8/4-1993

S K L E P

Ustavno sodišče je na seji dne 8/4-1993 obravnavalo pobude Milisava Jovanovića iz Ljubljane, ki ga zastopa Milomir Jovanović, odvetnik v Ljubljani, mag. Franca Čuka iz Ljubljane in Svetislava Trajkovića iz Brežic, in

s k l e n i l o :

Ustavno sodišče ne sprejme pobud in ne začne postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. člena odloka Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin (Uradni list RS, št. 4/92).

O b r a z l o ž i t e v

Pobudnik Milisav Jovanović v svoji pobudi navaja, da je 7/10-1991 vložil pri pristojnem organu bivše JLA zahtevo za upokojitev, dne 4/11-1991 pa je bila sprejeta odločba o njegovi starostni upokojitvi.

Dne 30/3-1992 je vložil na Skupnost pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije zahtevo za izplačevanje akontacije starostne vojaške pokojnine, ki pa je bila z odločbo zavrnjena, ker dne 18/7-1991 ni bil na razpolago, v suspenzu, na dopustu ali v bolniškem staležu. Meni, da določba 2. alinee prvega odstavka 2. člena odloka Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin, na podlagi katere mu je bila akontacija zavrnjena, ni v skladu z ustavo in zakonom.

Navaja, da ta določba postavlja občane v neenakopraven položaj in da predpisovanje pogojev za pridobitev določenih pravic ne sodi v pristojnost Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije, temveč izključno v zakonodajno pristojnost.

Pobudnik mag. Franc Čuk v pobudi navaja, da pravice vojaških zavarovancev urejata zakon o oboroženih silah in zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev, da pa odlok v drugem členu navaja le predpise o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev, ne pa tudi zakona o oboroženih silah. Meni, da so zato kršene človekove pravice, ki izhajajo iz dela in socialnega zavarovanja.

Pobudnik Svetislav Trajković med ostalim tudi navaja, da 2. alinea prvega odstavka 2. člena odloka krog upravičencev omejuje in pogojuje izplačevanje akontacije pokojnine z okoliščinami, ki so po njegovem mnenju v nasprotju z ustavo Republike Slovenije, ki je veljala v času sprejetja odloka. Država je tako postavila državljane v neenakopraven položaj: deli jih na tiste, ki jim bo omogočila realizacijo na podlagi zakona pridobljene pravice, to je izplačevanje akontacije pokojnine, in tiste, ki jim realizacija te pravice ne bo omogočena glede na predpisane pogoje. S tako ureditvijo odlok krši ustavno načelo enakosti pred zakonom in 50. člen ustave, ki državljanom zagotavlja pravico do socialne varnosti.

Ustavno sodišče je vse tri zadeve združilo zaradi skupnega obravnavanja.

Vlada Republike Slovenije v odgovoru navaja, da se določba 18. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije nanaša le na osebe, ki so bile ob sprejemu zakona že upokojene, ne pa tudi na osebe, ki so bile takrat še v aktivni vojaški službi. Odlok o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin zagotavlja pravice širšemu krogu oseb. Vlada Republike Slovenije meni, da določba, po kateri do akontacije vojaške pokojnine niso upravičene osebe, ki so aktivno sodelovale v agresiji zoper Republiko Slovenijo oziroma so po 18/7-1991 še aktivno delale v sestavi nekdanje JLA ali v tem času niso bile v pokoju, na razpolago, v suspenzu, na dopustu ali na bolniškem dopustu, ni v neskladju z določbo 18. člena navedenega ustavnega zakona.

Ustavno sodišče pobud ni sprejelo.

Temeljna značilnost sodobnega socialnega zavarovanja je, da temelji na načelih obveznosti, vzajemnosti in solidarnosti. To seveda velja za zavarovance iste zavarovalne organizacije. V bivši SFRJ so vojaške osebe imele svojo zavarovalno organizacijo - Skupnost socialnega zavarovanja vojaških zavarovancev. Znotraj te skupnosti je veljalo načelo vzajemnosti in solidarnosti ter minulega dela. Ta načela pa niso veljala med to skupnostjo in Skupnostjo pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije.

