Jedro

Sodišče ugotavlja, da je izpodbijane akte z vidika učinkovitega varstva ustavnih pravic treba ločiti od dejanj drugotožene stranke, ki imajo drugačno pravno naravo in tudi drugačno sodno varstvo. Zato je sodišče odločilo, da bo zadevo razdružilo, ker so za to izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1 in ker bo na ta način v večji meri zagotovljeno učinkovito sodno varstvo pravic tožeče stranke.

Akte, ki jih s tožbo izpodbija tožeča stranka, ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov pristojno Ustavno sodišče, je sodišče tožbo zoper Vlado RS zavrglo.

Izrek

I. Zadeva IV U 173/2021 se razdruži zaradi ločenega obravnavanja in odločanja tako, da se: a) tožba v delu, ki je uperjen zoper akte prvotožene stranke, in sicer Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21), Sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (MIZS) o izvajanju vzgojno izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21) ter Navodila Okrožnice MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16. 11. 2021 in zahteva za izdajo začasne odredbe v zvezi z izpodbijanimi akti prvotožene stranke obravnava v tem upravnem sporu pod opravilno št. IV U 173/2021, b) tožba in začasna odredba v delu, ki je uperjena zoper drugotoženo stranko obravnava posebej pod opr. št. IV U 177/2021. II. Tožba zoper Vlado RS se zavrže. III. Predlog za izdajo začasne odredbe za zadržanje izpodbijanih aktov Vlade RS se zavrže. IV. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka zatrjuje poseg v ustavne pravice, ki so posledica izvajanja Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21, v nadaljevanju: Odlok), ki v prvem odstavku 8. člena določa obvezno testiranje s testi HAG za samotestiranje za vse učence osnovne šole, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT. Samotestiranje se izvaja 3 x tedensko v prostorih šole, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. Z določbo četrtega odstavka 8. člena Odloka je Vlada RS začasno prepovedala zbiranje v šolah za učence, ki samotestiranja v prostorih šole ne izvajajo (in torej ne izpolnjujejo pogoja PCT) ter določila, da se ti učenci izobražujejo na daljavo.

2. Tožeča stranka meni, da šola nima nobene pravne podlage za izdajo individualnih sklepov o izobraževanju na daljavo posameznim učencem oziroma oddelkom, pa kljub temu tako izobraževanje dejansko odreja. Ustavno sodišče je z Odločbo št. U-l-8/21-34 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21) sicer ugotovilo neskladnost 104. člena Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20, v nadaljevanju: ZZUOOP) z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava). 104. člen ZZUOOP določa, da MIZŠ s sklepom lahko odloči o izobraževanju na daljavo. V skladu s citirano ustavno odločbo se sicer lahko uporablja, dokler Državni zbor (v nadaljevanju: DZ) ne odpravi neskladnosti z Ustavo, kar bi DZ sicer moral storiti v 2 mesecih od objave odločbe v Uradnem listu RS. DZ tega ni storil, kar seveda pomeni, da Sklep o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21, v nadaljevanju: Sklep MIZŠ) ne more dati ustrezne pravne podlage za napotitev učencev na izobraževanje na daljavo. Po mnenju tožeče stranke se Sklep MIZŠ lahko nanaša le na odreditev izobraževanja na daljavo za celoten zavod ali oddelek zavoda, ne pa za posameznega učenca.

3. Tožeča stranka obiskuje 1. razred OŠ T. (v nadaljevanju: OŠ). Na podlagi določb Odloka, Sklepa MIZŠ, Navodil MIZŠ in neposrednih dejanj in zapovedi OŠ, ki tožeči stranki brez rednega testiranja ne dovoli obiskovanje pouka, se je tožeča stranka prisiljena podrediti neustavnemu in nezakonitemu testiranju ali pa se ne sme izobraževati v prostorih šole oziroma je izolirana. Tožeča stranka navaja, da se v času "šolanja od doma" oziroma izolacije proces izobraževanja sploh ne izvaja, saj otroci niso deležni ne šolanje preko interneta, ne preverjanje in ocenjevanje znanja. Takšni otroci lahko le samostojno obiskujejo spletne učilnice, kar seveda pomeni, da otroci dobijo le domače naloge. Delo opravljajo sami, brez nadzora oziroma prisotnosti učitelja. Snov se učencem ne podaja, prav tako se izdelki ne pregledujejo, niti se ne izvaja ocenjevanje znanja. Otrokom torej ni omogočeno ne izobraževanje na daljavo in ne šolanje od doma. Ta ukrep za otroke pomeni popolno izvotlitev pravic otrok do varstva in izobraževanja (ki je ustavna pravica, določena v 57. členu Ustave) ter usposabljanja za delo v družbi ter diskriminacijo. Opozarja, da se otroke tretira slabše, kot če bi bili dejansko okuženi.

