15. 9. 2016

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Jane Gojanović Purger, Koper, na seji 15. septembra 2016

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 27. in 394. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija 27. in 394. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2). Zatrjuje neskladje s 14., 34., 50., 153. in 155. členom Ustave. Nova ureditev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po ZPIZ-2 naj bi bistveno oddaljila čas njene upokojitve, tj. v leto 2020. Po določbah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) naj bi se lahko glede na pridobljene informativne izračune upokojila bistveno prej (tj. leta 2013 oziroma leta 2016). ZPIZ-2 naj novih pogojev za starostno upokojitev ne bi uveljavil postopoma. Pogoji za upokojitev naj bi se glede na pogoje po ZPIZ-1 poslabšali z več vidikov. Zahtevana naj bi bila višja starost, čas študija naj se ne bi več upošteval v dodano dobo, onemogočen pa naj bi bil tudi dokup časa študija. Pobudnica meni tudi, da izpodbijana ureditev zaposlene, starejše delavce v smislu Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 in 78/13 – popr. 52/16 – v nadaljevanju ZDR-1), med katere ob uveljavitvi ZPIZ-2 s 57 leti starosti spada tudi sama, obravnava bistveno slabše kot zavarovance, ki so bili na presečni datum 31. 12. 2012 brezposelni, saj naj bi le za te ohranila možnost upokojitve po ZPIZ-1 (394. člen ZPIZ-2).

B.

2.ZPIZ-2 je v celoti razveljavil ZPIZ-1 (prvi odstavek 429. člena ZPIZ-2). Glede na ZPIZ-1 določa strožje pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine (27. člen ZPIZ-2). V prehodnih določbah 394. člena ZPIZ-2 je za brezposelne, prejemnike denarnega nadomestila do upokojitve in brezposelne, ki so upravičeni do plačila prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do upokojitve na podlagi Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13 in 100/13 – v nadaljevanju ZUTD), delovne invalide, presežne delavce in prejemnike poklicne pokojnine določil, da lahko (pod določenimi pogoji) tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 pridobijo pravico do starostne pokojnine po pogojih ZPIZ-1.

3.Pobudnica meni, da je bila sprememba pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine z ZPIZ-2 uveljavljena na protiustaven način. Ker naj ZPIZ-2 za uveljavitev novih pogojev ne bi določil (ustreznega) prehodnega obdobja, naj bi se njena po pogojih ZPIZ-1 bližajoča upokojitev pomembno oddaljila.

4.Pobudnica ob uveljavitvi ZPIZ-2 ni izpolnjevala pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po ZPIZ-1. Čeprav torej ob uveljavitvi ZPIZ-2 pravic po ZPIZ-1 še ni pridobila, navedeno ne pomeni, da ji varstvo pred poslabšanjem njenega pravnega položaja, do katerega je prišlo zaradi uveljavitve novih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po ZPIZ-2, z Ustavo ne bi bilo zagotovljeno. Zagotovljeno ji je z načelom zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države (2. člen Ustave). To posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (tako že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993, Uradni list RS, št. 24/93, in OdlUS II, 109, glej tudi odločbo št. U-I-36/06 z dne 5. 2. 2009, Uradni list RS, št. 14/09, in OdlUS XVIII, 5). Pobudnica je bila ob uveljavitvi ZPIZ-2 aktivna zavarovanka. Iz obveznega zavarovanja še ni pridobila pravic. Na podlagi vključitve v to zavarovanje pa je imela glede bodoče pridobitve pravice do pokojnine določena upravičena pravna pričakovanja. Po ustavnosodni presoji je intenzivnost varstva teh pričakovanj odvisna od stopnje prizadetosti posameznikovega položaja zaradi uveljavljene spremembe. Zato je treba po ustavnosodni presoji in tudi zaradi pravne narave pokojninskega zavarovanja za spremembo pogojev za pridobitev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja določiti prehodna obdobja.

