, pri čemer je odločeno, katere informacije se objavijo (3. točka izreka). Tožnica je dolžna toženki plačati nadomestilo v višini 2.520,00 EUR (4. točka izreka).

2. Tožnica je s tožbo vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe in predlagala, naj sodišče zadrži izvršitev oziroma učinkovanje izpodbijane odločbe do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu.

3. Sodišče prve stopnje je v III. točki izreka izpodbijanega sklepa, ki je relevanten za odločanje o pritožbi (tj. glede začasne odredbe zoper 1., 2. in 4. točko izreka odločbe toženke), tožničino zahtevo zavrnilo, ker tožnica ni uspela izkazati težko popravljive škode kot pogoja za začasno odredbo iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve 32. člena ZUS-1, ki je vplivala na zakonitost izpodbijanega sklepa in zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Predlagala je, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za začasno zadržanje izvršitve ugodi, podredno temu pa, da sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

5. Toženka je v odgovoru na pritožbo predlagala zavrnitev pritožbe.

6. Pritožba ni utemeljena.

7. Pritožnica je v konkretnem primeru zahtevala izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, po katerem sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Odločanje o začasni odredbi terja restriktiven pristop. Začasna odredba predstavlja namreč nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je tako trditveno kot dokazno breme.

9. Prvostopenjsko sodišče je upoštevalo navedbe o nastanku težko popravljivih posledic glede prisilne likvidacije in pojasnilo, da gre pri izpodbijani odločbi o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov in odločbi o začetku prisilne likvidacije glede na določbe ZZavar-1 za dva ločena upravna postopka in za dva samostojna upravna akta (24. točka izpodbijanega sklepa), v katerih ima stranka možnost sprožiti postopek sodnega varstva in v vsakem od njiju predlagati izdajo začasne odredbe. Zato ne drži pritožbeni očitek o procesnih kršitvah v izpodbijanem sklepu, da naj bi sodišče navedbe pritožnice spregledalo in se do njih ne opredelilo (drugi odstavek 75. člena ZUS-1 v zvezi z 8. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP).

10. Sicer se Vrhovno sodišče strinja s prvostopenjskim sodiščem, da zaradi ločenosti postopkov o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov (312. in nasl. členi ZZavar-1; oddelek 7.6) in o prisilni lividaciji (328. in nasl. členi ZZavar-1; oddelek 7.9), začasne odredbe v enem postopku ni mogoče utemeljevati z verjetno izvedbo drugega postopka, saj gre za posredno posledico. Odvzem dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov je le zakonska predpostavka za izdajo odločbe o začetku prisilne likvidacije (5. točka prvega odstavka 328. člena ZZavar-1). Zoper tak akt toženke pa ima tožnica na razpolago ločeno sodno varstvo in v katerem lahko svoje interese varuje s predlogom za izdajo začasne odredbe, kot ji je pravilno pojasnilo že prvostopenjsko sodišče, in v katerem interese tožnice po izrecni zakonski določbi 451. člena ZZavar-1 zastopa in varuje še „stara“ uprava. Poleg tega pa je tudi postopek prisilne likvidacije večfazni, česar pritožnica v svoji pritožbi ne razločuje, saj z začetkom postopka prisilne likvidacije tudi (še) ni odločeno o prenehanju pravne osebe. ZZavar-1 v 331. členu napotuje na uporabo določb Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1) o likvidaciji delniške družbe (402. in nasl. členi ZGD-1). Iz teh pa izhaja, da je sprejem sklepa o začetku likvidacije pogoj za izvajanje dejanj, ki jih je treba opraviti v okviru likvidacijskega postopka (prim. pooblastila likvidacijskega upravitelja v 412. členu ZGD-1). Družba pa preneha šele po končani razdelitvi premoženja z odločbo registrskega organa (drugi odstavek 418. člena ZGD-1). Pritožbeno enačenje faze začetka postopka likvidacije s prenehanjem pravne osebe je zato materialnopravno zmotno.

11. Po sodni praksi se zahteva, da je škoda, ki se jo z začasno odredbo želi odvrniti, resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa je ni mogoče drugače, kot le z zadržanjem izpodbijanega upravnega akta.1 Ker gre že v izhodišču za dva ločena postopka (postopek z odvzemom dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov in postopek prisilne likvidacije), tožničine navedbe, ki zadevajo postopek prisilne likvidacije in posledice, ki zaradi tega lahko nastanejo, predmetni postopek zadevajo zgolj posredno. Kot take ne dajejo podlage za izdajo začasne odredbe v predmetnem postopku, zato so za presojo izpolnjenosti pogojev po 32. členu ZUS-1 pravno nepomembne (enako velja za citirano judikaturo na to temo).

12. Zgolj sklicevanje na zakonski okvir, češ da je po ZZavar-1 odvzem dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov zakonsko določen razlog za začetek prisilne likvidacije (5. točka prvega odstavka 328. člena ZZavar-1), pa ne utemeljuje izdaje začasne odredbe po 32. členu ZUS-1. Takšno povsem poenostavljeno razumevanje bi namreč pomenilo, da je v primeru, ko se ugotovi, da subjekt nadzora ne izpolnjuje pogojev za opravljanje zavarovalnih poslov, treba začasno odredbo vedno izdati za čas do odločitve o glavni stvari v upravnem sporu. Česa takega zakon ne določa, izdajanje začasnih odredb po takem avtomatizmu pa bi povsem izvotlilo določbe ZZavar-1 o izvajanju nadzora nad zakonitostjo poslovanja zavarovalnic na zavarovalniškem trgu.

13. Prvostopenjsko sodišče je pritožnici očitalo, da je z navedbami o nenadomestljivi škodi v zvezi z izgubo kadrov in njihovi nenadomestljivosti ter svojem tržnem položaju ostala na povsem splošni (nekonkretizirani) ravni. Razlogov v tem delu s pritožbo ne izpodbija. Že zato v konkretnem primeru ni izpolnjen pogoj nastanka težko nadomestljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki se zahteva za izdajo začasne odredbe. Ker ti razlogi za zavrnitev izdaje začasne odredbe zadoščajo, se Vrhovnemu sodišču ni potrebno opredeljevati do pritožbenih očitkov, ki se nanašajo na presojo javne koristi v izpodbijanem sklepu in jih je že prvostopenjsko sodišče navedlo (le) podredno (prim. uvodni stavek v 25. točki izpodbijanega sklepa).

14. Ob upoštevanju navedenega je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. v zvezi s prvi odstavkom 82. člena ZUS-1; I. točka izreka).

15. Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. in 155. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1; II. točka izreka).

1 Prim. sklep VS RS I Up 96/2019 z dne 4. 6. 2019.