Jedro

Tako iz sistemske razlage kot tudi na podlagi jezikovnega razumevanja tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 je očitno, da je vročena odločba o odstranitvi postopkovna zahteva za odločanje o dovolitvi zadrževanja tujcu. Izpolnjena mora biti za uvedbo postopka odločanja, zaradi česar ima funkcijo procesne predpostavke za vsebinsko presojo tujčeve prošnje.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

1. Policijska uprava (PU) Maribor je s sklepom št. 214-29/2020/9 (3F23-3) z dne 18. 8. 2020 zavrgla prošnjo tožečih strank za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji (1. točka izreka), taksno zavezanko oprostila plačila sodne takse (2. točka izreka) in ugotovila, da z izdajo odločbe stroški niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da sta tožeči stranki, državljanki Republike Kosovo, dne 5. 8. 2020 na PU Maribor vložili prošnjo za podaljšanje dovolitve zadrževanja v Republiki Sloveniji po prvem odstavku 73. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2) iz razlogov, določenih v 1., 5. in 6. alineji drugega odstavka 73. člena ZTuj-2. Tožečima strankama je bila dovolitev zadrževanja nazadnje ugodena z odločbo PU Ljubljana št. 021-18/2016-146 (3E23-02) z dne 27. 5. 2020, in sicer za čas od 8. 5. 2020 do 31. 8. 2020. Ker je upravni organ po vpogledu v register tujcev ugotovil, da tožeči stranki še nista v postopku odstranitve iz države in torej ne moreta uveljavljati pravice oziroma pravne koristi iz 73. člena ZTuj-2, je njuno prošnjo na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) zavrgel. 3. Zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo sta tožeči stranki vložili pritožbo, ki jo je Ministrstvo za notranje zadeve z odločbo št. 2253-21/2020/2 (155-10) z dne 23. 10. 2020 kot neutemeljeno zavrnilo (1. točka izreka) in ugotovilo, da z izdajo te odločbe niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

4. Tožeči stranki sta vložili tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega in procesnega prava. Navajata, da pri izdaji izpodbijanega sklepa ni bilo upoštevano, da v tem primeru ne gre za odločanje o prvi dovolitvi zadrževanja (po sedanji zakonski ureditvi), kjer se kot procesna predpostavka v 73. členu ZTuj-2 zahteva izdaja odločbe o odstranitvi tujca iz države, ampak je bilo o tem, da so v tem primeru procesne predpostavke za izdajo dovolitve zadrževanja (po takrat veljavni dikciji 73. člena ZTuj-2) že izpolnjene, že pravnomočno odločeno. PU Ljubljana jima je namreč z odločbo št. 021-18/2016/12 z dne 12. 1. 2017 dovolila zadrževanje za čas od 20. 12. 2016 do 20. 6. 2017, kar jima je bilo z eno prekinitvijo še šestkrat podaljšano, vse do 31. 8. 2020. Četudi vse te odločbe ne bi bile pravilne, so postale pravnomočne in zato pomenijo zakonito podlago za nadaljnje urejanje njunega statusa. Menita, da jima kot tujkama, katerima je bila doslej v treh letih in pol že sedemkrat izdana odločba o dovolitvi zadrževanja, ni dopustno prošnje za osmo dovolitev zadrževanja zavreči iz razloga, ker bi po sedanji zakonski ureditvi pred dovolitvijo zadrževanja morala biti poleg prve odločbe o vrnitvi izdana še druga odločba o odstranitvi iz države. Ker sta doslej imeli pravnomočno odločbo o dovolitvi zadrževanja, je zato v tem primeru treba meritorno odločiti o njuni prošnji za podaljšanje tega dosedanjega zakonitega statusa iz razlogov, navedenih v prošnji.

5. Tožeči stranki poudarjata, da je namen določb v Direktivi 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, prenešenih v naš zakon, na katere se izpodbijani sklep sklicuje, zavarovati pravice tujcev, in sicer, da jih ni dovoljeno izgnati, preden se v ustreznih postopkih ugotovi, ali je izgon v konkretnem primeru dovoljen ali možen, ne pa jim otežiti dostop do takih postopkov.