5.Ustavno sodišče izpodbijane ureditve iz 27. člena ZPIZ-2 z vidika zaposlenih starejših zavarovancev še ni obravnavalo. V delu jo je obravnavalo z vidika prostovoljnih zavarovancev. Z odločbo št. U-I-246/13 je ugotovilo, da četrti in peti odstavek 27. člena ZPIZ-2, kolikor določata pogoj pokojninske dobe brez dokupa, nista v neskladju z Ustavo. Spremembo pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine, ki jo uveljavljata navedeni določbi, je Ustavno sodišče presojalo tudi z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ugotovilo je, da je imel zakonodajalec za spremembo pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine utemeljene razloge. Da bi dosegel z reformo zastavljene cilje (vzdržnost pokojninskega sistema, dostojne pokojnine) je bilo namreč nujno povečati število aktivnih zavarovancev oziroma ohraniti zavarovance aktivne. Med ključnimi ukrepi reforme sta bila zato dvig starosti, potrebne za pridobitev pravice, ter do določene mere drugačna opredelitev pogoja dobe, drugega bistvenega pogoja za pridobitev pravice do pokojnine. Kot je Ustavno sodišče še ugotovilo, je zakonodajalec za uveljavitev novih pogojev določil prehodna obdobja (glej tudi 1. opombo te obrazložitve). Ocena, kakšna naj bo prehodna ureditev (npr. obdobja, v katerem naj se novi pogoji uveljavijo, posebne prehodne ureditve za določene skupine zavarovancev), spada v polje proste presoje zakonodajalca. Ustavno sodišče bi v oceno primernosti izpodbijane ureditve lahko poseglo le, če bi bila prehodna ureditev glede na prizadetost pravnega položaja posameznikov z uveljavljeno spremembo očitno nesorazmerna (npr. izjemno kratka obdobja za uveljavitev novih pogojev) ali arbitrarna. Tega pa v obravnavanem primeru ni mogoče trditi (glej tudi 33. do 35. točko obrazložitve odločbe št. U-I-246/13).

6.Ob navedenem je treba pojasniti še naslednje. Ne drži pobudničina trditev, da dokup dobe ni več mogoč. Urejen je v 136. členu ZPIZ-2. Zakonodajalec je določil tudi prehodno obdobje za dokup dobe študija (408. člen ZPIZ-2). Tudi sicer pa instituta dodane dobe in dokupa dobe (v primeru dokupa dobe tudi, če je bil že izveden) ni mogoče šteti za pridobljene pravice, saj je doba le eden od pogojev za pridobitev pravice do pokojnine. Posebno varstvo starejših delavcev, ki ga zagotavlja ZDR-1, pa je namenjeno prav ohranitvi njihovega aktivnega statusa, kar je tudi ključni cilj reforme pokojninske zakonodaje. Zato so očitki o neskladju 27. člena ZPIZ-2 z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave neutemeljeni.

7.Pobudnica očita tudi, da je prehodna ureditev iz 394. člena ZPIZ-2, ki določenim skupinam zavarovancev pod določenimi pogoji omogoča tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 pridobitev pravice do pokojnine po pogojih ZPIZ-1, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Meni, da bi te ugodnosti morali biti deležni tudi starejši delavci, ki so pred upokojitvijo. Posebej se pobudnica primerja z brezposelnimi, na katere se nanaša izpodbijana določba. V izpodbijanih določbah 394. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec določil posebno prehodno ureditev za določene skupine zavarovancev, za katere je ocenil, da zahtevajo njihova upravičena pričakovanja posebno varstvo (določba se nanaša še na delovne invalide, prejemnike poklicnih pokojnin in presežne delavce). Med te je uvrstil tudi (starejše) brezposelne, ki so bili na presečni datum (ob uveljavitvi ZPIZ-2) uživalci pravic iz zavarovanja za brezposelnost, te pa bi uživali do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Položaj teh zavarovancev je očitno drugačen kot položaj zaposlenih zavarovancev (čeprav starejših). Zakonodajalec je varstvo brezposelnih iz 394. člena ZPIZ-2 povezal z uživanjem pravic po ZUTD, ki je časovno omejeno. Tako je določil skupino starejših brezposelnih, za katero je ocenil, da je njen položaj z vidika zagotavljanja socialne varnosti bolj rizičen in zato potreben posebnega varstva. Kriterija delovne aktivnosti oziroma starosti in uživanja pravic iz zavarovanja za brezposelnost ter na tej podlagi vključenost v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do pokojnine po predpisih, veljavnih do uveljavitve ZPIZ-2, tako opredeljujeta značilnost, ki brezposelne, zajete s prvim do tretjim odstavkom 394. člena ZPIZ-2, v bistvenem razločujejo od starejših delavcev, ki so tudi pred upokojitvijo. Ker zakonodajalec različnih položajev ni dolžan urediti enako, je že zato očitek neskladja z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave neutemeljen. Dodatno pa Ustavno sodišče (glede na navedbe pobudnice) pojasnjuje še naslednje. ZDR-1 res zagotavlja starejšim zaposlenim nad 58 let (še) posebno varstvo. Le tem je mogoče odpovedati pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga, če izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Drugim starejšim delavcem (nad 55 let) so dane posebne ugodnosti na delovnopravnem področju. Tudi iz navedenega izhaja, da zakonodajalec pri določitvi prehodne ureditve po ZPIZ-2 ni ravnal arbitrarno. Za starejše zaposlene je predvidel splošno prehodno ureditev v 27. členu ZPIZ-2 (torej postopno uveljavitev novih pogojev), za določene skupine zavarovancev, za katere je ocenil, da potrebujejo posebno varstvo, pa je določil posebno prehodno ureditev v 394. členu ZPIZ-2.

