Jedro

Izpodbijana odločba temelji na zaključku, da tožnik nepremičnine ne uporablja v skladu z namembnostjo, ki izhaja iz enotnega gradbenega dovoljenja, spremembe enotnega gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja, po katerih bi moral objekt predstavljati turistične apartmaje in ne stanovanjske enote. Tožnik zoper ta dejstva, s katerimi organ ugotavlja rabo nepremičnine, ni ugovarjal. Vendar pa po presoji sodišča toženka v odločbi ni ugotovila vseh tistih dejstev, ki so po 9. členu Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran pravno relevantna, saj po tej določbi višina NUSZ ni odvisna od tega, ali je dejanska raba oziroma namembnost objekta taka, kot izhaja iz gradbenega in uporabnega dovoljenja. Višina nadomestila je odvisna od odstopanja dejanske rabe od namenske rabe nepremičnine po prostorskem izvedbenem aktu, te pa toženka v izpodbijani odločbi ni ugotavljala. Drži tudi tožnikov očitek, da zgolj z navajanjem kratic, ob katerih je zapisano število točk, odločba ni obrazložena v skladu z 214. členom ZUP.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT4224-3753/2018-006321-06-135-08 z dne 26. 6. 2018, se odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2018 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) na območju občine Piran za objekt na naslovu ... v višini 155,00 EUR. Odločitev je sprejel na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Piran (v nadaljevanju Odlok o NUSZ). Pri izračunu je v skladu z Odlokom o NUSZ upošteval lego, namembnost, smotrno izkoriščenost in komunalno opremljenost zemljišča na podlagi podatkov, ki jih je prejel od Občine Piran ter vrednost točke, ki je za leto 2018 znašala za zazidano stavbno zemljišče 0,0003471 EUR.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Navaja, da je Občina Piran po njegovem pozivu v mnenju z dne 8. 8. 2018 pojasnila pomen v izpodbijani odločbi uporabljenih kratic. Pojasnila je tudi, da je bila nepremičnina na naslovu ... točkovana z dodatnimi 450 točkami za nekoriščenje stavb po 9. členu Odloka o NUSZ, ker za to stavbo v katastru stavb ni zaveden podatek o rabi stavbe v skladu z izvedbenimi prostorskimi akti in podatek ni v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Iz zgodovinskih podatkov je razvidno, da se je objekt uporabljal kot počitniški dom ...... Leta 2000 je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje za gradnjo apartmajskega objekta, leta 2002 pa je bilo pridobljeno uporabno dovoljenje za apartmajski objekt ... za namembnost gostinski obrat s 16 apartmajskimi enotami. Sodeč po gradbenem in uporabnem dovoljenju bi moral objekt predstavljati turistične apartmaje in ne stanovanjske enote. Zato po 9. členu Odloka o NUSZ dejanska raba zemljišča ni skladna z namensko rabo, kar pomeni, da se stavba ne koristi v skladu s prostorskim aktom oziroma izdanim gradbenim dovoljenjem. Drugostopenjski organ je o tem sestavil zapisnik in ga posredoval tožniku, ki nanj ni posredoval pripomb. Glede na navedeno je zaključil, da je prvostopenjski organ odločil v skladu s predpisi.

3. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da je 9. člen Odloka o NUSZ, ki predvideva dodatne točke za tako rabo nepremičnine, ki je v nasprotju z rabo, določeno v prostorsko izvedbenem aktu ali v nasprotju z rabo, opredeljeno v gradbenem dovoljenju, nezakonit. Podlaga za merila za odmero NUSZ so določena v 61. členu ZSZ/84, in sicer se upošteva zlasti komunalno opremljenost in možnost komunalne priključitve, lego, namembnost ter smotrno rabo stavbnega zemljišča, občina Piran pa je z Odlokom o NUSZ presegla zakonska pooblastila. ZSZ/84 namreč ne daje podlage za uporabo kriterija "NEKO - nenamenska raba oziroma nekoriščenje stavb". Zato je bil primoran sprožiti upravni spor, saj je sodišče pri odločanju vezano na zakon, na podzakonski akt pa le, če je skladen z zakonom. Če ugotovi, da ni skladen z zakonom, ga v konkretni zadevi ne uporabi (exceptio illegalis). Četudi bi bilo tako točkovanje dopustno, bi moral biti glede dejanske rabe izveden postopek, ki bi se ga moral tožnik udeleževati. Tožniku možnost, da sodeluje v postopku ugotavljanja dejanske rabe, ni bila dana, pri čemer toženka sploh ne ugotovi dejanske rabe nepremičnine, ne pojasni, iz katerih dokazov raba izhaja, niti ne navede, kakšna naj bi bila raba, navedena v prostorskem izvedbenem aktu oziroma gradbenem dovoljenju. Nadalje iz obrazložitve ni mogoče razbrati, kakšno komunalno opremljenost je prvostopenjski organ upošteval pri točkovanju, saj uporablja zgolj kratice "HM100", "ELZ", "PTTZ" in "FIZK". Te kratice tudi v drugostopenjski odločbi niso obrazložene. Tožnik zato ne more preveriti, kakšna opremljenost je bila upoštevana, niti ali je bila odmera v skladu z Odlokom o NUSZ. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in samo odloči o stvari oziroma podrejeno, da odločbo odpravi in vrne zadevo toženki v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih, navedenih v obeh odločbah. Predlaga zavrnitev tožbe.

5. Tožba je utemeljena.

6. Obveznost plačevanja NUSZ je opredeljena v VI. poglavju ZSZ/84. Ta predpis se še vedno uporablja na podlagi 3. točke odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, v kateri je odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine, med katerimi so tudi VI. poglavje ZSZ/84 in odloki, ki so bili izdani na podlagi tega poglavja.

7. Iz IV. poglavja ZSZ/84 izhaja, da občine sprejmejo predpis, s katerim določijo območja, na katerih se plačuje NUSZ, predpisujejo oprostitve oziroma delne oprostitve, podrobneje definirajo poslovne površine in določajo višino nadomestila. Pri tem pa mora po 61. členu ZSZ/84 Občinski svet pri določanju NUSZ upoštevati zlasti: - opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve na te objekte in naprave;- lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča;- izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih;- merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. 8. Sporni 9. člen Odloka o NUSZ določa, da če občinski organ, pristojen za nadomestilo, ugotovi, da za posamezno stavbo ali objekt oziroma del stavbe ali objekta ter njihovih pripadajočih delov ni zavedenega podatka o rabi stavbe ali objekta v skladu z izvedbenimi prostorskimi akti oziroma lastnik ali uporabnik ni izvršil prijave stalnega bivališča fizične osebe ali prijave sedeža pravne osebe, se smatra, da se stavba ali objekt ne koristi v skladu z izvedbenimi prostorskimi akti. Vse dokler lastnik ali uporabnik stavbe ali objekta ne prične uporabljati objekt v skladu z izvedbenimi prostorskimi akti, se v seštevek točk vključijo tudi točke iz tega člena odloka. Novonastalo stanje se upošteva pri odmeri nadomestila za naslednje leto od leta evidentiranja spremembe (prvi odstavek). Nekoriščenje oziroma neuporaba stanovanjskih stavb ter neobratovanje stavb in objektov se točkuje s sledečo višino točk... (drugi odstavek). Za koriščenje stanovanjske stavbe se smatra, če je na stanovanjsko stavbo ali objekt za bivanje, prijavljena pravno in opravilno sposobna fizična oseba (tretji odstavek). Za koriščenje nestanovanjske stavbe ali objektov se šteje, če stavba ali objekt dnevno ali sezonsko obratuje ali je v uporabi oziroma, če je v objektu prijavljen sedež izvajanja gospodarske dejavnosti (četrti odstavek). Vse dokler pristojni občinski organ za nadomestilo ne zabeleži podatkov o koriščenju stanovanjskih in nestanovanjskih stavb in objektov, se v izračunu odmere ne upošteva točk iz tega člena (peti odstavek).