Bivša republika Slovenija kot federalna enota ni imela nobenih obveznosti do vojaške skupnosti socialnega zavarovanja, zato vse pravice, ki jih sedaj zagotavlja vojaškim zavarovancem, Republika Slovenija zagotavlja prostovoljno.

Odlok o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin je Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije izdal na podlagi določbe 18. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I), ki med drugim določa, da Republika Slovenija zagotavlja varstvo pravic uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki so jih do uveljavitve tega ustavnega zakona, to je do 25. junija 1991, določali predpisi SFRJ. Po mnenju ustavnega sodišča se varstvo pravic zagotavlja samo tistim uživalcem pokojnine, ki so na dan uveljavitve ustavnega zakona imeli pravnomočno odločbo o upokojitvi. V drugem členu odloka je določeno, da so do akontacije vojaške pokojnine upravičene tiste osebe, ki so do 18/7-1991 uveljavile pravico do pokojnine oziroma do druge dajatve iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja vojaških zavarovancev, ali so bile po 18/7-1991 na razpolago, v suspenzu, na dopustu ali v bolniškem staležu in so do 18/10-1991 vložile zahtevek in izpolnile pogoje za priznanje pravice do pokojnine oziroma do druge dajatve po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev, oziroma osebe, ki so pristopile k teritorialni obrambi Republike Slovenije in so do 1/2-1992 izpolnile pogoje za pridobitev pravice do pokojnine po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev.

S primerjavo določb 2. člena odloka z določbo 18. člena navedenega ustavnega zakona ustavno sodišče ugotavlja, da odlok ne zožuje niti kroga upravičencev niti obsega pravic upravičencev. Odlok je celo razširil krog upravičencev še na nekatere osebe, ki ob uveljavitvi ustavnega zakona še niso bile uživalci vojaških pokojnin, in tudi obseg pravic, od pokojnin še na druge dajatve, pridobljene na podlagi predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev. Iz določbe 18. člena ustavnega zakona ni mogoče sklepati, da Republika Slovenija zagotavlja tudi varstvo pravic, pridobljenih po zakonu o službi v oboroženih silah. Kot je že poudarjeno, Republika Slovenija po 18. členu ustavnega zakona zagotavlja le varstvo uživalcev vojaških pokojnin in nobenih drugih pravic, pridobljenih po drugih predpisih.

Odlok ne dela razlike med osebami, ki so bile v enakem položaju, zato ne krši ustavnega načela enakosti pred zakonom. Odlok samo natančneje določa, komu se naj izplačuje akontacija vojaške pokojnine oziroma druge dajatve, pridobljene na podlagi predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju vojaških zavarovancev na podlagi 18. člena navedenega ustavnega zakona, ne ureja pa pravic vojaških upokojencev oziroma vojaških zavarovancev, kar bo moral urediti zakon.

Niti 18. člen ustavnega zakona niti izpodbijani odlok torej ne urejata vprašanja upokojevanja vojaških zavarovancev, ker te osebe niso bile zavarovanci obveznega zavarovanja v Republiki Sloveniji, pač pa zavarovanci JLA. Začasno do ureditve sukcesije držav, naslednic bivše SFRJ, sta uredila le socialni položaj uživalcev vojaških pokojnin v obliki akontacij do določene višine. Pri tem je sporni odlok zajel poleg uživalcev vojaških pokojnin še vojaške zavarovance do določenega roka, kot je to določeno z 2. členom spornega odloka. Vsem drugim aktivnim vojaškim osebam pa je 14. člen ustavnega zakona zajamčil statusne, socialne in druge pravice, pridobljene do uveljavitve ustavnega zakona, če so v določenem roku nadaljevali delo kot pripadniki teritorialne obrambe Republike Slovenije. To torej pomeni, da so neutemeljene trditve enega od pobudnikov o neenakopravnem položaju vojaških zavarovancev bivše JLA v Republiki Sloveniji in zavarovancev Skupnosti PIZ v Sloveniji.

