Jedro

Poglavje VI ZSZ/84 in Odlok o NUSZ/2014 po odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se navedena predpisa lahko uporabljata le v vsebini, kakršna sta veljala ob prenehanju njune veljave.

V obravnavanem primeru to pomeni, da odloka, ki je prenehal veljati 1. januarja 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. Spremembo ali dopolnitev odloka pa po presoji sodišča pomeni tudi vsakoleten sklep o spremembi vrednosti točke, ki ga, kot določa prvi odstavek 13. člena Odloka NUZS/2004, sprejme svet mestne občine do konca leta za naslednje leto in z njim določi novo vrednost točke.

Za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1, oziroma ni mogoče upoštevati opredelitve, kot izhaja iz ZSZ/84 in ki jo je uporabil organ v obravnavanem primeru.

Izrek

I. I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-100077/2015-KR (07-130-09) z dne 23. 9. 2015, popravljena s sklepom o popravi očitne pomote, št. DT 4224-100077/2015-2 (07-130-09) z dne 6. 10. 2015, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2015 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Kranj v višini 10.957,93 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Kranj (Uradni list št. 140/2004, v nadaljevanju Odlok o NUSZ/2004).

2. S sklepom o popravi očitne pomote z dne 6. 10. 2015 je prvostopni organ v izreku odločbe popravil napačno napisano oznako premoženja k.o. ... ID stavbe ... na pravilno k.o. ... ID stavbe ... in napačno k.o. ... ID stavbe ... na pravilno k.o. ... ID stavbe ...

3. Drugostopni organ je s svojo odločbo delno ugodil pritožbi, v izreku izpodbijane odločbe spremenil naslednje besedilo: - ''k.o. ... pac. št. 6743'' v pravilno ''k.o. ... parc. št. ...' in - ''k.o. ... parc. št. 6742'' v pravilno ''k.o. ... parc. št. 674/2'', v preostalem pritožbo tožnika in zahtevo za povračilo stroškov postopka zavrnil. Ugotovil je, da je pritožbena navedba glede napačnih identifikatorjev premoženja utemeljena in je v tem delu pritožbi tožnika ugodil. V zvezi z ostalimi pritožbenimi navedbami pa je še navedel, da se 9. člen Odloka o NUSZ/2004 sklicuje na na podatke REN. Predmet presoje je odmera nadomestila za zemljišča s parc. št. 674/2, 674/3 (v lasti tožnika do 8/10) in 749/1, vse k.o. ... Za zazidana stavbna zemljišča se nadomestilo ne odmeri od površine zemljišča pod stavbo, ampak na podlagi 60. člena ZSZ in 9. člena Odloka o NUSZ/2004. Podatki o odprtih površinah na parc. št. 674/3 in tudi na parc. št. 674/2 so bili pridobljeni s terena, tožnik pa kljub pozivanju s strani občine v pozivu z dne 12. 2. 2016 ni podal novih listinskih dokazov (npr. dokumentacijo gradbenega dovoljenja), ki bi dokazovali drugačno dejansko stanje od ugotovljenega s strani občine. Odmera nadomestila se ne izvede od površine zazidanega stavbnega zemljišča, ampak od objektov, ki se nahajajo na njem. Za zemljišče s parc. št. 674/2 se je upoštevala površina 520,40 m2, ki predstavlja parkirišče ob stavbah, za zemljišče s parc. št. 674/3 pa površina 7.612,78 m2, ki pa predstavljajo odprto skladišče. Tožnik ni izpodbijal podatkov iz REN, na podlagi katerih je bila izdana odločba, zato so bili upoštevani pravilni podatki.

4. Tožnik je v tožbi uvodoma navedel, da se v celoti sklicuje na pritožbo, ki jo je vložil zoper prvostopno odločbo, ki naj postane del trditvene podlage tožnika tudi v tem upravnem sporu. Poudaril je, da odločitev temelji na napačnih pravnih podlagah, saj je bil nezakonito uporabljen Sklep o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v MOK za leto 2015 (Uradni list RS, št. 95/2014). Ustavno sodišče RS je z odločbo, U-I-313/13, razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine, in navedlo, da se do drugačne zakonske ureditve, uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (med drugim tudi VI. poglavje Zakona o stavbnih zemljiščih in občinski odloki, sprejeti na tej podlagi). Torej VI. poglavje ZSZ/84 in Odlok nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata. Mestna občina Kranj pa je kljub temu sprejela Sklep o vrednosti točke za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2015, čeprav za to ni imela podlage, tako da je ta sklep nezakonit, ker pomeni, da je odločba nezakonita, ker temelji na nezakonitem podzakonskem aktu. Organ bi moral uporabiti Odlok v vsebini, kot je veljal 31. 12. 2013, ki se nanaša tudi na vrednost točke. Ta pa je znašala za leto 2013: 0,0002822 EUR za zazidana stavbna zemljišča in 0,0000561 EUR za nezazidana stavbna zemljišča. Z izpodbijano odločbo pa je bilo uporabljena nepravilna vrednost točke: 0,0002882 EUR za zazidana stavbna zemljišča in 0,0000573 EUR za nezazidana stavbna zemljišča. Tako tudi sodna praksa. Nadalje je navedel, da v zvezi s stavbami na parc. št. 674/3 ne izhaja, da bi se na njej (poleg stavbe št. 1805 s površino zemljišča pod stavbo 33 m2 in stavbe št. 2471 s površino zemljišča pod stavbo 35 m2) nahajala še kakšna druga stavba ali objekt ali nepokrito skladišče, parkirišče, delavnica na prostem ali podobno uporabljena manipulativna površina. Ker iz uradnih evidenc ni razvidno, da bi bila gradbena parcela teh stavb določena, bi moral organ uporabiti drugi odstavek 218. člena ZGO-1. Tako tudi peti odstavek 9. člena Odloka. Tako ne drži, da znaša zazidano stavbno zemljišče - odprte površine na parc. št. 674/3 7.612,78 m2. Prav tako ne gre za zazidano stavbno zemljišče. V prvostopni odločbi tudi ni navedeno, za kakšne objekte gre pri nepremičnini pod 4. točko izreka, niti ni jasno, kaj je vir teh podatkov. Prvostopna odločba o tem ne vsebuje razlogov in je ni možno preizkusiti. Po mnenju tožnika se nadomestilo ne more odmeriti na podlagi podatkov, ki iz javnih evidenc ne izhajajo oziroma niti iz dejanskega stanja nepremičnine, in če teh podatkov ni, je treba uporabiti pravilo iz drugega odstavka 218. člena ZGO-1. Glede na dopolnitev obrazložitve drugostopne odločbe pa je tudi jasno, da teh podatkov oziroma razlogov prvostopna odločba ni vsebovala in je že zato nezakonita. Drugostopni organ se tudi ni opredelil do vseh pritožbenih navedb. Tožnik je zato predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odpravi oba izpodbijana akta, podrejeno, da oba akta odpravi in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje, v obeh primerih pa tudi naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri dejanskih in pravnih ugotovitvah izpodbijane odločbe, navedla, da tožnik šele v tožbi uveljavlja nezakonitost uporabe Sklepa o vrednosti točke za izračun NUSZ 2015, kar pomeni, da gre za tožbeno novoto. Sicer pa vrednost točke ni bila na novo določena, ampak je bila njena vrednost le revalorizirana, za kar je imel organ podlago v 13. členu Odloka. Tako revalorizacijo točke je potrdilo tudi naslovno sodišče (npr. I U 1089/2015).

6. Tožba je utemeljena.

7. Uvodoma sodišče pojasnjuje tožniku, da je tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ne bo opredeljevalo do navedb, ki jih je tožnik navajal v pritožbi, ne pa tudi v tožbi.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pri katerem je organ uporabil vrednost točke, sprejete s Sklepom o vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Kranj za leto 2015, za katerega tožnik v tožbi zatrjuje, da je nezakonit, toženka pa ta ugovor prereka, ker meni, da gre za tožbeno novoto, oziroma, da ni šlo za novo določitev vrednosti točke, ampak njeno revalorizacijo, ki pa je glede na sodno prakso (npr. I U 1089/2015 z dne 11. 2. 2016) dopustna.