9. V zvezi z merili za določanje NUSZ je sodna praksa že zavzela stališče, da kriterij spremembe namembnosti objekta iz poslovne v stanovanjsko oziroma poslovno-stanovanjsko brez gradbenega dovoljenja ni v skladu z zakonskim merilom določanja NUSZ po namembnosti stavbnega zemljišča. Iz te prakse nadalje izhaja, da ni nezakonito, če lokalna skupnost predpiše drugačen prispevek glede na rabo stanovanjskega objekta, tj. če se objekt s počitniškim namenom točkuje drugače kot objekt, ki se uporablja za stalno prebivanje, saj gre za namembnost nepremičnine, ki je po zakonu lahko kriterij za določanje višine NUSZ.1 O zakonitosti kriterijev za odmero NUSZ pa je že odločalo tudi Ustavno sodišče v zadevi U-I-217/97 z dne 5. 3. 1998. Iz te odločitve izhaja, da je v skladu z zakonom, če občina poleg meril iz 61. člena ZSZ/84 predpiše tudi druge kriterije, če so povezani z lastnostmi zemljišča, njegovimi prednostmi oziroma slabostmi ter njegovo rabo. Ustavno sodišče je zavzelo izrecno stališče, da lahko lokalna skupnost za izvrševanje pogoja smotrnosti izrabe stavbnega zemljišča predpiše višje nadomestilo tistim uporabnikom, ki zemljišče uporabljajo v nasprotju z namensko rabo, predvideno v planskih in drugih prostorskih aktih lokalne skupnosti.

10. Določanje višine NUSZ, upoštevaje kriterij stalnega ali začasnega bivanja v nepremičnini, je torej po ustaljeni sodni praksi skladno z zakonom. Prav tako je glede na stališče Ustavnega sodišča z zakonom skladno merilo, po katerem je NUSZ odvisen od skladnosti oziroma neskladnosti rabe s tisto, določeno v prostorskih izvedbenih aktih, saj gre za pogoj smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča. 11. V sporni določbi je Občina Piran določila ravno tako merilo, tj. rabo, ki je neskladna s prostorskimi izvedbenimi akti. Glede na navedeno tožnikov ugovor, da je to merilo za odmero NUSZ nezakonito, po presoji sodišča ni utemeljen. Evidenca, v kateri naj bi se beležili podatki o "koriščenju" stavbe ali objekta v skladu ali v nasprotju z izvedbenimi prostorskimi akti, sicer res ne obstaja, vendar to samo po sebi ne pomeni, da je 9. člen Odloka o NUSZ nezakonit. To, ali se objekt uporablja v skladu z izvedbenim prostorskim aktom, je namreč mogoče ugotavljati tudi drugače. Eden od načinov je določen že v tem predpisu, in sicer se šteje, da se stavba ne uporablja v skladu s prostorskimi akti, če lastnik stanovanjske stavbe oziroma stanovanja na naslovu nima prijavljenega stalnega prebivanja, ali če ima lastnik nestanovanjske stavbe v objektu prijavljen sedež oziroma stavba dnevno ali sezonsko obratuje. Po presoji sodišča gre lahko v kontekstu ostalega besedila tega člena Odloka o NUSZ zgolj za domnevo, ki jo je mogoče izpodbiti, če zavezanec z drugimi dokazili dokaže, da je raba nepremičnine skladna s prostorskimi izvedbenimi akti.

12. Izpodbijana odločba temelji na zaključku, da tožnik nepremičnine ne uporablja v skladu z namembnostjo, ki izhaja iz enotnega gradbenega dovoljenja, spremembe enotnega gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja, po katerih bi moral objekt predstavljati turistične apartmaje in ne stanovanjske enote. Tožnik zoper ta dejstva, s katerimi organ ugotavlja rabo nepremičnine, ni ugovarjal, pri čemer neutemeljeno navaja, da mu ta možnost ni bila dana. Iz upravnega spisa namreč izhaja, da mu je drugostopenjski organ pred izdajo odločbe vročil zapisnik DT 4224-8961/2018-4 z dne 17. 10. 2018, v katerem je povzel navedbe Občine Piran iz mnenja z dne 8. 8. 2018 glede uporabe kriterija "koriščenja" oziroma "NEKO". Priloga tega zapisnika je tudi mnenje občine in priloge tega mnenja. Poleg tega je v zapisniku navedeno stališče toženke, da iz dokazil izhaja, da tožnik nepremičnino uporablja za stanovanjske namene in ne za namembnost, za katero je bilo izdano gradbeno in uporabno dovoljenje. Vendar pa po presoji sodišča toženka v odločbi ni ugotovila vseh tistih dejstev, ki so po 9. členu Odloka o NUSZ pravno relevantna, saj po tej določbi višina NUSZ ni odvisna od tega, ali je dejanska raba oziroma namembnost objekta taka, kot izhaja iz gradbenega in uporabnega dovoljenja, kar v skladu z že citirano sodno prakso naslovnega sodišča tudi ne bi bilo z zakonom skladno merilo. Višina nadomestila je odvisna od odstopanja dejanske rabe od namenske rabe nepremičnine po prostorskem izvedbenem aktu, te pa toženka v izpodbijani odločbi ni ugotavljala.

13. Drži tudi tožnikov očitek, da zgolj z navajanjem kratic, ob katerih je zapisano število točk, odločba ni obrazložena v skladu z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku. Prvostopenjski organ je sicer v izpodbijanem aktu zapisal šifrant vrste komunalne opreme, ki se točkuje po 6. členu Odloka o NUSZ, vendar se ta delno ne ujema z uporabljenimi kraticami (npr. "ELZ" in "ELK"), poleg tega pa šifrant ne pojasni vseh kratic (npr. "FIZK"). Pojasnilo občine z dne 8. 8. 2018, v katerem dodatno razloži pomen kratic za komunalno opremljenost, ne more nadomestiti obrazložitve, ki jo mora imeti odločba. Komunalna opremljenost se namreč točkuje ne samo v odvisnosti od opremljenosti stavbnega zemljišča kot je opredeljena v 6. členu Odloka o NUSZ, ampak tudi od uvrstitve stavbe v skupino od a) do j) po 7. členu Odloka o NUSZ, medtem ko je smotrna izkoriščenost zazidanega stavbnega zemljišča ("FIZK") očitno dodaten kriterij za odmero, ki ni odvisen od komunalne opremljenosti, ampak od faktorja izkoriščenosti zemljišča po 11. členu Odloka o NUSZ. Toženka je v obrazložitvi odločbe dolžna navesti razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, ugotovljeno dejansko stanje, predpis, na katerega se odločba opira in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. V izpodbijani odločbi pa niso navedeni pravna podlaga in dejstva, na podlagi katerih je toženka tožniku določila posamezne točke za komunalno opremljenost in 125 točk za "FIZK", niti ni pojasnjeno, na kakšen način je ta dejstva ugotovila.

14. Glede na povedano je sodišče tožbi na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Toženka bo morala v ponovljenem postopku tožniku dati možnost, da navede dejstva in predloži dokaze, iz katerih izhaja raba nepremičnine po izvedbenih prostorskih aktih in dejanska raba. Na podlagi skrbne presoje teh dokazov, dokazov, ki so bili tožniku že vročeni in morebitnih drugih pridobljenih dokazov, bo morala nato oceniti, ali je raba nepremičnine res drugačna od tiste, določene v prostorskih izvedbenih aktih, kajti kot je bilo že navedeno, noben predpis ne določa evidence, ki bi tako rabo dokazovala. Toženka bo morala v odločbi, izdani v ponovljenem postopku, tudi pojasniti, kaj v skladu s 6., 7. in 11. členom Odloka o NUSZ pomenijo kratice "HM", "ELZ", "PTTZ" in "FIZK", kot tudi to, zakaj se po citiranih določilih Odloka o NUSZ pri odmeri NUSZ za tožnikovo nepremičnino pri teh elementih uporabi takšno število točk, kot je navedeno v odločbi.

15. Sodišče je o zadevi odločilo na seji, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagal tožnik, saj v konkretnem primeru za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1: podatki postopka tega ne omogočajo, tožnik težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča. Sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenec tožnika je zavezanec za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

1 Glej I U 1354/2008 z dne 2. 4. 2009, I U 1370/2008 z dne 26. 3. 2009, I U 620/2010 z dne 23. 12. 2020, I U 314/2010 z dne 16. 12. 2010.