Jedro

Pravno nevzdržno bi bilo, da bi lahko posamezniki ignorirali odločbe pristojnih inšpekcij z zanašanjem na to, da bodo dosegli odpravo v nadaljnjih postopkih. Odprava odločbe učinkuje za nazaj (ex tunc). V primeru odprave določene odločbe, se odpravijo tudi posledice, ki so na njeni podlagi nastale. Tega pravila vendarle ni mogoče uporabiti na način, da se z odpravo za nazaj odobri ravnanje, ki je nasprotovalo inšpekcijski odločbi v času, ko je ta še veljala in bila tudi izvršljiva. Zakon za takšne primere predvideva druga sredstva, in sicer odškodninsko odgovornost države oz. samoupravne lokalne skupnosti za škodo, ki je bila zavezancu ali drugi osebi povzročena s protipravnim dejanjem ali opustitvijo dejanja inšpektorja pri izvajanju nalog inšpekcijskega nadzora.

Takšna ugotovitev ne pomeni poseganja v pristojnost Socialne inšpekcije. Treba je namreč upoštevati, da tožnica javne službe ne opravlja več, da zoper njo v tej zvezi niso več v teku inšpekcijski ali drugi upravni postopki. Zato ima takšna ugotovitev sodišča prve stopnje posledice le v civilnopravnem sporu in ne posega v upravno pristojnost.

Izrek

I. Pritožbam se delno ugodi in si izpodbijana sodba: - v I. točki izreka spremeni tako, da je tožena stranka v 8 dneh dolžna plačati tožeči stranki:

1. 121,15 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 5. 10. 2018 dalje do plačila;

2. 896,75 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 4. 11. 2018 dalje do plačila in

3. 666,35 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 8. 12. 2018 dalje do plačila; - v II. točki izreka spremeni tako, da se zavrne tožbeni zahtevek, da je dolžna tožena stranka plačati tožeči stranki:

1. 817,80 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 5. 10. 2018 dalje do plačila in

2. 272,60 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 8. 12. 2018 dalje do plačila; - v III. točki izreka spremeni tako, da je dolžna tožena stranka v 8 dneh tožeči stranki povrniti njene stroške pravdnega postopka v znesku 656,10 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za prostovoljno izpolnitev dalje do plačila.

II. Tožena stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka, mora pa v 8 dneh tožeči stranki povrniti stroške pritožbenega postopka v znesku 39,95 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka roka za prostovoljno izpolnitev dalje do plačila.

Obrazložitev

Uvodno

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo ugodilo tožbenemu zahtevku na plačilo zneskov v višini 469,48 EUR, 448,38 EUR in 469,48 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posameznega računa (I. točka izreka) in zavrnilo tožbeni zahtevek na plačilo zneskov 469,47 EUR, 448,37 EUR in 469,47 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka). Toženi stranki je naložilo še povračilo stroškov pravdnega postopka tožeče stranke (III. točka izreka).

2. Zoper sodbo sta se pritožili obe stranki. Tožeča stranka se je pritožila zoper zavrnilni del sodbe in višjemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi v celoti oz. podredno, da izpodbijano sodbo razveljavi in vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Tožena stranka se je pritožila zoper ugodilni del sodbe in višjemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrže ali tožbeni zahtevek zavrne v celoti oziroma sodbo razveljavi in vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Obe stranki sta priglasili stroške pritožbenega postopka.

3. Obe stranki sta odgovorili na pritožbo nasprotne stranke.

4. Pritožbi sta delno utemeljeni.

5. Obravnavana zadeva predstavlja gospodarski spor majhne vrednosti, saj vrednost spornega predmeta ne presega 4.000,00 EUR (495. člen Zakona o pravdnem postopku – ZPP). O pritožbi je zato odločila sodnica posameznica (peti odstavek 458. člena ZPP). Višje sodišče je v sporu majhne vrednosti vezano na dejansko stanje, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje (prvi odstavek 458. člena ZPP).