Omenjena predpisa torej ne urejata in s tem ne omejujeta pravic iz pokojninskega zavarovanja. Temeljno pravilo je, da pokojnino zagotavlja tisti sklad, v katerega so zavarovanci ali delodajalci ali država za določene osebe vplačevali prispevke. Seveda pa bo moral zakon še pred dogovorom o sukcesiji ali po njem urediti tudi vprašanja, zaradi katerih pobudnik izpodbija omenjeni odlok.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 15. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76).

P r e d s e d n i k dr. Peter Jambrek

L O Č E N O M N E N J E

Po mojem mnenju bi bilo treba prvo in tretjo pobudo sprejeti in jima nato - če seveda nadaljnji postopek ne bi pripeljal do drugačnih ugotovitev in spoznanj - tudi vsebinsko ugoditi.

Dosedanje ugotovitve so me pripeljale do naslednjih stališč: Že pravica tistih vojaških upokojencev, ki so se upokojili do 25/6-1991, da jim Slovenija izplačuje njihove pokojnine, ne izvira samo iz 18. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu UZITUL). Tudi če Slovenija s tem ustavnim aktom ne bi izrecno prevzela te obveze, bi jo k takemu ravnanju zavezovale določbe njene prejšnje in sedanje ustave o socialnem zavarovanju oziroma o socialni varnosti ter o enakosti vseh pred zakonom. Kljub temu je seveda Slovenija od svoje osamosvojitve naprej imela in ima pravico, da višino in način usklajevanja teh pokojnin ureja sama, da jih s tem prilagaja svojemu pokojninskemu sistemu ter svojim ekonomskim oziroma finančnim zmožnostim. Zato je ustavno sodišče v enem od prejšnjih postopkov upravičeno zavrnilo zahteve, da bi z novembrom 1991, ko je Slovenija prevzela izplačevanje teh pokojnin, morala prevzeti te pokojnine v njihovi takratni višini in ne v višini na dan 25/6-1991, tako kot je to določal 18. člen UZITUL, in z njihovim nadaljnjim usklajevanjem po določbah slovenskega pokojninskega sistema.

Če določbo 18. člena UZITUL, po kateri je Slovenija zagotovila "varstvo pravic ... uživalcev vojaških pokojnin s stalnim prebivališčem v Sloveniji .... v obsegu in pod pogoji, ki so jih do uveljavitve tega zakona določali predpisi SFRJ", razumemo tako, da se to nanaša samo na dotedanje in ne tudi na bodoče uživalce vojaških pokojnin (čeprav izrecno ni tako določeno in bi bilo zato to določbo - saj so zakoni načelno, če ni izrecno drugače določeno, namenjeni urejanju bodočih situacij - najbrž treba interpretirati drugače), potem je sporna določba odloka vlade iz januarja 1992 razširila krog upravičencev po prej omenjeni ožji interpretaciji 18. člena UZITUL še na tiste, ki so se upokojili do 18/7-1991, in na tiste, ki so bili po 18/7-1991 na razpolago, v suspenzu, na dopustu ali v bolniškem staležu in so do 18/10-1991 vložili zahtevek za upokojitev ob izpolnjevanju vseh pogojev - vprašanje pa je, ali bi morala ta krog razširiti tudi na kasnejše vojaške upokojence "s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji" (pogoj iz 18. člena UZITUL - za slovenske državljane pa najbrž celo ne glede na stalno prebivališče, glej odločbo ustavnega sodišča št. U-I-70/92 z dne 5/ll-1992, Uradni list RS št. 55/92 z dne 20/11-1992 ). Ob drugačni, širši interpretaciji pojma "uživalci vojaških pokojnin" iz 18. člena UZITUL bi bilo povsem nesporno, da tako določenega kroga upravičencev vladni odlok ne sme zmanjšati, toda tudi če izhajamo iz ožje (zame sporne) interpretacije, pridemo do podobnega rezultata: v tem primeru odlok krog upravičencev sicer povečuje, toda tega ne sme delati arbitrarno in zato se v zvezi s tem pojavita dve nadaljnji vprašanji.

Prvo vprašanje: ali je to razširitev treba šteti za rezultat proste, pravno nevezane presoje vlade (za katero bi v primeru, da zanjo ne bi bilo utemeljenih razlogov, morda lahko celo nosila politično odgovornost - od njenih ugodnosti arbitrarno izključeni upokojenci pa bi celo v tem primeru imeli utemeljen zahtevek na spoštovanje načela enakosti, saj po prevladujočem pojmovanju v tuji literaturi in judikaturi to načelo zavezuje ne le zakonodajalca, ampak tudi izvršilno oblast pri individualnem odločanju) - ali pa je bila vlada to (ali še večjo) razširitev pravno dolžna izvesti? Prepričan sem, da je bila vlada to dolžna storiti (točneje: Slovenija oziroma njen parlament z zakonom, ne vlada z odlokom) in sicer zaradi spoštovanja dveh ustavnih določb: določbe o enakosti vseh (ki so v bistveno enakem dejanskem položaju) pred zakonom in, vsaj za svoje državljane (če ne po mednarodnih pogodbah in paktih tudi za druge), zaradi ustavno zagotovljene pravice do socialne varnosti - v zvezi s tema dvema določbama pa še zaradi določbe 2. člena ustave o Sloveniji kot pravni in socialni državi.

Tudi če bi kdo hotel šteti, da načelo enakosti pred zakonom te razširitve ne opravičuje, češ da upokojenci od 25/6 do 18/7 in tisti od 18/7 do 18/10 glede upravičenosti do izplačevanja pokojnine niso bili v bistveno enakem položaju kot tisti do 25/6, to razširitev gotovo opravičujejo in zahtevajo - vsaj za državljane, a najbrž celo za vse - za čas do 23/12-1991 s prejšnjo ustavo zagotovljena pravica do pokojnine in za čas po tem z novo ustavo zagotovljena pravica do socialne varnosti ter načela pravne in socialne države. Če bi namreč hoteli videti bistveno razliko v tem, da upokojenci do 25/6 praviloma niso sodelovali v agresiji na Slovenijo, tisti kasnejši pa morda ali praviloma so, je treba opozoriti, da ne le normalna vojaška služba v poprej skupni vojski federativne države, ki je potem ne glede na voljo teh ljudi postala agresor, ampak celo morebitna storjena kazniva dejanja v tej vojni zoper Slovenijo naše države ne upravičujejo k diskriminiranju takih ljudi pri izplačevanju njihovih vojaških pokojnin in k ogrožanju njihove socialne varnosti. Kazni za kazniva dejanja so predpisane v kazenskem zakoniku in med njimi ni odvzema pokojnine (ali njenega začasnega neizplačevanja do kasnejše ureditve problema sukcesije bivše SFRJ). Kvečjemu bi morda, če bi se hotela v to spustiti, Slovenija takim kasnejšim upokojencem lahko ne priznavala v pokojninsko dobo tistih nekaj tednov, ki so jih doslužili že v času, ko JLA ni bila več vojska Republike Slovenije, pa še to bi bilo glede na brionski moratorij lahko sporno.

In drugo vprašanje: Če je bila Slovenija iz navedenih ustavnih razlogov krog upravičencev iz ožje razumljenega člena 18 UZITUL dolžna ustrezno razširiti - ali ga je s spornim odlokom razširila dovolj ali premalo? V postopku, ki bi ga bilo treba izvesti, če bi ustavno sodišče pobudi sprejelo, bi bilo treba ugotoviti, zakaj je vlada kot kriterij razlikovanja postavila datum 18/7-1991, in oceniti utemeljenost tega kriterija. Po mojem mnenju je ta datum kot kriterij neutemeljen in arbitraren. Kdaj se je kdo lahko upokojil, ni bilo odvisno samo od njegove volje. Zakaj naj bi npr. tistim, ki so bili po 18/7 bolni ali na dopustu, pravica do izplačevanja akontacije pokojnine pripadala, takrat še aktivno delujočim v JLA pa ne, je popolnoma nerazumljivo. Takrat je bil sprejet sklep o umiku JLA iz Slovenije v treh mesecih: aktivni so torej pri izvedbi tega umika sodelovali, bolni pa ne - in zato naj bi bolni pokojnine dobivali, aktivni pa ne? Do neke mere razumljivejši bi bil datum 8/10 (konec moratorija), še bolj pa 25/10 (konec umika JLA iz Slovenije) - seveda za vse, bolne in zdrave (bolezen kot kriterij razlikovanja je tu seveda najbolj očitno v nasprotju s protidiskriminacijsko klavzulo 14. člena ustave), ki so do takrat zahtevali upokojitev.