8.Očitki o neskladju izpodbijane ureditve s 34., 50., 153. in 155. členom Ustave so pavšalni, zato jih ni mogoče preizkusiti.

9.Ustavno sodišče je pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno, zato se ni opredeljevalo do vprašanja, ali so izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo pobude.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Po prvem odstavku 27. člena ZPIZ-2 pridobi pravico do starostne pokojnine zavarovanec (moški ali ženska) pri starosti 65 let, če je dopolnil najmanj 15 let zavarovalne dobe. V drugem odstavku je (bilo) urejeno prehodno obdobje od leta 2013 do leta 2015, v katerem so zavarovanke pridobile pravico do starostne pokojnine pri nižji starosti, kot je določena v prvem odstavku. S tretjim odstavkom tega člena pa je v prehodnem obdobju – za moške od leta 2013 do leta 2015, za ženske pa od leta 2013 do leta 2019 – še možno pridobiti pravico do starostne pokojnine z najmanj 20 leti pokojninske dobe ob starostih, določenih v tej določbi (za moške od 63 let in 6 mesecev do 64 let in 6 mesecev, za ženske pa od 61 let in 6 mesecev do 64 let in 6 mesecev). Po četrtem odstavku istega člena pridobijo pravico do starostne pokojnine ne glede na prvi odstavek tega člena zavarovanci (moški in ženske), ki so dopolnili 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa. Ti pogoji bodo začeli veljati za moške leta 2018, za ženske pa leta 2019, potem ko se izteče v petem odstavku določeno prehodno obdobje.

[2]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16), 32. točka obrazložitve.

[3]Po 197. členu ZDR-1 so starejši delavci, ki uživajo posebno varstvo, delavci, starejši od 55 let.

[4]Po prvem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se lahko zavarovanec, ki je bil na dan 31. 12. 2012 uživalec denarnega nadomestila po predpisih o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti oziroma po predpisih o urejanju trga dela in je to pravico užival vse do izteka obdobja, za katero mu je bila dodeljena, ali mu je ta pravica po teh predpisih mirovala, ker je bil vključen v javna dela in je v tem času dopolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno s predpisi, veljavnimi do uveljavitve tega zakona, upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona. Po drugem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se lahko zavarovanec, ki je bil na dan 31. 12. 2012 vključen v obvezno zavarovanje na podlagi plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za upokojitev, ki mu jih plačuje zavod za zaposlovanje, in je v tem času dopolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno s predpisi, veljavnimi do uveljavitve tega zakona, upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona. Po tretjem odstavku 394. člena ZPIZ-2 se lahko zavarovanec, ki je bil na dan 31. 12. 2012 uživalec pravice iz prvega odstavka in po prenehanju te pravice pridobi še pravico iz prejšnjega odstavka ter je v tem času dopolnil pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, skladno s predpisi, veljavnimi do uveljavitve tega zakona, upokoji po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona.

[5]Člen 114 ZDR-1 ("delavci pred upokojitvijo"): "(1) Delodajalec ne sme delavcu, ki je dopolnil starost 58 let ali delavcu, ki mu do izpolnitve pogojev za starostno upokojitev manjka do pet let pokojninske dobe, brez njegovega pisnega soglasja odpovedati pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, dokler delavec ne izpolni pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. (2) Varstvo po prejšnjem odstavku ne velja: - if the worker is guaranteed the right to cash benefits from unemployment insurance until the conditions for retirement are met,

-če je delavcu ponujena nova ustrezna zaposlitev pri delodajalcu v skladu s prvim odstavkom 91. člena ali v skladu z 92. členom tega zakona,

-v primeru, da delavec ob sklenitvi pogodbe o zaposlitvi že izpolnjuje pogoje za varstvo pred odpovedjo pogodbe o zaposlitvi po tem členu, razen v primeru sklenitve pogodbe o zaposlitvi v skladu s prejšnjo alinejo,

-v primeru uvedbe postopka prenehanja delodajalca.

Delodajalec lahko z namenom ugotavljanja izpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka tega člena pridobi podatke iz zbirk Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije.