Jedro

V konkretnem primeru iz podatkov tožbe in tožbenih prilog izhaja, da so pravni učinki izpodbijane odločbe prenehali pred vložitvijo predmetne tožbe. Tožnica si s predlagano odpravo izpodbijane odločbe ne more izboljšati svojega pravnega položaja, vsled česar nima niti pravnega interesa za vodenje tega postopka. S prenehanjem pravnih učinkov izpodbijanega akta je namreč prenehala tudi potreba za sodno varstvo v upravnem sporu. Navedeno tudi pomeni, da tožnica že ob vložitvi tožbe ni imela pravnega interesa za vložitev izpodbojne tožbe, zato v konkretnem primeru niti ne bi mogla s popravo oziroma dopolnitvijo tožbe naknadno spremeniti tožbenega zahtevka, saj je to mogoče pod določenimi pogoji le zaradi spremenjenih okoliščin.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je dne 9. 10. 2020 na sodišče vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za zdravje št. 181-161/2020/14503 z dne 27. 9. 2020, s katero ji je bil z namenom izvajanja ukrepov za preprečevanje oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odrejena karantena na naslovu ... (1. točka izreka). V 2. točki izreka je bilo odločeno, da traja ta ukrep od ustne seznanitve z ukrepom od 27. 9. 2020 do 6. 10. 2020 in da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20), 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 112/20, 115/20, 120/20 in 121/20 – popr., v nadaljevanju Odlok) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 117/20) ter 35. člena Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (Uradni list RS, št. 98/20, v nadaljevanju ZIUPDV). Navedene določbe določajo, da se odredi karantena za obdobje 10 dni osebi, ki vstopa v Republiko Slovenijo in zanjo veljajo omejitve iz 39. člena ZNB oziroma na tej podlagi izdanih predpisov, razen če ob prehodu meje uveljavlja katero izmed izjem, da se zanjo ne odredi karantena. Ob vstopu v RS iz sosednje države, ki je na seznamu epidemiološko varnih držav mora v skladu s 35. členom ZIUPDV oseba predložiti dokaz, da ne prihaja iz države, kjer obstaja epidemiološko visoko tveganje za okužbo z nalezljivo boleznijo COVID-19. Če oseba tega ne more dokazati, se šteje, da prihaja iz države z epidemiološko visokim tveganjem za okužbo z nalezljivo boleznijo COVID-19. 2. Tožnica v tožbi zatrjuje pravni interes za predmetno tožbo kljub 2. točki izreka odločbe, ki veljavnost ukrepa omejuje na trajanje od 27. 9. 2020 do 6. 10. 2020. Ob izdaji odločbe ji je bilo s strani policista, ki je vodil postopek ob vstopu na območje RS pojasnjeno, da bo izrečeni ukrep odpravljen v primeru, da tožnica pridobi test, s katerim bo potrjeno, da ni okužena s koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19), saj je bil sprejet Odlok, ki omogoča odpravo izrečene karantene v primeru pridobitve negativnega izvida. Tožnica je dne 28. 9. 2020 pristopila na testiranje in prejela negativni izvid, o čemer je toženo stranko obvestila po elektronski pošti dne 1. 10. 2020 ter priložila izvid testiranja. Zaradi tega pojasnila od prejema negativnega izvida ni več spoštovala izpodbijane odločitve, saj je menila, da je ta odpravljena, o prejemu izvida pa je tudi obvestila toženo stranko. S tem izkazuje pravni interes za izpodbijanje sporne odločbe, saj mneni, da je bil v času od 28. 9. 2020 do 6. 10. 2020 verjetno opravljen nadzor nad spoštovanjem izdane odločbe, pri čemer je bilo v okviru takšnega nadzora ugotovljeno, da odrejene karantene ni spoštovala. Posledično ji grozi prekrškovni postopek in obstaja nevarnost, da ji bo izrečena globa zaradi nespoštovanja karantenske odločbe. V primeru izdaje odločbe o prekršku v okviru inšpekcijskega postopka ter izrečene sankcije zaradi nespoštovanja izpodbijane odločbe bo lahko uveljavljala, da je bila slednja odpravljena na podlagi sodbe naslovnega sodišča. Ker je prejela elektronsko sporočilo tožene stranke, da izpodbijana odločba ni bila odpravljena, šele dne 7. 