Jedro

Šesti odstavek 10. člena ZLD-1 določa tudi izjemo, ko se lahko ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena izjemoma dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno dejstvo, da območje Občine Grosuplje ni demografsko ogroženo območje. Iz navedenega razloga ta izjema ni podana. Ker iz tega razloga niso podani pogoji za ustanovitev podružnice lekarne tožnice, je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je vlogo tožnice zavrnil.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ (v nadaljevanju tudi občina) je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnice za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice Lekarne A. v Občini Grosuplje. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožnica, ki vodi koncesijsko lekarno A. v Občini Grosuplje 9. 1. 2019 podala vlogo za odprtje podružnice lekarne za svojo lekarno. V skladu z drugim odstavkom 8. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) je mreža izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni določena na podlagi potreb prebivalstva po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za zdravljenje, števila prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne ter cestne razdalje med lekarnami. Peti odstavek 10. člena ZLD-1 v zvezi s podružnico lekarne določa, da če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice odvzame. To glede na argumentum a contrario pomeni, da se v primeru, ko je v občini že delujoča lekarna, tam ne more ustanoviti podružnica lekarne. V Občini Grosuplje že delujejo tri lekarne in zato podružnica lekarne na istem geografskem območju ne more delovati. JZ Lekarna B. ima namreč na območju občine Grosuplje dve lekarni, Občina Grosuplje pa je leta 2012 podelila tudi koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti zasebniku (Lekarna A.). Obstoječa mreža lekarniške dejavnosti v občini ustreza merilom, ki jih določa ZLD-1. Prvostopenjski organ navaja še prvi in tretji odstavek 10. člena ZDL-1. Organ ni pridobil ustreznega predhodnega mnenja Lekarniške zbornice in soglasja Ministrstva za zdravje, saj v postopku ni bilo možno podati vloge za mnenje in soglasje k odprtju podružnice lekarne z dokazili glede na zahteve in merila, ki so določeni v ZDL-1. 2. Pritožbeni organ se z odločitvijo strinja. V svoji odločbi navaja, da ima občina pristojnost in dolžnost zagotoviti svojim občanom najboljšo zdravstveno oskrbo, katere del je tudi dostopnost do zdravil in drugih lekarniških storitev in da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja oskrba prebivalcev in izvajalcev z zdravili ter farmacevtskima obravnava pacientov (prvi odstavek 5. člena ZZD-1), da se izvaja na primarni, sekundarni in tercialni ravni (drugi odstavek 5. člena ZLD-1). Navaja 8. člen ZLD-1, ki določa mrežo izvajalcev lekarniške dejavnosti na podlagi meril, kot so navedena, in da je najmanjša razdalja med obstoječo in novo lekarn, na urbanih območjih vsaj 400 m, na drugih vsaj 5 km in da se lahko ustanovi lekarna, če število prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne presega 6000 (prvi odstavek 9. člena ZLD-1), podružnica lekarne, pa če presega 2500 (prvi odstavek 10. člena ZLD-1) in da občina pri upravljanju mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni zasleduje cilj organiziranja javne zdravstvene službe, ki zagotavlja optimalno oskrbo prebivalstva z zdravili. Občina je preučila aktualno stanje v lekarniški mreži na svojem območju in merila za oblikovanje mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Potrebe so osnovno izhodišče. Obstoječe tri lekarne so locirane v mestu Grosuplje, Lekarna A. na ..., lekarni JZ Lekarna B. pa na ... in pri .... Širjenje lekarniške mreže v mestu Grosuplje trenutno ne bi pripomoglo k boljši oskrbi občanov. Občina kontunuirano spremlja demografsko gibanje v občini, število prebivalcev in gostoto naseljenosti, ki se sorazmerno povečuje z intenzivnim razvojem občine, kjer je deset Krajevnih skupnosti (največji sta Grosuplje in Šmarje -Sap) ter 67 naselij, skupna površina je 134 km2, skupno število prebivalcev se je povečalo od leta 2002 do 2017 za 24,46 %. Maja 2017 je bilo prijavljenih 19.987 prebivalcev, od tega v KS Grosuplje 8.656, v Šmarju-Sap 3.392, ostali so v drugih KS. Gostota se povečuje. Skupaj je konec leta bilo prijavljenih 20.855 prebivalcev. V letu 2017 je v RS lekarniška dejavnost v povprečju oskrbovala 61498 prebivalcev, oktobra leta 2018 pa 6.144. Konec leta 2018 je enota lekarne v Občini Grosuplje povprečno oskrbovala 6.950 prebivalcev, nivo države je bil v povprečju 6.144 prebivalcev. Toženka navaja, da so vse tri delujoče lekarne locirane v mestu Grosuplje, povprečno število prebivalcev na enoto lekarne pa ne presega kritično povprečja v državi oziroma je precej nižje kot v sosednjih občinah. Glede na povečanje števila prebivalstva v občini, upravljavec lekarniške dejavnosti presoja, da bo zelo hitro izpolnjeno merilo prebivalcev na novo lekarno, in da bo potrebno zagotoviti enakomerno preskrbljenost z zdravili občanov. Ukrepe za doseganje tega bo občina uresničevala na podlagi v ZDL-1 določenih izhodiščih, ki so za vse enaki ter ob upoštevanju obstoječega stanja, ki temelji na enotnem gravitacijskem območju delujočih lekarn.

3. Tožnica v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba procesno in materialno nezakonita. Prvostopenjski organ je po tožničinem mnenju kršil določbe 125. člena in 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker po prejemu vloge ni izvedel postopka za ugotavljanje dejstev in ni pridobil z zakonom obvezno predpisanih mnenj in soglasij, ki so procesna in materialna predpostavka za odločitev. Tožnica navaja, da ni (več) v avtonomni presoji tožene stranke odločitev, ali bo vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne izdala ali ne (kot je bila ureditev po prej veljavnem ZLD), in da se je sodišče že izreklo, da je pridobitev mnenja in soglasja pogoj za zakonitost izdane odločbe v upravnem sporu (v zadevi IV U 13/2015). Tožnica trdi, da izpolnjuje vse zakonske pogoje za odprtje podružnice lekarne. Poudarja enotnost evropske zakonodaje in stališča Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) ter navaja sodno prakso, ki lekarniško dejavnost uvršča med gospodarske dejavnosti, kar potrjuje tudi 2. člen ZLD-1. Dodaja, da je lekarniška dejavnost v skladu z mnenjem Javne agencije za varstvo konkurence 3062-7/2014-19 z dne 24. 10. 2014 predmet konkurence na trgu. Tožena stranka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu, kar pomeni oblastno omejevanje konkurence v smislu 64. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Omejevanje konkurence povzroča škodo tako tožnici, kot tudi prebivalcem, ki živijo na njenem območju, ker zmanjšuje konkurenčnost obstoječih lekarn in posledično rastejo stroški za lekarniške storitve, kar vsekakor ni v interesu prebivalcev niti v javnem interesu. S svojim ravnanjem tožena stranka tožnici omejuje ustavno zagotovljeno pravico do svobodne podjetniške pobude ter neopravičeno zavrača oziroma zavlačuje pričetek postopka za izdajo potrebnega upravnega dovoljenja. Na ta način deluje v korist javnega lekarniškega zavoda, ki ga je ustanovila in s tem ustvarja diskriminacijo v primerjavi s tožnico, ki ima sedež podjetja v drugi občini ter hkrati neutemeljeno zagotavlja privilegiran položaj lastnemu lekarniškemu zavodu, kakor tudi obstoječemu lekarniškemu koncesionarju. Dejstvo, da je toženka soustanoviteljica javnega zavoda C. namreč ni utemeljen razlog, da toženka zapira trg pred konkurenco. Obstoj lekarn oziroma konkurence ne more more služiti kot pravna podlaga, da bi s tem toženka dokazovala, da je lekarniška mreža, na območju, kjer tožnica načrtuje podružnico svoje lekarne, že v celoti zapolnjena. Tožnica je dokazala, da so pogoji za ustanovitev podružnice lekarni izpolnjeni, kar pomeni, da mreža lekarniške dejavnosti na območju toženke še ni v celoti zapolnjena. Tožnica se sklicuje na ustavno pravico do svobode ustanavljanja (74. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju Ustava) in določbo 49. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije. Meni, da mora v skladu s sodno prakso SEU glede ustanavljanja lekarniške podružnice postopek za pridobitev dovoljenja za podružnico temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice toženke, kot jih navaja. Tožnica je v upravnem postopku nesporno dokazala, da je v Občini Grosuplje koncesionarka, da obstaja zdravstvena dejavnost na primarni ravni, ter da ima gravitacijsko območje, kjer želi tožnica odpreti podružnico lekarne, preko 2500 prebivalcev in da želi odpreti podružnico v urbanem območju na lokaciji, ki je več kot 400 metrov oddaljena od obstoječe lekarne. Tožnica izpolnjuje vse druge pogoje za ustanovitev podružnice lekarne v predlaganem gravitacijskem območju. Sodišču v primeru pravnega vprašanja in uporabe evropskega prava in evropske sodne prakse v zvezi z lekarniško dejavnostjo kot gospodarsko dejavnostjo predlaga, da pošlje vlogo za predhodno odločanje SEU. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da gre za dejavnost, ki je zaradi neposrednega vpliva na javno zdravje in javne finance povsem specifična in kjer so zato dovoljena bistvena drugačna pravila kot pri drugih gospodarskih dejavnostih. Navaja 10. člen ZLD-1, da če se na gravitacijskem področju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. Skladno s sklepanjem po nasprotnem razlogovanju, to pomeni, da se v primeru, ko je v občini že delujoča lekarna, tam ne more ustanoviti podružnica lekarne. Tožnica ni nikoli navajala, kje natančno želi odpreti podružnico. Sodna praksa, ki se nanjo sklicuje tožnica, ni primerljiva za ta postopek. Nacionalni predpis po mnenju SEU lahko pogojuje ustanovitev lekarne z izdajo predhodnega upravnega dovoljenja, ki se izda, če so izpolnjena določena (demografska in geografska) merila. Pobuda za postavitev predhodnega vprašanja je nepotrebna, saj je bilo o njem že odločeno. Tožnica ni konkretizirala kršitve ZPOmK-1 in škode, ki naj bi jo kršitev posledično prinašala tožnici in prebivalcem na tem območju. V izpodbijani odločbi je toženka upoštevala tudi demografsko merilo. Sodišču predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