Povzetek postopka na prvi stopnji

6. Tožeča stranka toži na plačilo računov za opravljene storitve socialno varstvene službe pomoči na družini na domu od tožene stranke kot koncedenta za obdobje avgust do oktober 2018. 7. Ključne ugotovitve sodišča prve stopnje glede dejanskega stanja so naslednje: - Tožnica kot koncesionar je bila na podlagi koncesijske pogodbe z dne 17. 6. 2012 izvajalec socialnovarstvene službe pomoči družini na domu v Občini C. Tožena stranka je bila koncedent. - Zoper tožnico je socialna inšpekcija izdala odločbo z dne 9. 10. 2015, s katero je odredila prepoved izvajanja koncesije. Ta odločba je bila odpravljena s sodbo Upravnega sodišča z dne 28. 8. 2018, zadeva pa je bila vrnjena organu prve stopnje v nov postopek.

- Na podlagi odločbe socialne inšpekcije z dne 9. 11. 2015 je tožena stranka izdala odločbo o odvzemu koncesije tožnici. Upravno sodišče je s sklepom zadržalo učinkovanje odločbe o odvzemu koncesije, nato pa je navedeno odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v nov postopek.

- Z dopisom z dne 1. 9. 2017 in 5. 9. 2017 je tožena stranka tožeči stranki sporočila, da njenih storitev ne potrebuje več in da naj jih ne opravlja.

- Socialna inšpekcija je dne 22. 10. 2018 izdala odločbo s katero je tožnici prepovedala izvajanje koncesije do odprave pomanjkljivosti. Ta odločba je bila odpravljena s strani Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

- Tožnica je za uporabnico M. K. od avgusta do (vključno) oktobra 2018 opravila 263 ur storitev pomoči na domu.

- Tožnica v vtoževanem obdobju ni zagotavljala delavcev oz. sodelavcev, ki bi izpolnjevali pogoje iz 69 in 70. člena Zakona o socialnem varstvu – ZSV ter imeli najmanj višješolsko izobrazbo, kot to določa Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Pravilnik).

- Tožnica ni zagotavljala ustrezne dokumentacije, evidenc, dnevnikov in določitve postopka s splošnim aktom.

- Konceijska pogodba je prenehala 13. 3. 2019, ko je tožnica od nje odstopila, tožena stranka pa se je s tem strinjala.

8. Sodišče prve stopnje je na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja zaključilo, da je tožnica upravičena do polovice vtoževanega plačila. Tožena stranka se zaradi odprave zgoraj navedenih odločb nanje ne more sklicevati kot razlog, da tožnici odreka plačilo. Tožnici pripada plačilo za celotno obdobje od avgusta do oktobra 2018 zaradi neutemeljeno izrečenih prepovedi. Zaradi nezagotavljanja ustreznih delavcev in dokumentacije v skladu s predpisi pa je bilo delo tožnice opravljeno z napakami, zaradi česar je njeno delo vredno zgolj 50% siceršnje vrednosti storitev.

Glede pritožbe tožene stranke

9. Tožena stranka v pritožbi sodišču prve stopnje na več mestih očita absolutno bistveno kršitev določb postopka po 6., 8. in 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP.

10. Ravnanje tožnice naj bi izpolnjevalo zakonske znake kaznivih dejanj goljufije, poslovne goljufije in samovolje po 211., 228. in 310. členu Kazenskega zakonika – KZ-1. Zaradi tega bi bilo potrebno tožbo tožnice zavreči, ker gre za zahtevek v nasprotju s prisilnimi pravili oz. moralnimi načeli (3. člen ZPP), to pa predstavlja kršitev določb postopka po 6. točki drugega odstavka 339. člena ZPP.