10. 2020, torej dan po tem, ko je odrejeni ukrep karantene prenehal veljati, tudi sicer ni imela možnosti, da se zaveda, da izpodbijana odločba ni bila odpravljena. V nadaljevanju pojasnjuje, da je izpodbijana odločba neobrazložena. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. II U 261/2020-18 z dne 2. 9. 2020 in na pojasnila glede uporabe 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnica je prečkala mejo na mejnem prehodu z Republiko Hrvaško v kraju ... skupaj s svojim izvenzakonskim partnerjem, ki je slovenski državljan. Dejansko oba bivata v Republiki Sloveniji, kamor sta se vračala skladno z izjemo iz prvega odstavka 10. člena Odloka. Te izjeme pa policist vsebinsko ni obravnaval, niti ni pojasnil razlogov, zaradi katerih ji je odrejena karantena, čeprav je bil v istem vozilu njen zunajzakonski partner, kateremu karantenska odločba ni bila izdana. V obrazložitvi izpodbijane odločbe niso pojasnjeni niti razlogi, zakaj izjema, ki jo je tožnica uveljavljala, zanjo ne velja. Pri odreditvi karantene gre za poseg v posameznikovo pravico do svobode gibanja iz 32. člena Ustave RS in za poseg v pravico varstva osebne svobode iz 19. člena Ustave RS. Obrazložitev izpodbijane odločbe ne zajema nikakršne vsebine, ki bi omogočala kakršnokoli izjavo tožnice, prav tako pa je tudi ni mogoče preizkusiti. Izpostavlja tudi določbo štirinajstega odstavka 10. člena Odloka, ki je stopil v veljavo 28. 9. 2020, ki določa, da oseba, ki ji je bila z odločbo odrejena karantena, lahko v času trajanja karantene opravi testiranje na prisotnost virusa in če je izvid testa negativen, pristojni organ izda odločbo, s katero osebi odrejeno karanteno odpravi. Navedeni odlok je določil, da pred tem veljavni odlok, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, preneha veljati, tožnica pa je z uveljavitvijo novega odloka pridobila pravico zahtevati odpravo obstoječega odloka skladno z določbo štirinajstega odstavka 10. člena odloka. Posledično je tudi vsebina prejetega elektronskega sporočila z dne 7. 10. 2020 napačna. Meni, da je njena tožba utemeljena, zato predlaga, da sodišče dopusti in izvede ponujene dokaze ter po opravljeni javni glavni obravnavi tožbi ugodi, odločbo Ministrstva za zdravje št. 181-161/2020/14503 z dne 27. 9. 2020 odpravi oziroma podrejeno, da tožbi ugodi tako, da odločbo ministrstva št. 181-161/2020/14503 z dne 27. 9. 2020 razveljavi, zadevo pa vrne upravnemu organu v ponovni postopek. V obeh primerih zahteva, da ji tožena stranka povrne stroške postopka upravnega spora z zamudnimi obrestmi od poteka 15-dnevna paricijskega roka dalje do plačila pod izvršbo.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo poudarja, da obmejni organ (Policija), ob prehodu meje za vsakega posameznika v informacijski sistem vnese določene podatke zaradi pristojnosti, ki jo ima Policija na podlagi Odloka, 51. člena ZNB ter 103. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZZUOOP). Ker tožnica ni predložila nobenih dokazil za prehod meje brez odreditve karantene določenih v 9. in 10. členom Odloka, in ker je prihajala iz države oziroma njene administrativne enote na rdečem seznamu, se ji je odredila desetdnevna karantena. Tožnica niti ne pove na katero izmed 21 izjem se sklicuje, niti ne predloži nobenih dokazil v Odloku določenih dokazil za prehod meje brez odreditve karantene. V času njenega vstopa v RS je veljal Odlok, ki ni določal možnosti testiranja na prisotnost SARS-CoV-2 (COVID-19) po vstopu v RS in odprave odločbe v primeru, da je izvid testa na prisotnost virusa negativen. Spremenjen odlok je začel veljati šele dan kasneje in ni določal retroaktivne veljave.