4. Opozarja, da ukrepi v izpodbijanih aktih niso izdani skladno z določbami Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju: ZNB), saj za ukrep zapovedi rednega testiranja v ZNB ni nobene podlage. Skladno z ZNB namreč inšpekcijski nadzor nad izvajanjem in preprečevanjem obvladovanja nalezljivih bolezni izvaja zdravstvena inšpekcija. Potrebne ukrepe se odredi z odločbo. Ukrepe se (razen ukrepov iz 39. člena ZNB) lahko izvaja le nad bolnimi osebami oziroma osebami za katere obstoji sum na nalezljivo bolezen (47. in 48. člen ZNB). Prvotožena stranka je z Odlokom, Sklepom in Navodili dejansko in konkretno prepovedala obiskovanje pouka vsem zdravim učencem, ki se ne testirajo, ne glede na to, da pri njih ne obstaja niti najmanjši sum za kakršnokoli nalezljivo bolezen. S takšnim ravnanjem je Vlada RS pristojnost za odrejanje ukrepov s posamičnim upravnim aktom, katerega izdaja je sicer dovoljena le ob ugotovitvi za to določenih pogojev (47. člen ZNB) iz ZNB prenesla neposredno v Odlok, Sklep oziroma kar Navodila.

5. Iz vsebine aktov tako izhaja, da se z njim urejajo posamična razmerja, saj so odrejene konkretne prepovedi, ki veljajo za učence, ki niso podali soglasja za testiranje. Te prepovedi so torej dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, vendar jih je mogoče natančno ugotoviti, zaradi česar imajo Odlok, Sklep in Navodila pravno naravo generalne odločbe. Z opisanim ravnanjem je izpuščen del postopka v katerem naj bi inšpekcija sploh ugotavljala pogoje za izrek ukrepov po ZNB (obolelost oziroma sum na obolelost), pristojni organ pa ne izda več ustrezne odločbe, zoper katero bi bilo pravno varstvo sploh mogoče. Izpostavlja, da prvotožena stranka izrecno poudarja, da šola ne sme in ne bo izdala nobenega individualnega sklepa o izobraževanju na daljavo posameznim učencem oziroma oddelkom, pa kljub temu izobraževanje na daljavo odreja zgolj s prepovedjo kot realnim aktom.

6. Tožeča stranka še opozarja, da po določbah Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju: ZOsn) sploh ni mogoč upravni spor niti ob izdaji odločbe ravnatelja oziroma komisije in določbe o možnosti sodnega varstva zaradi molka organa, niso uporabljive. Opozarja, da je OŠ obvezna in (za razliko od srednješolskega izobraževanja), učenca osnovne šole ni mogoče izključiti (tako izrecno 54. člen ZOsn).

7. Dejstvo, da Odlok, Sklep in Navodila neposredno in konkretno posegajo v ustavne pravice tožeče stranke in imajo zato pravno naravo posamičnega akta, najbolj nazorno prikazuje sama posledica. Tožeča stranka namreč brez testiranja ne more in ne sme vstopiti v šolo, prav tako ne more prisostvovati pouku.

8. Tožeča stranka še poudarja, da je zahteva po obveznem testiranju arbitraren ukrep, ki ne temelji na nobeni strokovni podlagi, zato sploh ni mogoče preveriti njegove potrebnosti, nujnosti, primernosti in učinkovitosti za doseganje zasledovanih ciljev. Opozarja še na poseg v telesno celovitost s testiranjem HAG, saj se bris jemlje od 3 do 5 cm globoko v nosni votlini, kar lahko povzroči poškodbe. Zapoved iz prvega odstavka 8. člena Odloka je v nasprotju z določbami 34. in 35. člena Ustave, saj predstavlja grob in prekomeren poseg v človeško telo in človekovo dostojanstvo. Obveznost kakršnihkoli posegov v človeško telo, se sicer lahko predpiše le z zakonom in je pogoj testiranja za obiskovanje pouka neustaven že iz tega razloga. Zapoved rednega testiranja je tako povsem nepotrebna, saj redno testiranje, zaradi zgolj in povsem teoretične možnosti prenosa okužbe z zdravega otroka, predstavlja grob, prekomeren in nedopusten poseg v človeško telo in pomeni kršitev ustavnih členov 18. (prepoved mučenja), 22. (enako varstvo pravic), 34. (osebno dostojanstvo), 35. (nedotakljivost telesne in duševne integritete), 56. (pravice otrok), 57. (pravica do izobraževanja), prav tako je nesorazmeren. Tožeča stranka še izpostavlja statistične podatke NIJZ, po katerih je 15% otrok COVID-19 prebolelo brez znakov bolezni, manj kot 3% otrok je potrebovalo zdravljenje s kisikom, smrtnost otrok v starosti od 10 do 19 let pa je bila manj kot 0,2%, kar seveda pomeni, da otroci z boleznijo dejansko niso ogroženi. Prav nasprotno pa je z ukrepi, ki jih vlada sprejema za "blagor" javnega zdravja in domnevno v korist otrok.

