17. 4. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe HUBAT, d. o. o., transport, trgovina in storitve, Kamnik, ki jo zastopa Bernard Zupanc, odvetnik v Ljubljani, na seji 17. 4. 2023

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. točke prvega odstavka in drugega odstavka 8. člena ter prvega, drugega in tretjega odstavka 14. člena Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo), drugega odstavka 3. člena in 3.a člena Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 36/22 in 46/22), 2., 3. in 4. člena Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 64/22), prvega odstavka 2. člena, 9. in 13. člena Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 84/22, 118/22, 119/22 – popr. in 151/22) se zavrže.

2.Pobudnica sama nosi svoje stroške s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnica navaja, da izpodbija 3. in 4. točko prvega odstavka in drugi odstavek 8. člena ter prvi, drugi in tretji odstavek 14. člena Zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZKC), 2. in 3. člen Uredbe o spremembi in dopolnitvah Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 46/22 – v nadaljevanju Uredba št. 46/22), 2., 3. in 4. člen Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 64/22 – v nadaljevanju Druga uredba), prvi odstavek 2. člena, 9. in 13. člen Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 84/22) in 3. člen Uredbe o spremembah Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 118/22). Pobudnica zatrjuje, da je pravna oseba, ki na trgu redno opravlja gospodarsko dejavnost nakupa in prodaje naftnih derivatov (v nadaljevanju – promet z naftnimi derivati). Navaja, da izpodbija uredbe, s katerimi so bili na podlagi ZKC sprejeti ukrepi kontrole cen naftnih derivatov, in sicer tako neveljavne, kot tudi uredbo, ki v času vložitve pobude še velja. Izpodbijanemu zakonu (ZKC) pobudnica očita protiustavnost, izpodbijanim uredbam pa protiustavnost in nezakonitost. Predlaga, da Ustavno sodišče izpodbijane uredbe odpravi. Posebej izpostavlja, da ji je na podlagi izpodbijanih predpisov nastala občutna premoženjska škoda, ki ji je Vlada ni povrnila "v smislu primernega nadomestila". Izpodbijani predpisi naj bi neposredno posegli v ustavne pravice in pravni položaj pobudnice.

B. – I.

Zavrženje pobude glede Prve in Druge uredbe

Ustavno sodišče je ugotovilo, da pobudnica (upoštevaje sprejete predpise skupaj z njihovimi dopolnitvami kot celoto in upoštevaje za katere določbe teh predpisov oziroma dopolnitev je pobudnica izrecno navedla, da jih izpodbija) dejansko izpodbija 3. in 4. točko prvega odstavka in drugi odstavek 8. člena ter prvi, drugi in tretji odstavek 14. člena ZKC, drugi odstavek 3. člena in 3.a člen Uredbe o določitvi cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 36/22 in 46/22 – v nadaljevanju Prva uredba), 2., 3. in 4. člen Druge uredbe in prvi odstavek 2. člena, 9. in 13. člen Uredbe o oblikovanju cen določenih naftnih derivatov (Uradni list RS, št. 84/22, 118/22, 119/22 – popr. in 151/22 – v nadaljevanju Tretja uredba).

Prva in Druga uredba sta nehali veljati pred vložitvijo te pobude.[1] Pobudnica izpodbija drugi odstavek 3. člena in 3.a člen Prve uredbe, ki sta določala najvišji dovoljeni veleprodajni ceni z DDV za motorni bencin NMB-95 in za dizel in prepoved podjetjem prenehanja prodaje blaga zaradi ukrepa določitve najvišje dovoljene drobnoprodajne in veleprodajne cene naftnih derivatov. Izpodbija tudi 2., 3. in 4. člen Druge uredbe, ki so določali: (a) za katere naftne derivate se določata najvišji dovoljeni drobnoprodajna in veleprodajna cena;[2] (b) višino najvišjih dovoljenih cen in (c) prepoved podjetjem prenehanja prodaje blaga zaradi ukrepa določitve najvišje dovoljene drobnoprodajne in veleprodajne cene naftnih derivatov.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Če se z zahtevo ali s pobudo izpodbija predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti (prvi odstavek 47. člena ZUstS).

Pobudnica je po mnenju Ustavnega sodišča izkazala, da se je v času veljavnosti Prve in Druge uredbe ukvarjala s prometom z naftnimi derivati, ki sta ga urejali ti uredbi (ki sta določali najvišje dovoljene tako veleprodajne kot drobnoprodajne cene).[3] Zato sta ta predpisa posegala v njen pravni položaj. Pobudnica tudi zatrjuje obstoj neodpravljenih posledic njune domnevne protiustavnosti oziroma nezakonitosti (nastala škoda zaradi kontrole cen in obveznega nadaljevanja prodaje naftnih derivatov, odsotnost ustreznega nadomestila).

7.Pobudnica izpodbija neveljavna predpisa, izpolnjenost pogoja iz prvega odstavka 47. člena ZUstS pa utemeljuje z nastankom premoženjske škode zaradi izpada prihodkov, ki bi jih brez kontrole cen dosegla na trgu, oziroma zaradi prepovedi opustitve tržnega nastopanja, ki prinaša izgubo. V podobnih primerih, ko so pobudniki zatrjevali izpad prihodkov zaradi učinkovanja izpodbijanih predpisov, jim je Ustavno sodišče pojasnilo, da lahko uveljavljajo denarno terjatev v obliki odškodnine v pravdnem postopku.[4] Pobudnica lahko zoper državo sproži odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila, v katerem lahko izčrpa vse svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih določb Prve in Druge uredbe. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnica ne izkazuje pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za presojo ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 3. člena in 3.a člena Prve uredbe in 2., 3. in 4. člena Druge uredbe. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo.

B. – II.

Zavrženje pobude glede Tretje uredbe

8.Tretja uredba je začela veljati 21. junija 2022, za čas enega leta (13. člen Tretje uredbe), kar pomeni, da v času odločanja Ustavnega sodišča še velja. Uredba določa mehanizem oblikovanja cen določenih naftnih derivatov, sestavine, ki jih morajo upoštevati podjetja, ki se ukvarjajo z dejavnostjo prodaje teh naftnih derivatov (v nadaljevanju – distributerji), in merila, po katerih se morajo oblikovati cene ali njihove sestavine. Ne velja za oblikovanje cen naftnih derivatov, ki se prodajajo na bencinskih servisih na servisnih prometnih površinah avtocest in hitrih cest (1. člen Tretje uredbe). Pobudnica izpodbija prvi odstavek 2. člena, 9. in 13. člen navedene uredbe, ki določajo: (a) za katere naftne derivate velja uredba;[5] (b) najvišjo dovoljeno maržo distributerjev in (c) da Tretja uredba začne veljati 21. 6. 2022 in velja eno leto.

9.Kaže, da Tretja uredba (za razliko od Prve in Druge uredbe) kontrolira le drobnoprodajne cene, torej prodajo naftnih derivatov končnim uporabnikom.[6] Zato ni jasno, ali sploh posega v pravni položaj pobudnice. Iz pobude in njenih prilog namreč ni mogoče jasno razbrati in šteti za izkazano, ali se pobudnica ukvarja s prometom naftnih derivatov na debelo (veleprodaja), na drobno, ali oboje.[7]

10.Ne da bi se do navedenega v prejšnji točki obrazložitve Ustavno sodišče dokončno opredelilo, je za oceno obstoja pravnega interesa pobudnice za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Tretje uredbe (torej za oceno neposrednega učinka Tretje uredbe na pobudničin pravni položaj) odločilno naslednje. Izpodbijani prvi odstavek 2. člena, 9. in 13. člen Tretje uredbe sicer na prvi pogled učinkujejo neposredno, brez potrebe po izdaji izvedbenega predpisa ali posamičnega akta na njihovi podlagi. To pa glede na ustaljeno prakso Ustavnega sodišča ne pomeni nujno, da je treba pobudnici že v tej fazi priznati pravni interes za njihovo izpodbijanje pred Ustavnim sodiščem.

11.Če ne gre za spodbujanje pobudnikov k temu, da izzovejo uvedbo sodnih postopkov, ki bi jih tako ali drugače izpostavili nesprejemljivemu pravnemu tveganju,[8] Ustavno sodišče – ko razlaga pojem neposrednega poseganja v njihov pravni položaj – pričakuje od naslovnikov pravnih norm, da poskusijo odpraviti domnevne kršitve človekovih pravic, ki temeljijo na predpisu, ki naj bi bil v neskladju z Ustavo, že pred pristojnimi sodišči. To namreč zagotavlja, da se bodo sodišča opredeljevala tudi do ustavnopravnih vprašanj. Le na ta način je lahko zagotovljeno resnično učinkovito varstvo človekovih pravic in s tem uresničitev namena 125. in 156. člena Ustave.[9] Ustavno sodišče je zato zavrglo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, s katero so banke izpodbijale vrsto zakonskih določb, ki so jim nalagale obveznost brezplačnega posredovanja določenih podatkov upravičenim subjektom, češ da bi lahko v sodnih postopkih od upravičenih prejemnikov podatkov zahtevale plačilo stroškov, ki so jih imele zaradi obveznosti iz izpodbijanih določb.[10] Ustavno sodišče je tudi v drugih podobnih primerih ravnalo tako, da je v bistvu od pobudnikov zahtevalo, da pred vložitvijo pobude poskusijo zavarovati svoje človekove ali ustavne pravice v sodnem postopku pred rednimi sodišči, ki se morajo argumentirano opredeliti tudi do upoštevnih ustavnopravnih ugovorov strank, in jih ali obrazloženo zavrniti ali pa začeti postopek ocene ustavnosti predpisa pred Ustavnim sodiščem ali spregledati po njihovem mnenju protiustavni ali nezakoniti podzakonski predpis v skladu z načelom exceptio illegalis.[11]