K I. točki izreka:

4. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

5. Sodišče tožbo v upravnem sporu vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene vse predpostavke, ki jih za to predpisuje zakon. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tako sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitostih drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, pa mora za to izkazati pravni interes. Pravni interes mora biti neposreden in konkreten, morebitna ugoditev tožbi pa mora privesti do izboljšanja tožnikovega pravnega (in ne zgolj dejanskega) položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

6. Tožnica v obravnavani zadevi s tožbo izpodbija odločbo tožene stranke, s katero ji je bila z namenom izvajanja ukrepov za preprečevanje oziroma zamejitve prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odrejena karantena za čas od 27. 9. 2020 do 6. 10. 2020. Tožbo zoper izpodbijano odločbo je na naslovno sodišče vložila dne 9. 10. 2020. Navedeno med strankama ni sporno. To pa pomeni, da je tožnica vložila izpodbojno tožbo v tem upravnem sporu po tem, ko je izpodbijana odločba že prenehala učinkovati.

7. Po prvem odstavku 33. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). Uveljavljanje enega ali več tožbenih zahtevkov iz tega člena je sicer v dispoziciji strank, vendar je uspešno kumuliranje tožbenih zahtevkov mogoče le ob določenih pogojih in v okviru ene oziroma iste vrste tožbe. Tako tožnik ne more hkrati uspešno vložiti tožbo, ki se glasi na odpravo ali spremembo izpodbijanega akta, in tožbe na izdajo ugotovitvene sodbe.1 Tožnik pa lahko do odločitve sodišča spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloča. Glede na ustaljeno sodno prakso sodišče ni dolžno tožnika pozvati na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno tožbeno zahtevo, saj takšna tožba ne pomeni neformalno nepopolne tožbe. Tožnika tako ni treba posebej pozivati, naj izkaže tudi pravni interes za ugotovitveno tožbo, ugotovitveni zahtevek pa tudi ni sam po sebi vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta (sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016).

8. Tožnica je v tožbi predlagala, da sodišče tožbi ugodi in zaradi uveljavljenih procesnih kršitev odpravi izpodbijano odločbo, torej je vložila izpodbojno tožbo. V obravnavani zadevi je tožbeni predlog, ki ga je postavila tožnica, jasen. Sodišče pa glede na izrecno zakonsko določbo upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga (prvi odstavek 40. člen ZUS-1). Sodišče tudi glede na sodno prakso nima pristojnosti, da bi tožbeni zahtevek razlagalo samo in morebiti odločilo, da je bila vložena ugotovitvena tožba. Pravilno (vsebinsko) oblikovanje tožbenega zahtevka je namreč v dispoziciji tožnice, ki lahko do odločitve sodišča prve stopnje spremeni (ali dopolni) tožbeni zahtevek za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želela, da sodišče o tem odloči, pod pogojem seveda, da to ne posega v pravni položaj drugih strank, da se spremenjena ali dopolnjena tožbena zahteva opira na izkazani pravni interes, usmerjen v izboljšanje tožničinega pravnega položaja, če bi s tožbo uspela (sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 159/2015). Navedeno je tako izraz zahtev spoštovanja poštenega postopka iz 22. člena Ustave RS, kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave.

9. V konkretnem primeru pa iz podatkov tožbe in tožbenih prilog izhaja, da so pravni učinki izpodbijane odločbe prenehali že pred vložitvijo predmetne tožbe. To med strankama tudi ni sporno. Tožnica pa si glede na nesporno dejansko stanje s predlagano odpravo izpodbijane odločbe ne more izboljšati svojega pravnega položaja, vsled česar nima niti pravnega interesa za vodenje tega postopka. S prenehanjem pravnih učinkov izpodbijanega akta je namreč prenehala tudi potreba za sodno varstvo v upravnem sporu (tako npr. Vrhovno sodišče RS v zadevi opr. št. I Up 259/2010). Navedeno tudi pomeni, da tožnica že ob vložitvi tožbe ni imela pravnega interesa za vložitev izpodbojne tožbe, zato v konkretnem primeru niti ne bi mogla s popravo oziroma dopolnitvijo tožbe naknadno spremeniti tožbenega zahtevka, saj je to mogoče pod določenimi pogoji le zaradi spremenjenih okoliščin (npr. naknadno prenehanje veljave izpodbijanega akta), za kar pa ne gre v konkretnem primeru. Tožnica pravnega interesa tudi ni izkazala z navedbami v zvezi z opravljenim nadzorom in prekrškovnim postopkom zoper njo, saj za to trditev ni predložila nobenih dokazil. 10. Ker glede na ustaljeno sodno prakso (npr sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016) sodišče v tožbi postavljene zahteve na odpravo akta (izpodbojna tožba) ni bilo dolžno obravnavati kot ugotovitvene tožbe, je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist, predmetno tožbo zavrglo.

11. Tožnica je v tožbi predlagala svoje zaslišanje in zaslišanje prič ter izvedbo drugih dokazov na glavni obravnavi. Sodišče se, ker je v obravnavanem primeru tožbo zavrglo že iz procesnih razlogov, do tožbenih navedb ni opredeljevalo in iz istih razlogov ni opravilo glavne obravnave, pri čemer dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnico in toženo stranko niti ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Ker procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe niso podane, pa sodišče tudi iz tega razloga ni opravilo glavne obravnave.

K II. točki izreka:

12. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Androjina, Kerševan: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 751.