11. Takšen pritožbeni očitek je neutemeljen. Kršitev po navedeni točki bi bila podana v primeru, ko bi stranki preko razpolaganja s tožbenim zahtevkom (umiku, odpovedi, pripoznave ali poravnave) dosegli meritorni rezultat, ki bi nasprotoval kogentnim pravilom materialnega prava. Ni pa moč govoriti o takšni kršitvi, kadar tožeča stranka postavi zahtevek, ki mu tožena stranka ves čas postopka nasprotuje. Tožnica v obravnavanem primeru zahtevala plačilo denarnega zneska na podlagi koncesijske pogodbe (ki je pravno formalno prenehala šele po vtoževanem obdobju). Takšen zahtevek sam po sebi v ničemer ne pomeni nedovoljenega razpolaganja v smislu tretjega odstavka 3. člena ZPP. O kršitvi po 6. točki drugega odstavka 339. člena ZPP bi lahko govorili, v kolikor bi (obe) stranki npr. preko pripoznave ali poravnave želeli zaobiti kogentna zakonska pravila. O tem pa v danem primeru ni mogoče govoriti. Če pritožba meni, da je tožbeni zahtevek neupravičen po materialnem pravu, lahko to uveljavlja v okviru pritožbenega razloga napačne uporabe materialnega prava. Navedbe o izpolnjevanju zakonskih znakov kaznivega dejanja predstavljajo nedovoljene pritožbene novote, zato se višje sodišče do njih ne bo opredeljevalo, ne gre pa za vprašanje, o katerem bi bilo treba nujno odločiti za razrešitev konkretnega spora v smislu predhodnega vprašanja iz 13. člena ZPP.

12. Jedro pritožbenih navedb je v tem, da je tožnica izvajala koncesijsko dejavnost v času, ko so zanjo veljale prepovedi na podlagi izdanih odločb socialne inšpekcije. S tem naj bi tožnica odločbe preprosto ignorirala in samovoljno nadaljevala z opravljanjem dejavnosti, ki ji je bila prepovedana s strani inšpekcije.

13. Iz ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je bila v avgustu 2018 odločba socialne inšpekcije z dne 9. 10. 2015 odpravljena s sodbo Upravnega sodišča z dne 28. 8. 2018, zadeva pa je bila vrnjena organu prve stopnje v nov postopek. Odločba Socialne inšpekcije, s katero je bilo tožnici prepovedano izvajanje koncesije, je bila nato izdana 22. 10. 2018. Prav tako je bilo s sklepom Upravnega sodišča I U 1438/2017 z dne 17. 7. 2017 zadržano učinkovanje odločbe tožene stranke o odvzemu koncesije z dne 12. 6. 2017. Iz tega izhaja, da med 28. 8. 2018 in 22. 10. 2018 ni obstajala nobena veljavna odločba, ki bi tožnici prepovedovala izvajanje koncesije. Koncesijska pogodba med pravdnima stranka pa je veljala do razveze v marcu 2019. 14. Glede dejstva, da sta bili tako odločba Socialne inšpekcije z dne 9. 10. 2015 kot odločba tožene stranke o odvzemu koncesije odpravljeni, pa višje sodišču pritrjuje pritožbi, da bi morala v času, ko odločbi še nista bili odpravljeni, tožnica izrečeni ukrep Socialne inšpekcije upoštevati. V času izdaje odločbe veljavni ZSV je v 108. členu določal, da je zoper odločbo inšpektorja dovoljena pritožba na ministrstvo, pristojno za socialne zadeve. Pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve. Enako zdaj določata tudi Zakon o inšpekciji dela – ZID (drugi odstavek 16. člena) in Zakon o inšpekcijskem nadzoru – ZIN (30. člen). Odločba inšpektorja je torej izvršljiva takoj z vročitvijo, pritožba zoper njo pa je nesuspenzivno pravno sredstvo.

15. Ne more biti sporno, da se je bila tožnica dolžna ravnati po odločbi Socialne inšpekcije, dokler ta na podlagi ustreznih pravnih sredstev ni bila odpravljena. Pravno nevzdržno bi bilo, da bi lahko posamezniki ignorirali odločbe pristojnih inšpekcij z zanašanjem na to, da bodo dosegli odpravo v nadaljnjih postopkih. Odprava odločbe učinkuje za nazaj (ex tunc). V primeru odprave določene odločbe, se odpravijo tudi posledice, ki so na njeni podlagi nastale. Tega pravila vendarle ni mogoče uporabiti na način, da se z odpravo za nazaj odobri ravnanje, ki je nasprotovalo inšpekcijski odločbi v času, ko je ta še veljala in bila tudi izvršljiva. Zakon za takšne primere predvideva druga sredstva, in sicer odškodninsko odgovornost države oz. samoupravne lokalne skupnosti za škodo, ki je bila zavezancu ali drugi osebi povzročena s protipravnim dejanjem ali opustitvijo dejanja inšpektorja pri izvajanju nalog inšpekcijskega nadzora (37. člen ZIN).

16. Tožnica zato nedvomno ni upravičena zahtevati plačila za obdobje od 1. 8. 2018 do 28. 8. 2018 in od 22. 10. 2018 do 31. 10. 2018. V tem času je bilo namreč tožnici izvajanje dejavnosti koncesije prepovedano z odločbama Socialne inšpekcije. Izpad dohodka, povezan s tem, bi lahko tožnica uveljavljala preko odškodninskega zahtevka in ne na temelju koncesijske pogodbe.

17. Tako ostane odprto še vprašanje, ali je tožnica upravičena do plačila za obdobje med 28. 8. 2018 in 22. 10. 2018. V tem času namreč ni bila v veljavi nobena odločba, ki bi tožnici prepovedovala izvajanje dejavnosti po koncesiji. Prav tako tožnici koncesija ni bila odvzeta (zadržanje odločbe o odvzemu koncesije in kasnejša odprava). Niti ni mogoče trditi, da je katera stranka od koncesijske pogodbe odstopila. Dopisov tožene stranke z dne 1. 9. 2017 in 5. 9. 2017 (B1 in B2) si ni mogoče razlagati kot zadržanje izvajanja pogodbe ali prekinitve, kot je to storilo sodišče prve stopnje (točka 13), še manj pa kot odstop od pogodbe (ob uporabi 648. in 782. člena OZ). Koncesija se podeli z upravno odločbo in je ni mogoče odvzeti z nejasnimi dopisi, ampak se to stori v upravnem postopku z odločbo (prim 47.c in 47.l člen ZSV). Koncesijska pogodba je med drugim predvidela bodisi sporazumno razvezo bodisi odpoved s 6-mesečnim rokom. Res je tožena stranka za opravljanje javne službe določila drugega izvajalca in o tem obvestila uporabnike (dne 13. 6. 2017; B3). Nikoli pa ni dokončno izpeljala postopka za odvzem koncesije niti ni jasno izrazila volje za odpoved koncesijske pogodbe. Ni sporno, da je od koncesijske pogodbe odstopila tožeča stranka dne 13. 3. 2019, s čemer se je tožena stranka strinjala. Postopek za odvzem koncesije je tožena stranka ustavila s sklepom z dne 21. 3. 2019. Obe stranki sta torej do marca 2019 smatrali, da je koncesijsko razmerje v veljavi.

18. Pritožbene navedbe glede ničnosti koncesijske pogodbe s sklicevanjem na načelo vestnosti in poštenja so povsem pavšalne. Pogodba je nična, v kolikor nasprotuje ustavi, prisilnim predpisom ali moralnim načelom, če namen kršenega pravila ne odkazuje na kakšno drugo sankcijo ali če zakon v posameznem primeru ne predpisuje kaj drugega (86. člen OZ). Pritožba se sklicuje na neizpolnjevanje pogojev tožnice za opravljanje javne službe, vendar pa je sodišče prve stopnje to ugotovilo in se do tega opredelilo ter upoštevalo pri odmeri višine (20. točka obrazložitve). Zakon za primer neizpolnjevanja pogojev predvideva odvzem koncesije (47.l člen ZSV), pravdni stranki pa sta v primeru odvzema koncesije predvideli tudi samodejno prenehanje koncesijske pogodbe (19. člen koncesijske pogodb; A14). Ničnost pogodbe torej ni podana.

19. Koncesijsko razmerje je v vtoževanem obdobju torej obstajalo in veljalo, s tem da tožnica v že navedenih obdobjih, ko so veljale odločbe socialne inšpekcije, ne bi smela opravljati javne službe. Podlage, na kateri bi tožena stranka zavračala plačilo za opravljene storitve v času 28. 8. 2018 in 22. 10. 2018, ni. Tega ne spremeni dejstvo, da tožnica ni izpolnjevala normativov in standardov. Tožena stranka bi lahko ustrezne postopke zaradi tega začela že v oktobru leta 2015, ko je bila izdana prva odločba socialne inšpekcije, tako pa je čakala do junija 2017. 20. Nerazumljiva je pritožbena navedba, da je sodišče mimo trditvene podlage razpravljalo o znižanju plačila in da tožeča stranka tega ni nikdar zahtevala. Ugovor znižanja plačila je podala tožena stranka v prvi pripravljalni vlogi. Prav tako pa je tak ugovor obrambno sredstvo tožene stranke in je logično, da ga ne podaja tožeča stranka

21. O utemeljenosti tožbenega zahtevka po višini se višje sodišče opredeljuje pri pritožbi tožeče stranke.

Glede pritožbe tožeče stranke

22. Tožeča stranka se pritožuje glede zavrnilni del sodbe. Navaja, da je sodišče prve stopnje s tem, ko je ugotavljalo ali je tožnica v relevantnem obdobju izpolnjevala pogoje za opravljanje javne službe, poseglo v pristojnost Socialne inšpekcije (kot je bilo stališče v sodbi VSL II Cpg 876/2018). Ne obstaja nobena odločba Socialne inšpekcije, iz katere bi izhajalo, da tožnica ni izpolnjevala pogojev za opravljanje javne službe. Sodba je zato obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka, podana pa je tudi zmotna uporaba materialnega prava.

23. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek do polovice zavrnilo, ker je zaključilo, da tožnica ni izpolnjevala normativov za opravljanje javne službe. Tožnica sama ni imela ustrezne izobrazbe in strokovnega izpita niti ni imela zaposlenih delavcev ali na drugačen način zagotavljala strokovnih delavcev oz. sodelavcev, ki bi izpolnjevali zakonsko določene pogoje (69. in 70. člen ZSV in Pravilnik). Prav tako tožnica ni vodila zahtevane dokumentacije.

24. Po presoji višjega sodišča takšna ugotovitev ne pomeni poseganje v pristojnost Socialne inšpekcije. Treba je namreč upoštevati, da tožnica javne službe ne opravlja več, da zoper njo v tej zvezi niso več v teku inšpekcijski ali drugi upravni postopki. Zato ima takšna ugotovitev sodišča prve stopnje posledice le v civilnopravnem sporu in ne posega v upravno pristojnost. 25. Prav tako ne držijo pritožbene navedbe, da je sodišče prve stopnje pri ugotovitvi navedenih kršitev tožnice izhajalo iz odpravljenih odločb Socialne inšpekcije. Konkretizirane navedbe o tem, da tožnica ni izpolnjevala zakonskih normativov in standardov je podala tožena stranka v prvi pripravljalni vlogi. Kot je ugotovilo sodišče prve stopnje, tožnica ni konkretizirano izpodbila takšnih navedb, pač pa je le pavšalno zatrdila, da jih je izpolnjevala. Sodišče prve stopnje je pravilno zaključilo, da je na podlagi ugovorov tožene stranke prišlo do prevalitve procesnega dokaznega bremena na tožečo stranko, ki pa ga ni zmogla. V kolikor bi izpolnjevala zahtevane pogoje in zagotavljala ustrezen kader, bi to brez dvoma zlahka dokazala.