12.Tretja uredba zoper pobudnico ne učinkuje neposredno. Pobudnica lahko zoper državo sproži odškodninski postopek ali postopek za plačilo nadomestila, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti izpodbijanih določb Tretje uredbe, ki ji med drugim (če se sploh ukvarja z maloprodajo naftnih derivatov) omejujejo trgovsko maržo. Po presoji Ustavnega sodišča to stališče pobudnice ne izpostavlja nesprejemljivemu tveganju, pri čemer ima v mislih zlasti tveganje nastanka insolventnosti zaradi učinkovanja ukrepa kontrole cen.[12]

13.Ko predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, in sicer hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (to stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008, Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Ustavno sodišče je zato zavrglo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prvega odstavka 2. člena, 9. in 13. člena Tretje uredbe.

B. – III.

Zavrženje pobude glede ZKC

14.Pobudnica izpodbija 3. in 4. točko prvega odstavka in drugi odstavek 8. člena ter prvi, drugi in tretji odstavek 14. člena (veljavnega) ZKC, ki določajo: (a) dva primera, ko lahko Vlada z uredbo določi ukrepe kontrole cen;[13] (b) najdaljše trajanje ukrepa in možnost njegove obnovitve; (c) možnost naložitve podjetjem prepovedi prenehanja prodaje blaga, na katerega se nanaša kontrola cen, in pogoje zanjo; (č) možnost, da Vlada določi primerno nadomestilo podjetjem v primeru občutne škode zaradi ukrepa kontrole cen.

15.Izpodbijane določbe ZKC ne učinkujejo neposredno, saj mora Vlada za njihovo učinkovanje sprejeti še ustrezen podzakonski akt (uredbo). Vlada je sicer ustrezne uredbe sprejela (med njimi izpodbijane Prvo, Drugo in Tretjo uredbo). Vendar za priznanje pravnega interesa pobudniku v primerih, kot je obravnavani, to ne zadošča.

16.Pobudnici bi bilo pravni interes za oceno ustavnosti ZKC mogoče priznati, če bi izpolnila zahteve, podrobneje obrazložene v stališču Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82), torej če bi vložila pobudo po izčrpanju pravnih sredstev zoper morebitni posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. Tega ni storila. Prav tako bi bilo pobudnici mogoče priznati pravni interes za presojo ustavnosti ZKC, če bi Ustavno sodišče pobudnici hkrati priznalo pravni interes za presojo ustavnosti in zakonitosti uredb, sprejetih na podlagi ZKC. Tedaj bi namreč šlo za skupno presojo ustavnosti (in zakonitosti) t. i. skupka pravnih pravil, ki ga tvorijo izpodbijane zakonske določbe, skupaj z določbami izvršilnih predpisov, izdanih na njihovi podlagi, ki skupaj določajo pravni režim za neko področje, in ki za svoje neposredno učinkovanje ne potrebujejo še izdaje posamičnih oblastnih aktov.[14] Vendar Ustavno sodišče pobudnici ni priznalo pravnega interesa za začetek postopka ocene ustavnosti in zakonitosti navedenih uredb.

17.Zato je Ustavno sodišče zavrglo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. točke prvega odstavka in drugega odstavka 8. člena ter prvega, drugega in tretjega odstavka 14. člena ZKC.

18.Glede na končno odločitev o pobudi Ustavnemu sodišču ni bilo treba odločiti o predlogu pobudnice za zadržanje izvrševanja Tretje uredbe.

19.V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

C.

20.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

Glede na priloženo letno poročilo je pobudnica v letu 2022 (pretežni del leta je veljala izpodbijana kontrola cen naftnih derivatov) poslovala z dobičkom (višina njenega bilančnega dobička pa je 1.294.997,24 EUR). Obenem se zdi, da je režim kontrole cen po sedaj veljavni Tretji uredbi do distributerjev prizanesljivejši kot po starejših uredbah. Med drugim jim ne nalaga več nadaljevanja dejavnosti prometa z naftnimi derivati, če ocenijo, da se jim to ne izplača. Promet z naftnimi derivati niti ni glavna dejavnost pobudnice (kot npr. izhaja iz priloženega letnega poročila za poslovno leto 2021, str. 1).

[13]Motnje na trgu, ogrožanje preskrbe potrošnikov.

[14]Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-416/19 z dne 16. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 92/22), 22. točka obrazložitve.