9. Sodišče najprej sodi, da tožnik s tožbenim ugovorom o nezakonitosti Sklepa ne uveljavlja (nedopustne) tožbene novote. Po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta; nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Citirana določba se torej nanaša na prepoved navajanja novih dejstev in novih dokazov, v zvezi z materialnopravnim dejanskim stanjem, na katerem temelji izpodbijani upravni akt. (Zatrjevana) nezakonitost Sklepa pa ni ne novo dejstvo in tudi ne nov dokaz, zato uporaba instituta iz 52. člena ZUS-1 v tem primeru ne pride v poštev. Sodišče zato vsebinsko presoja ta ugovor.

10. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ/2004 in posledično sklepa o vrednosti točke, Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ/84), oziroma natančneje njegovo VI. poglavje. Navedeni zakon se v tem delu uporablja v skladu s peto točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/97).

11. Ta predpisa (VI. poglavje ZSZ/84 in Odlok o NUSZ/2004) sta po izrecni določbi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) prenehala veljati z uveljavitvijo tega zakona, torej s 1. januarjem 2014. Ustavno sodišče RS pa je z odločbo, U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo in med drugim odločilo še, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med katerimi so tudi VI. poglavje ZSZ84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84. 12. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS). Tako se po tej določbi zakon ali del zakona, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred tem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pa pomeni, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne ''oživi'' prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih odločb (prim. tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, 2010 (ponatis), str. 1122). V takšnih primerih Ustavno sodišče RS začasno zapolni pravno praznino, ki je nastala zaradi razveljavitve določene zakonske ureditve, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. 13. Glede na povedano, VI. poglavje ZSZ/84 in Odlok o NUSZ/2014 po odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-313/13, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, nista pričela ponovno veljati, temveč se zgolj uporabljata do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin. Predpis, ki mu je veljava prenehala, pa kljub temu, da se še uporablja, ne more biti predmet nadaljnjih sprememb in dopolnitev. Iz tega izhaja, da se navedena predpisa lahko uporabljata le v vsebini, kakršna sta veljala ob prenehanju njune veljave.

14. V obravnavanem primeru to pomeni, da odloka, ki je prenehal veljati 1. januarja 2014, ni več mogoče spreminjati ali dopolnjevati. Spremembo ali dopolnitev odloka pa po presoji sodišča pomeni tudi vsakoleten sklep o spremembi vrednosti točke, ki ga, kot določa prvi odstavek 13. člena Odloka NUZS/2004, sprejme Svet Mestne občine Kranj do konca leta za naslednje leto in z njim določi novo vrednost točke.

15. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ pri izračunu vrednosti nadomestila uporabil vrednost točke, določene s sklepom o vrednosti točke za izračun nadomestila v MOK za leto 2015 (Uradni list RS, št. 95/14), ki ga je sprejel Svet MOK na podlagi prej citiranega 13. člena Odloka NUSZ/2004, kar pa - kot zgoraj navedeno - ne bi smel. Opisani postopek sprejema nove vrednosti točke tudi negira toženkino navedbo v odgovoru na tožbo, da je šlo pri spremembi vrednosti točke le za revalorizacijo vrednosti točke, saj se v takem primeru (torej če gre ''le'' za revalorizacijo vrednosti točke), vrednost točke le revalorizira (torej se izračuna - op. sod.) s 1. januarjem tekočega leta z indeksom rasti cen življenjskih potrebščin za obdobje leta pred letom, za katerega se nadomestilo odmerja (kot to izhaja iz drugega odstavka 13. člena Odloka NUSZ/2004).

16. Za odmero NUSZ za leto 2015 je torej treba uporabiti odlok v vsebini, kot je veljal 31. 12. 2013, na kar se nanaša tudi vrednost točke.

17. Ker je sodišče po 125. členu Ustave RS vezano izključno na Ustavo in zakon, je moralo uporabo Odloka torej zavrniti (po načelu exceptio illegalis). To pa pomeni, da izpodbijana odločba temelji na nezakonitem podzakonskem aktu in jo je moralo sodišče že iz tega razloga odpraviti.