Ali bi po prej razloženih kriterijih enakosti pred zakonom in zagotavljanja socialne varnosti zlasti svojim državljanom in morda tudi drugim svojim prebivalcem Slovenija morala akontacije vojaških pokojnin enako izplačevati tudi še kasnejšim vojaškim upokojencem ali ne, ali v celoti ali morda le delno (npr. ne za pokojninsko dobo po 25/10), so vprašanja, ki niso bila predmet tega postopka in zato nanje tu ni treba odgovarjati.

Za rešitev vprašanja, ki je bilo predmet tega postopka, je povsem nepomembno, da od leta 1973 dalje pripadniki JLA niso bili zavarovanci slovenskega, ampak posebnega vojaško-federalnega sistema pokojninskega zavarovanja. Odlok jim namreč ne priznava pravice do pokojnine iz našega pokojninskega sklada, ampak le izplačevanje akontacij pokojnin iz proračunskih sredstev. Kako bo ta sredstva Sloveniji uspelo poračunati v okviru dogovorov o sukcesiji, je stvar meddržavnih pogodb in ne stvar posameznih upokojencev, ki imajo do te države pač pravice, ki jim po njeni ustavi in zakonih pripadajo.

Tudi določba 14. člena UZITUL o zagotovitvi enakega statusa aktivnim pripadnikom JLA, ki so v določenem roku prestopili k teritorialni obrambi Slovenije, je za ta postopek nepomembna. Brez take določbe ustavnega zakona namreč Slovenija do njih nikakor ne bi imela dolžnosti, da jih zaposli v svojih oboroženih silah in to celo z zagotovitvijo enakega statusa itd., medtem ko njena dolžnost izplačevati pokojnine vojaškim upokojencem, kot sem že prej prikazal, izvira že iz njene splošne oziroma siceršnje ustavne ureditve, prejšnje in sedanje. Prvim je Slovenija za primer prestopa v njene oborožene sile obljubila določene ugodnosti - toda zato tistim, ki se za tak korak niso hoteli ali mogli odločiti, tega ne more šteti za okoliščino, zaradi katere bi bila do njih odvezana svojih siceršnjih pravnih obveznosti.

Ne gre torej za to, ali naj Slovenija do teh ljudi pokaže več ali manj dobre volje - gre za povsem pravno vprašanje obsega njihovih ustavnih pravic in njihovega spoštovanja, med drugim in ne nazadnje tudi za vprašanje spoštovanja načela enakosti pred zakonom, ki velja za vse, tudi za storilce kaznivih dejanj. Le v kazenskem postopku in v sankcijah, ki iz njega izvirajo, je tak človek lahko obravnavan kot obtoženec in kasneje obsojenec za kaznivo dejanje - da o tistih, ki so "krivi" samo tega, da so svojo delovno dobo doslužili v vojski, ki je bila do tik pred tem še skupna vojska federativne države, torej tudi federalne Slovenije, niti ne govorimo. Če so vso ali skoraj vso delovno dobo služili državi, ki je bila naša skupna država, načela pravne in socialne države zahtevajo, tudi če do dogovora o sukcesiji sploh ne bi prišlo, da jim Slovenija izplačuje pokojnine, do katerih so si pridobili pravico (eventuelno, kot že rečeno, z odbitkom za čas služenja v JLA, ko ta tudi pravno, ne le politično in moralno, ni bilo več tudi naša vojska).

S o d n i k mag. Matevž Krivic