6. Tožeči stranki predlagata, da PU Maribor na podlagi 273. člena ZUP izpodbijani sklep sama odpravi oziroma smiselno predlagata, da to stori sodišče. 7. Tožena stranka je dne 2. 4. 2021 sodišču predložila upravni spis in podala odgovor na tožbo, v katerem prereka navedbe tožečih strank ter se zavzema za zavrnitev tožbe kot neutemeljene. Pojasnjuje, da je bil t. i. dvostopenjski postopek, kjer se kot procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o dovolitvi zadrževanja zahteva izdaja odločbe o odstranitvi tujca iz države, vpeljan z novelo ZTuj-2E, objavljeno v Uradnem listu RS št. 59/2017 z dne 27. 10. 2017, spremenjena določba 73. člena ZTuj-2 pa se je začela uporabljati z dnem 1. 1. 2018. Meni, da bi morala PU Ljubljana kot pristojni organ že prvič po tem, ko je po začetku uporabe novele ZTuj-2 odločala o novi prošnji tožečih strank za dovolitev zadrževanja, zaradi neizpolnjevanja zakonsko določenih pogojev oziroma predpostavk za uvedbo postopka najprej izdati odločbo o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, vendar pa presoja pravilnosti in zakonitosti predhodnih odločb o dovolitvi zadrževanja ni predmet tega spora. Poudarja še, da Direktiva 2008/115/ES zelo jasno razlikuje med prostovoljnim odhodom in odstranitvijo iz države (8. in 9. člen), dovolitev zadrževanja pa tudi ni namenjena legalizaciji statusa bivanja v državi ali pridobitvi pravic, ki izvirajo iz dovolitve zadrževanja (finančna pomoč, zdravstvena oskrba).

8. Tožba ni utemeljena.

9. Predmet presoje v obravnavani zadevi je pravilnost in zakonitost sklepa o zavrženju prošnje tožečih strank za dovolitev zadrževanja v Republiki Sloveniji, pri čemer med strankama ni sporno, da je bilo predhodno že večkrat pravnomočno odločeno o dovolitvi zadrževanja in da tožečima strankama ni bila izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev (t. i. odločba o odstranitvi).

10. V skladu s tretjim odstavkom 73. člena ZTuj-2 policija uvede postopek za dovolitev zadrževanja na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti po tem, ko je tujcu že vročena odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev oziroma odločba, s katero je bila tujcu določena prepoved vstopa v državo, ali sodba, s katero je bila tujcu izrečena stranska kazen ali stranska sankcija izgona tujca iz države. Dovoljenje za zadrževanje se tujcu izda za največ šest mesecev. Dovoljenje se lahko na prošnjo tujca ali po uradni dolžnosti podaljša, dokler trajajo razlogi iz prejšnjega odstavka. Tujcu, kateremu je dovoljeno zadrževanje v Republiki Sloveniji, policija izda izkaznico o dovolitvi zadrževanja v Republiki Sloveniji.

11. Kot sta v tožbi izpostavili izpostavili tožeči stranki, je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom X DoR 137/2020-3 z dne 30. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je pravilna odločitev, da se tujcu iz razloga, ker mu ni bila izdana odločba o vrnitvi brez roka za prostovoljno vrnitev, zavrže zahteva iz 73. člena ZTuj-2 za podaljšanje dovolitve zadrževanja v Republiki Sloveniji, čeprav mu je bila pred tem dovolitev zadrževanja že večkrat podaljšana.

12. S sodbo X Ips 69/2021 z dne 26. 1. 2022 je Vrhovno sodišče Republike Slovenije revizijo zavrnilo in je v obrazložitvi sodbe navedlo, da je tako iz sistemske razlage1 kot tudi na podlagi jezikovnega razumevanja tretjega odstavka 73. člena ZTuj-2 očitno, da je vročena odločba o odstranitvi postopkovna zahteva za odločanje o dovolitvi zadrževanja tujcu. Izpolnjena mora biti za uvedbo postopka odločanja, zaradi česar ima funkcijo procesne predpostavke za vsebinsko presojo tujčeve prošnje. Ker poleg tega šele okoliščina izdane in vročene odločbe o odstranitvi vzpostavlja tujčevo pravico po odložitvi izvedbe navedenega ukrepa, pomeni, da gre v nasprotnem primeru za uveljavljanje pravice, ki tujcu očitno ne pripada.

13. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v zgoraj navedeni sodbi zavzelo tudi stališče, da gre pri vlogi za podaljšanje dovoljenja za dovolitev zadrževanja za novo zadevo, o kateri se odloča v posebnem, od prejšnjih ločenem postopku. Tako prva odločba o dovolitvi zadrževanja kot tudi naslednje, s katerimi je bilo zadrževanje podaljšano, so bile namreč odločbe z določenim časom veljavnosti (t. i. temporalne odločbe). Za tovrstne odločbe pa je značilno, da se z njimi uredi pravno razmerje samo za ta čas oziroma za obdobje, na katerega se nanašajo. Podaljšanje dovoljenja, ki je po svoji pravni naravi le začasno, zato ne pomeni drugega kot novo odločanje na podlagi tedaj obstoječega dejanskega in pravnega stanja in v novem postopku, v katerem se odloča o dovolitvi zadrževanja za naprej, ne pa o pravici, o kateri je bilo pravnomočno odločeno s prejšnjo odločbo za drugo časovno obdobje. Zaradi tega je potrebno in je tudi dopustno vsakokratno preverjanje, ali so za postopek odločanja izpolnjene procesne predpostavke, ki jih predpisuje zakon, veljaven v času odločanja.

14. Ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, sprejetega v vsebinsko primerljivi zadevi, naslovno sodišče soglaša z razlogi, navedenimi v izpodbijanem sklepu, da tožeči stranki v času izdaje izpodbijanega sklepa nista izpolnjevali osnovnega pogoja za odločanje o dovolitvi zadrževanja, saj nista bili v postopku odstranitve, zaradi česar je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je njuno vlogo zavrgel. Po presoji sodišča bi sicer moral prvostopenjski organ izpodbijani sklep opreti na 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP (ker zahteva ni bila vložena v predpisanem roku) in ne na 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP (ki predvideva zavrženje zahteve v primeru, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka), saj še niso nastopile okoliščine, ki bi morale nastopiti, da se lahko odloča o prošnji za dovolitev zadrževanja in je posledično vloga vložena prezgodaj.2 Izpodbijani sklep je tako po zakonu utemeljen, čeprav iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu, zato je sodišče skladno s tretjo alinejo drugega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

15. Sodišče je v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ni bilo sporno, kot je pojasnjeno v 9. točki obrazložitve sodbe. Sporna je bila le razlaga materialnega prava, zaradi česar je sodišče odločitev v predmetni zadeve sprejelo na nejavni seji.

1 Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v 14. točki obrazložitve sodbe X Ips 69/2021 z dne 26. 1. 2022 pojasnilo, da odločba o vrnitvi tujca brez roka za prostovoljno vrnitev (odločba o odstranitvi) po svoji vsebini pomeni odločitev o prisilni izvršitvi obveznosti, naloženi z odločbo o vrnitvi z rokom za prostovoljno izpolnitev, ki je tujec ni izpolnil. Odločba o odstranitvi je po pogojih za izdajo in po svojih učinkih primerljiva s sklepom o (upravni) izvršbi, ki se lahko izda za izvršitev izvršljive odločbe, je pa njegova izdaja pogoj, da pristojni organ sploh lahko opravi izvršbo obveznosti, naložene zavezancu v izvršljivem izvršilnem naslovu (prim. 282., 290. in 291. člen ZUP). Čim pa odločanje o začasni dovolitvi zadrževanja tujca na območju Republike Slovenije pomeni odločanje o odložitvi prisilne (oblastne) izpolnitve naložene obveznosti, se kot smiselna izkaže ureditev v tretjem odstavku 73. člena ZTuj-2, da se postopek za dovolitev zadrževanja, ki učinkuje kot odlog prisilne izvršitve obveznosti, uvede šele, ko je tujcu vročena odločba o odstranitvi. 2 Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS I U 1446/2019-7 z dne 22. 1. 2020.