9. Tožeča stranka tako zahteva, da sodišče ugotovi, da sta določbi prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka, Sklep MIZŠ ter Navodila Okrožnice MIZŠ z dne 12. 11.2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16.11.2021 nezakoniti ter kršijo in nedopustno posegajo v pravice tožeče stranke iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave in se kot take odpravijo. Z začasno odredbo pa zaradi dejstva, da se izobraževanje za otroke, ki se ne podvržejo testiranju, ne izvaja, predlaga zadržanje navedenih aktov do pravnomočne odločitve o tožbi.

10. Prvotožena stranka meni, da v tožbi navedenih izpodbijanih aktov, ni mogoče opredeliti kot dokončnega posamičnega akta oz. takšnega akta, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu in ne morejo biti predmet presoje zakonitosti v okviru subsidiarnega upravnega spora. Sodno varstvo zoper abstraktne splošne akte je, v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave, pridržano Ustavnemu sodišču. Prvotožena stranka meni, da v konkretnem primeru niso izpolnjene procesne predpostavke po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Predlaga, da se tožba tožeče stranke zavrže oz. podrejeno zavrne ter predlog za izdajo začasne odredbe zavrže oz. podrejeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

11. Drugotožena stranka navaja, da naslovno sodišče nima pristojnosti zadržanja izvajanja podzakonskega predpisa, kot sta Odlok ter Sklep MIZS ter predlaga, da predlog za začasno odredbo kot nedopustnega zavrže. Pripominja, da tožeča stranka ni predstavila prav nobenih dejstev ali dokazov, ki bi izkazovali verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode. Njen predlog za začasno zadržanje je povsem pavšalen in nekonkretiziran. Opozarja na javno korist preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni. Izpostavlja, da tudi Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je samotestiranje in nošenje zaščitnih mask, bistveno milejši poseg v pravice otrok, kot je bilo splošno zaprtje šol. Drugotožena stranka nikogar ne sili ali prisiljuje v samotestiranje in nikakor ne posega v otrokove osebnostne pravice. Vlada je odločila, da je učencem, ki se ne bodo samotestirali, prepovedano zbiranje v šoli in bodo imeli izobraževanje na daljavo. Ukrep je namenjen zagotoviti varnega šolskega okolja tako za učence kot tudi za zaposlene. Nikakor ne držijo pavšalna navajanja tožeče stranke, da se izobraževanje na daljavo ne izvaja. Pouk na daljavo oziroma druge oblike vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo izvajajo isti učitelji kot to sicer počnejo v razredu, kar pomeni, da je vsem učencem tudi na daljavo zagotovljeno, da jih poučuje strokovno usposobljen kader.

**K I. točki izreka:**

12. Tožeča stranka vlaga eno tožbo zoper dve različni toženi stranki in zahteva, da se ugotovi se, da sta določbi prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka, Sklep MIZŠ ter Navodila Okrožnice MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16. 11. 2021 nezakonita ter kršijo in nedopustno posegajo v pravice tožeče stranke iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave in se kot take odpravijo. Prav tako vlaga tožbo zaradi dejanj drugotožene stranke. Izpodbijani Odlok je izdala Vlada RS, izpodbijani Sklep MIZŠ ter Navodila Okrožnico MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16. 11. 2021, pa je izdalo Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport. Navodila Okrožnico MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16. 11. 2021 sta bila izdana neposredno po veljavnosti Odloka, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 177/2021. Navedeni Odlok pa v četrtem odstavku 8. člena napotuje na Sklep MIZŠ za tiste učence osnovne šole, ki ne izvedejo samotestiranja v skladu z Odlokom. Navedeno kaže na odvisnost navedenih aktov oziroma dejstvo, da lahko učinkujejo v odvisnosti od veljavnosti Odloka (zlasti prvi, tretji, četrti in šesti odstavek 8. člena Odloka). Vsi izpodbijani akti so v medsebojni povezavi in naj bi nedopustno posegali v ustavne pravice tožečih strank, ki jih le-te želijo zavarovati v upravnem sporu. Sodišče zato meni, da je zaradi zagotovitve učinkovitega dostopa do sodnega varstva treba šteti, da je tožeča stranka pravilno opredelila Vlado RS kot prvotoženo stranko v zvezi z omenjenimi izpodbijanimi akti in ne morebiti posamična ministrstva ali organe v teh ministrstvih, ki so izdali oziroma so podpisani pod temi akti.

13. Tožeča stranka pa na drugi strani naperja tožbo tudi zoper drugotoženo stranko, ki je OŠ. Pravna narava teh aktov prvotožene stranke je bistveno drugačna od izpodbijanih dejanj drugotožene stranke. Drugotoženi stranki se namreč očita, da je ob spoštovanju Odloka, Sklepa MIZŠ ter Navodil nedopustno posegla v ustavne pravice tožeče stranke, s tem, ko zahteva 3 x tedenska samotestiranja učencev, ki ne kažejo znakov okužbe, kar se izvaja v OŠ pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj te šole. Učencem, ki so brez podpisanega soglasja k testiranju se ne smejo udeležiti izobraževanja v prostorih šole, če pa le pridejo v šolo, pa jih ta popolnoma izolira.

14. Po določbi prvega odstavka 42. člena ZUS-1 sodišče lahko odloči, da se več v enem postopku vloženih zahtevkov obravnava in o njih odloči v ločenem postopku.

15. Sodišče ugotavlja, da je izpodbijane akte z vidika učinkovitega varstva ustavnih pravic, treba ločiti od dejanj drugotožene stranke, ki imajo drugačno pravno naravo in tudi drugačno sodno varstvo. Res so izpodbijana dejanja drugotožene stranke izključno posledica izpodbijanih aktov prvotožene stranke, pa je zatrjevani poseg v ustavne pravice tožeče stranke odvisen tudi od ravnanj drugotožene stranke. Zato je sodišče odločilo, da bo zadevo razdružilo, ker so za to izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 42. člena ZUS-1 in ker bo na ta način v večji meri zagotovljeno učinkovito sodno varstvo pravic tožeče stranke (v smislu 23. člena Ustave). Človekove pravice in temeljne svoboščine se namreč uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (prvi odstavek 15. člena Ustave). Prvi odstavek 157. člena Ustave določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Po tretjem odstavku 153. člena Ustave pa velja, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali zakonitem predpisu. Po tretji alineji 160. člena Ustave o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni odloča Ustavno sodišče, pri čemer vsakdo lahko da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes v skladu z Zakonom o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS, drugi odstavek 161. člena Ustave).

16. Sodišče je tako v prvi točki izreka sklepa razdružilo zadevo tako, da bo v dveh ločenih postopkih obravnavalo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zoper akte prvotožene stranke in tožbo ter začasno odredbo zoper dejanja drugotožene stranke.

**K II. točki izreka:**

17. Tožba zoper Vlado RS se zavrže. 18. Tožeča stranka s tožbo zahteva ugotovitev, da sta določbi prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka, sklep MIZŠ ter Navodila Okrožnice MIZŠ z dne 12. 11. 2021 in Dodatna pojasnila k okrožnici z dne 16. 11 .2021 nezakonita ter kršijo in nedopustno posegajo v pravice tožeče stranke iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave RS in se kot take odpravijo. Z začasno odredbo pa predlaga zadržanje navedenih aktov do pravnomočne odločitve o tožbi. V obravnavanem sodnem sporu tožeča stranka torej želi presojo zakonitosti zgoraj navedenih aktov prvotožene stranke.

19. Glede na podane navedbe tožeče stranke, da tako Odlok kot Sklep MIZŠ ter Navodila posegajo v posamična razmerja, in na tožečo stranko učinkujejo neposredno in je položaj enak, kot če bi bil odrejen ukrep po ZNB, le da zoper citirane akte nimajo nobenega pravnega varstva, sodišče šteje, da v tem delu tožeča stranka smiselno vlaga tožbo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, po katerem odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti aktov organov izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Kot pogoj za presojo zakonitosti je določeno, da mora predpis urejati posamično razmerje.

20. Na tej podlagi prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena se kot upravni akt po tem zakonu šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika.

21. Med strankami je sporno, ali je izpodbijani Odlok posamični akt, ki ureja posamično razmerje ali pa gre za podzakonski predpis.