26. Ne glede na takšno ugotovitev pa višje sodišče zaključuje, da neizpolnjevanje zakonsko predpisanih standardov in normativov ne more biti podlaga za polovično znižanje plačila. Ključni dejstvi v zvezi s tem sta: prvič, da je v relevantnem obdobju koncesijsko razmerje med strankama veljalo, kar je že obrazloženo; in drugič, da je soglasje k ceni socialnovarstvene storitve s sklepom sprejel Občinski svet Občine C. (A13). Po slednjem znaša cena za storitev 17,58 EUR na uro, pri čemer občina subvencionira 10,55 EUR na uro. Znesek subvencioniranja storitve je torej bil določen, iz ugotovljenega dejanskega stanja pa ne izhaja, da tožnica storitev za uporabnico ne bi opravila. Ker je storitve opravila, je upravičena tudi do plačila, ki predstavlja subvencioniran del cene. Izostanek izobrazbe ali usposobljenih kadrov ter neustrezno vodenje evidenc niso takšne okoliščine, ki bi utemeljevale znižanje plačila. Tožena stranka bi lahko na podlagi tega izpeljala postopek odvzema koncesije, ne more pa zato ne odklanjati plačila niti zahtevati njegovega znižanja.

27. Tožeča stranka je zato upravičena do plačila za opravljene storitve v celotni višini zahtevka in sicer za mesec avgust od 28. 8. 2018 do 31. 8. 2018, za celoten mesec september in za mesec oktober do 22. 10. 2018. Po računu za mesec avgust (A20) je tožeča stranka upravičena do plačila 121,15 EUR (za 4 dni) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 5. 10. 2018 dalje; po računu za mesec september (A21) 896,75 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 4. 11. 2018 in za mesec oktober (A22) 666,35 EUR (za 22 dni) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 8. 12. 2018 dalje, skupno torej 1.684,25 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Temu skladna je odločitev v izreku te sodbe.

Glede stroškov postopka

28. V posledici spremembe sodbe je potrebno na novo odločiti tudi o povrnitvi stroškov postopka. Uspeh tožeče stranke znaša 60,70% zato je upravičena do sorazmernega povračila stroškov. Ob upoštevanju Odvetniške tarife (OT) se stroški tožeče stranke odmerijo tako: 300 točk za dopolnitev tožbe, 300 točk za prvo pripravljalno vlogo, 300 točk za zastopanje na naroku za glavno obravnavo, 40 točk z čas odsotnosti iz pisarne (4. odst. 6. člena OT), skupno torej 940 točk, od česar se odmerijo še 2 % materialni stroški (19 točk), kar nanese 959 točk, skupaj z 22% DDV torej 701,99 EUR. K temu se prišteje še stroške izvršilnega postopka 158,00 EUR, potne stroške za odvetnika in stranko (T. – K. – T.; 2x35km) 25,90 EUR in sodno takso 195,00 EUR. Skupno priznani stroški tožeče stranke znašajo 1.080,89 EUR. Glede na uspeh v postopku ji mora tožena stranka povrniti 656,10 EUR. Vrednost točke znaša 0,60 EUR. Zakonske zamudne obresti za plačilo stroškov tečejo od prve dne po preteku 8 dnevnega roka za plačilo (prvi odstavek 299. člena in prvi odstavek 378. člena OZ).

29. Uspeh tožeče stranke s pritožbo je 21,40%, saj je v tolikšnem delu dosegla spremembo zavrnilnega dela sodbe. Priglasila je stroške sestave pritožbe 250 točk, materialne stroške in 22% DDV. Glede na navedeno in uspeh je upravičena do povračila 39,95 EUR pritožbenih stroškov, s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Tožena stranka s pritožbo ni uspela. Čeprav je višje sodišče štelo njen pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava za delno utemeljen, se je njen položaj z odločitvijo o obeh pritožbah poslabšal. Zato tožena stranka sama nosi stroške pritožbenega postopka. Odgovora na pritožbo obeh strank je višje sodišče prepoznalo kot nepotrebni vlogi, saj le ponavljata že podana stališča.