5. V pripravljalni vlogi z dne 22. 10. 2019 tožnica dodatno pojasnjuje svoje argumente in pravna naziranja. Zaradi enotne uporabe prava EU in sodne prakse SEU je po stališču tožbe postopek predhodnega odločanja nujno potreben. Toženka razlaga določbe 8. člena in 10. člena ZLD-1 glede ustanavljanja podružnic lekarn v smeri omejevanja konkurence v lekarniški dejavnosti. Sklicuje se na prakso SEU, kot jo navaja. Glede pravice do ustanavljanja navaja, da odločitev o izdaji dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne ne more biti vezana na presojo občine ali dejansko obstoja potreba prebivalstva po dodatni lekarni in ali je obstoječa ponudba ustrezna. Tožnica meni, da so vsi zakonski pogoji za ustanovitev podružnice lekarne izpolnjeni. Toženka glede na 8. člen in 10. člena ZLD-1 nima diskrecije glede tega, ali bo izdala dovoljenje v primeru izpolnjenih meril. V pripravljalni vlogi z dne 7. 9. 2022 pojasnjuje svoje argumente glede po stališču tožnice napačne sodne prakse tega sodišča glede uporabe 39. člena v zvezi s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1, po katerem je dopustno podružnice lekarne na območju posamezne občine odpirati izključno izvajalcem lekarniške dejavnosti, s podeljeno koncesijo na območju iste občine.

6. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 30. 3. 2020 pojasnjuje svoje argumente in stališča ter odgovarja na navedbe iz pripravljalne vloge tožnice. Med drugim navaja, da ni jasno, kaj naj bi moralo sodišče v tem postopku spraševati SEU.

**K točki I izreka:**

7. Tožba ni utemeljena.

8. Predmet upravnega spora je odločitev prvostopenjskega organa, da tožnici na svojem območju ne izda dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. Sporna je torej odločitev občine, da se v primeru, kot je obravnavani, v okviru mreže lekarniške dejavnosti na primarni ravni, ki jo zagotavlja občina ali več občin skupaj, podružnica lekarne lahko ustanovi zgolj v primeru, ko na gravitacijskem območju ni ustanovljene lekarne, kot to določa peti odstavek 10. člena ZLD-1. Slednji določa, da če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame.

9. Po prvem odstavku 8. člena ZLD-1 je podružnica lekarne ena izmed treh oblik, poleg lekarne in priročne zaloge zdravil, v kateri se izvaja lekarniška dejavnost na primarni ravni. Pogoji in merila za lekarno so določeni v 9. členu, za priročno zalogo zdravil pa v 11. členu ZLD-1. Pogoji in merila za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne, kar je obravnavani primer, so določeni v 10. členu ZLD-11. Eden izmed pogojev za ustanovitev podružnice lekarne je tudi, da na gravitacijskem območju še ni lekarne, kar izhaja iz jezikovne in logične razlage petega odstavka 10. člena ZLD-1. Kot sta pravilno navedla prvostopenjski organ in toženka, se v skladu s petim odstavkom 10. člena ZLD-1 v primeru, ko se na gravitacijskem področju podružnice lekarne ustanovi lekarna, dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. Iz tega izhaja, da organ prve stopnje sploh ne sme izdati dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne, kolikor na gravitacijskem območju že deluje lekarna. Tudi po presoji sodišča ni logično, da bi organ prve stopnje najprej izdal dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, nato pa bi ga moral po uradni dolžnosti na podlagi petega odstavka 10. člena ZLD-1 odvzeti. Materialno pravo, ki se nanj sklicujeta prvostopenjski organ in toženka je pravilno uporabljeno.

10. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno dejstvo, da na gravitacijskem območju Občine Grosuplje že obstajajo tri lekarne. Torej glede na to nesporno dejstvo ob pravilni uporabi materialnega prava niso podani pogoji za ustanovitev poslovanja podružnice lekarne (peti odstavek 10. člena ZLD-1). Šesti odstavek 10. člena ZLD-1 določa sicer tudi izjemo, ko se lahko ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena izjemoma dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. Sodišče ugotavlja, da med strankama prav tako ni sporno dejstvo, da območje Občine Grosuplje ni demografsko ogroženo območje. Iz navedenega razloga ta izjema ni podana. Ker iz tega razloga niso podani pogoji za ustanovitev podružnice lekarne tožnice, je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je vlogo tožnice zavrnil. 11. Toženka je v obrazložitvi pritožbene odločbe navedla tudi natančne podatke o tem, na koliko prebivalcev pride ena lekarna na območju Občine Grosuplje, kar sicer pride v poštev pri ustanovitvi lekarne (9. člen ZLD-1), medtem ko pri ustanovitev podružnice lekarne, kar je obravnavani primer, pridejo v poštev določbe 10. člena ZLD-1, ki se nanj prvostopenjski organ in toženka tudi pravilno sklicujeta. Pogoji za ustanovitev podružnice, kot so navedeni v 10 členu ZLD-1, ki morajo biti (med drugim) upoštevani, ko se ustanavlja podružnica lekarne, pa morajo biti izpolnjeni kumulativno. Organ prve stopnje in toženka sta razloge za zavrnitev vloge tožnice na podlagi petega odstavka 10. člena ZLD-1 pojasnila ob nespornem dejanskem stanju, da v Občini Grosuplje že delujejo tri lekarne. Ob takem stanju stvari pa tudi po presoji sodišča glede na določbo petega odstavka 10. člena ZLD-1 dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne sploh ni mogoče dati, saj je izpolnjen zakonski dejanski stan, da se na gravitacijskem območju že nahaja lekarna. Drugačna razlaga navedene določbe bi bila nelogična, saj bi kot že rečeno, v primeru izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice tožnici, moral organ na pravni podlagi petega odstavka tega člena ZLD-1 po uradni dolžnosti dovoljenje za poslovanje podružnice tožnici odvzeti. Tako je po presoji sodišča pravilna ugotovitev, kot sta jo podala organ prve stopnje in toženka, da v konkretnem primeru, ni izpolnjen pogoj iz petega odstavka 10. člena ZLD-1. 12. Iz tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 izhaja, da dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in s soglasjem ministrstva. Iz navedenega besedila izrecno izhaja, da sta mnenje in soglasje potrebna v primeru, ko se dovoljenje za poslovanje podružnice izda, torej pred izdajo pozitivne odločitve. V konkretnem primeru pa je bila vloga zavrnjena, ker tožnica ne izpolnjuje enega od več zakonsko določenih pogojev za ustanovitev podružnice lekarne. Torej ne gre za nepravilno uporabo tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 in kršitev pravil postopka v smislu, da toženka po prejemu vloge ni izvedla postopka z ugotavljanjem dejstev in da ni pridobila z zakonom predpisanih mnenj in soglasij in da ni vsebinsko odločila o vlogi tožnice, kot meni tožnica.

13. Tožnica se v tožbi med drugim sklicuje tudi na omejevanje konkurence, kar naj bi bilo v nasprotju z 74. členom Ustave in s tem v zvezi navaja, da je lekarniška dejavnost po sodni praksi SEU, drugače kot po ZLD-1, gospodarska dejavnost, za katero veljajo zahteve iz navede ustavne določbe. Ta očitek je nerelevanten za odločitev, saj je Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-94/17 že opozorilo, da ni nujno, da se pojem negospodarske storitve splošnega pomena po pravu EU in domači pojem negospodarske javne službe pomensko prekrivata. Nacionalni pravni režim negospodarske javne službe je namenjen varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Doktrina negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU pa pove, do katere mere je navedeni nacionalni pravni režim izločen iz dosega trgovinskih pravil prava EU. Katere od nacionalno pravno urejenih aktivnosti so negospodarske storitve splošnega pomena in zanje ključna ekonomska pravila prava EU niso uporabna, pove pravo EU in ne nacionalni pravni redi. Ni nedopustno, da je določena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena. Tako je zato, ker je pojem negospodarske javne službe po slovenskem pravu širši od pojma od negospodarskih storitev splošnega pomena po pravu EU.

14. Za varovanje ustavnega položaja zasebnikov, ki izvajajo lekarniško dejavnost, je glede na navedeno nepomembno, da je po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave2. Vendar pa to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti). Drugi odstavek 74. člena Ustave namreč določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij, ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.

15. Dopustnost omejitve svobode ustanavljanja zaradi razlogov javnega interesa izhaja tudi iz sodne prakse SEU v združenih zadevah C-570/07 in C-571/07), da se temeljne svoboščine, torej tudi pravica ustanavljanja, ki se nanjo sklicuje tožnica, lahko omejijo iz razlogov javnega zdravja, pri čemer kot takšen razlog SEU prepozna tudi zagotavljanje zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili (točki 61 in 64). Opozarja na diskrecijsko pravico držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo pravila, ki so namenjena ureditvi zdravstvenih služb, kot so lekarne (točki 43 in 68), in ob ustrezni uporabi testa sorazmernosti sodi, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura, torej tudi lekarne, lahko predmet načrtovanja, ki zajema predhodno dovoljenje za ustanovitev novih ponudnikov, če je to nujno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do lekarniških storitev in za preprečitev podvajanja struktur, tako da se zagotovi oskrba z zdravili, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju (točki 70 in 71).

16. Javna korist na področju lekarniške dejavnosti izhaja iz 2. člena in 5. člena ZLD-1. Po 2. členu ZLD-1 je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, kakor tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in poseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Prvi odstavek 5. člena ZLD-1 pa določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov. Namen javne koristi na področju lekarniške dejavnosti je torej zagotavljanje trajne in nemotene preskrbe z zdravili na celotnem območju Republike Slovenije. Zakonska ureditev, ki zasleduje navedeni namen, temelji na 51. členu Ustave, ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Ta terja od države, da mora poskrbeti za človekovo zdravje, ki je ena od pomembnejših ustavnih vrednot. Gre za človekovo pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje. V prvem odstavku 51. člena Ustave RS je določeno, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, kar pomeni, da Ustava navedeno pravico zagotavlja s t. i. zakonskim pridržkom. Tako oblikovan zakonski pridržek zakonodajalca pooblašča, da uredi pravico do zdravstvenega varstva, pri čemer lahko vzpostavi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice (tretji odstavek 15. člena in 2. člena Ustave), kakor tudi, da uredi način njenega izvrševanja (drugi odstavek 15. člena Ustave), ker je to glede na naravo take pravice nujno.3 Glede na navedeno je zakonodajalec ob upoštevanju drugega odstavka 74. člena Ustave lahko omejil svobodo ustanavljanja tako, da je z zakonom določil organizacijske oblike, ki so najprimernejše za izvajanje te javne službe, in pogoje za njihovo ustanavljanje. Glede na navedeno je zakonodajalec ob upoštevanju drugega odstavka 74. člena Ustave lahko omejil svobodo ustanavljanja tako, da je z zakonom določil organizacijske oblike, ki so najprimernejše za izvajanje te javne službe, in pogoje za njihovo ustanavljanje. To je storil z določbo o izvajalcih lekarniške dejavnosti v 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1, ki jo je konkretiziral v IV. poglavju zakona, ki natančneje ureja pogoje za izvajalce lekarniške dejavnosti, ter z določbo tretjega odstavka 5. člena ZLD-1, ki zagotavljanje primarne lekarniške mreže nalaga občinam. Gre za to, da za mrežo lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju, torej na nivoju osnovne (nespecialistične) lekarniške dejavnosti, ki mora biti neposredno dostopna vsem prebivalcem na celotnem ozemlju Slovenije (2. člen Zakona o zdravstveni dejavnosti), skrbijo občine, to so samoupravne lokalne skupnosti, za katere je značilno, da povezujejo skupne potrebe in interese prebivalcev na lokalnem nivoju, torej so najbližje upravičencem do storitev na primarni ravni izvajanja lekarniške dejavnosti. Pristojnost zagotavljanja mreže lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju pa občine izvajajo s (so)ustanovitvijo javnega lekarniškega zavoda (27. člen do 38. člen ZLD-1) in s podelitvijo koncesije fizični ali pravni osebi (39. člen do 61. člen ZLD-1).4

17. Iz vseh navedenih razlogov so neutemeljene tožbene navedbe, ki se nanašajo na omejevanje konkurence in s tem zatrjevano kršitev Ustave in evropskega prava.

18. Sodišče nadalje še pojasnjuje, da v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1 lahko koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnostih na območjih, za katere ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne. Govora je o koncesionarju, to je osebi, ki ima koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti, ta položaj pa ima lahko fizična ali pravna oseba le na območju občine, ki je koncesijo podelila oziroma na območju sosednjih občin, če so te skupaj podelile koncesijo. Ker v zadevi ni sporno, da ima tožnica koncesijo na območju Občine Grosuplje, kjer želi ustanoviti podružnico lekarne, so razlogi tožbe glede nepravilne razlage navedene določbe v konkretnem primeru nerelevantni, saj izpodbijana zavrnitev ne sloni na tej pravni podlagi.

19. S tem je sodišče odgovorilo na tiste tožbene ugovore, ki so bili po presoji sodišča bistveni za odločitev. Odgovor na ostale tožbene ugovore pa je razviden iz konteksta celotne obrazložitve predmetne sodbe.

20. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče tudi ni našlo kršitev pravil postopka, na katere pazi uradoma, niti očitanih kršitev Ustave, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), ker so za to podani vsi zakonski pogoji. Pravno relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno, prav tako pa se je tožnica izrecno strinjala z odločanjem sodišča brez naroka. Po ugotovitvah sodišča je med strankama sporno izključno pravno vprašanje, kar je razvidno iz navedb obeh strank.

**K točki II izreka:**

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Člen 10. ZLD-1 določa: „Podružnica lekarne se ustanovi na območjih, kjer število prebivalcev na gravitacijskem območju podružnice presega 2500 in je v kraju organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni. (2) Podružnica lekarne lahko deluje samo pod strokovnim nadzorom lekarne, ki jo je organizirala. Za poslovanje podružnice lekarne je odgovoren vodja lekarne, ki je podružnico organizirala. (3) Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. (4) Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne se lahko izda tudi za določen čas oziroma za določeno obdobje v letu (turistična sezona). (5) Če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. (6) Ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena se izjemoma lahko dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. (7) Podružnica lekarne začne izvajati lekarniško dejavnost, ko ji je izdano dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 67. člena tega zakona“. 2 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-194/17, točka 39. 3 Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-166/17, točka 14 in U-I-65/17, točka 18. 4 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-166/17, točka 11.