22. Vrhovno sodišče je glede presoje pravne narave odlokov že sprejelo stališče, da je treba v vsakem konkretnem primeru glede na trditveno podlago v tožbi opraviti presojo posamezne norme predpisa in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, in abstraktna, ker ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja en življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. Če predpis ali katera od določb predpisa ureja posamično razmerje, ima določba v predpisu oziroma predpis dejansko naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Upravni spor zoper predpis z učinkom upravnega akta pa izključuje upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki se uporablja le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedeno tudi pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, poleg tega pa tudi ne o tistih aktih, ki v pravni položaj tožeče stranke ne posegajo, kot tudi ne o tistih aktih, zoper katere je tožeči stranki na razpolago drugo sodno varstvo.1

23. Zato je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.2 Torej je za presojo, ali obravnavani Odlok ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo).3

24. Tožeča stranka izrecno izpodbija 8. člen Odloka, ki določa obvezno samotestiranje učencev in dijakov za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, za učence, ki pa se temu ne podvržejo, pa izobraževanje na daljavo, konkretno prvi4 in četrti5 odstavek zato je sodišče presojalo ali ta določba ureja posamično razmerje in ima posledično dejansko naravo upravnega akta.

25. Iz tožbenih navedb ne izhaja, da bi izpodbijani 8. člen Odloka imel naravo posamičnega akta. Tožeča stranka sama navaja, da naj bi navedena določba prepovedala obiskovanje pouka v prostorih šole vsem učencem, katerih starši ne podajo soglasja za testiranje oz. če se učenci ne samotestirajo. V tožbi poleg tega ni navedena nobena okoliščina, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da se določba tega člena nanaša le na določen krog oseb, ki mu zaradi konkretnih okoliščin pripada tožeči stranki. Poleg tega ni zatrjevano in izkazano, da se samo osebam iz tega kroga v konkretnem primeru spreminja pravni položaj (neposredno učinkuje samo na njih, ne pa tudi na druge). Odlok naslavlja splošen krog učencev oz. dijakov in ne individualno določene osebe, ter ureja nedoločeno število primerov, ne pa konkretnega življenjskega primera tožeče stranke. Navedena splošnost in abstraktnost pa dajeta Odloku naravo predpisa in ne upravnega akta. Zoper splošne akte pa ima tožeča stranka sodno varstvo po 24. členu ZUstS v povezavi s 160. členom Ustave.

26. Tudi stališče tožeče stranke, da zoper Odlok nima nobenega drugega pravnega varstva, je napačno, saj ima možnost izpodbijanja odlokov (kot splošnih pravnih aktov) z ustavno pobudo pred Ustavnim sodiščem (3. alineja prvega odstavka 21. člena ZUstS).

27. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.6 Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna in dovoljena ter vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je namreč dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožeče stranke na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.7

28. Akte, ki jih s tožbo izpodbija tožeča stranka, ni mogoče šteti za posamične akte, ki bi bili lahko dopusten predmet upravnega spora. Ker je za presojo abstraktnih splošnih aktov po določbi 3. alineje prvega odstavka 160. člena Ustave v zvezi z 21. členom ZUstS pristojno Ustavno sodišče, je sodišče tožbo zoper Vlado RS zavrglo na podlagi 4. alineje prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1. Sodišče mora namreč v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti ves čas postopka paziti na razloge za zavrženje tožbe, naštete taksativno v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. 29. Ker je bilo tožbo treba zavreči iz navedenih razlogov že v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sodišče ni opravilo glavne obravnave, saj niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča o tožbi.

**K III. točki izreka:**

30. Zahteva za izdajo začasne odredbe za zadržanje izpodbijanih aktov Vlade RS se zavrže. 31. Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.8

32. Glede na zgoraj navedeno in odločitve, da tožba ni dopustna, je bilo treba zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. **K IV. točki izreka:**

33. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. 1 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka obrazložitve in sklep I Up 179/2021 z dne 15.9.2021. 2 Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 z dne 27.3.2019, 11. točka. 3 Tako Vrhovno sodišče v I Ip 61/2021, 15. točka. 4 Prvi odstavek 8. člena Odloka določa, da učenci osnovne šole in dijaki obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. 5 Četrti odstavek 8. člena Odloka pravi, da se učencem in dijakom iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu s prvim oziroma drugim odstavkom tega člena, začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Ti učenci se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo. 6 Sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/206 z dne 19. 10. 2016, sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021. 7 Tako sklep opr. št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, 6. točka. 8 Po ustaljeni upravno sodni praksi Vrhovnega sodišča je o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu (npr. sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021 in drugi).