18. Tožnik nadalje ugovarja opredelitvi 7.612,78 m2 površine parcele 674/3 k.o. ... in 520,84 m2 površine parcele 674/2 k.o. ... kot zazidanega stavbnega zemljišča in posledično odmeri nadomestila za te površine kot zazidana stavbna zemljišča. Iz podatkov spisa izhaja (sicer ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe - le-ta je zelo skopa, temveč iz po izdaji odločbe pritožbenega postopka ter delno tudi iz obrazložitve drugostopne odločbe), da je organ ugotovitev o za tožnika spornih poslovnih površinah sprejel na podlagi podatkov s terena (točno: terenskega ogleda, digitalnih orto foto posnetkov in povezave teh podatkov z zemljiških katastrom) ter zaključil, da poslovne površine na parc. št. 674/2 predstavljajo parkirišče ob stavbah na površini 520,84 m2, odprte poslovne površine na parc. št. 674/3 pa odprto skladišče na površini 7.612,78 m2. Pri tem se je oprl med drugim na 9. člen Odloka NUSZ/2004, v katerem je med drugim določeno, da se za zazidana stavbna zemljišča (stanovanja in poslovni prostori) površina določi v kvadratnih metrih, med drugim pa se za površino poslovnega prostora po tem odloku šteje tudi tlorisna površina zemljišča, namenjenega poslovni dejavnosti. Med take štejejo: nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostor in podobno uporabljene manipulativne površine in druge (četrta alineja drugega odstavka). Za vir podatkov o površinah stavbnega zemljišča se uporabljajo javne listine in uradne evidence. Če si podatki nasprotujejo ali je mogoč dvom o pravilnosti podatkov, se ti pridobijo v ugotovitvenem postopku (peti odstavek). Opisana opredelitev zazidanega stavbnega zemljišča - poslovne površine iz Odloka NUSZ/2004 sledi opredelitvi zazidanega stavbnega zemljišča iz 60. člena ZSZ/84 (ki jo je tudi povzel organ v odločbi), po kateri je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom (četrti odstavek); občinska skupščina pa lahko določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno (peti odstavek).

19. Kot že navedeno zgoraj v obrazložitvi sodišča, se za obveznost plačila NUSZ uporablja ureditev po ZSZ/84, dopolnjena s 180. členom ZUreP-1, ki določa, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v določbah 218. do 218. b člena med drugim natančneje opredelil zazidana stavbna in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ.

20. Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugem in tretjem odstavku 218. b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1. Poleg tega ZGO-1 v 2. členu določa tudi pomen izrazov, kot npr. gradbena parcela, ki je zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

21. To pa pomeni, da za potrebe odmere NUSZ za zazidana stavbna zemljišča ni mogoče šteti zemljišč, ki ne ustrezajo opisani opredelitvi takih zemljišč v ZGO-1, oziroma ni mogoče upoštevati opredelitve, kot izhaja iz ZSZ/84 in ki jo je uporabil organ v obravnavanem primeru. Tako stališče je zavzelo tudi že Ustavno sodišče RS (npr: odločba, U-I-349/04 z dne 14. 9. 2006) in naslovno sodišče (sodba, I U 1142/2015 z dne 12. 5. 2016). Izpodbijana odločba je zato tudi iz tega razloga nezakonita.

22. Glede na povedano je sodišče tožbi tožnika na podlagi 4. in (posledično) 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo smiselno tretjemu in četrtemu odstavku istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ za odmero NUSZ za leto 2015 uporabiti Odlok, ki je veljal na dan 31. 12. 2013, kar se nanaša tudi na vrednost točke, hkrati pa bo moral, ob uporabi materialnega prava, kot izhaja zgoraj iz obrazložitve, natančno opredeliti, katera od spornih zemljišč šteje za zazidana in v kakšnem obsegu ter zakaj in katera posledično za nezazidana, nato pa v skladu s temi opredelitvami odmeriti NUSZ.

23. Ker je sodišče odpravilo prvostopno odločbo v celoti, se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). To pa pomeni, da se drugostopna odločba ipso lege tudi šteje za odpravljeno, zaradi česar sodišče ni sledilo predlogu tožnika v tem delu, torej, da odpravi (tudi) drugostopno odločbo.

24. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. To pomeni, da se mu na podlagi drugega odstavka 3. člena priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.