27. 5. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopata predsednik Cvetko Zupančič in direktor Branko Ravnikar, na seji 27. maja 2020

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 61. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 126. do 133. člena Poslovnika Državnega zbora se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnica določbam Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ-1), navedenim v izreku tega sklepa, očita neskladje s 86., 88. in 89. členom Ustave. Navaja, da določbe omogočajo, da se posamezen zakonodajni postopek lahko konča, ne da bi se Državni zbor z glasovanjem kot celota opredelil do vsebine predloga zakona. Zato meni, da so izpodbijane določbe PoDZ-1 v nasprotju s pravico do zakonodajne iniciative skupine volivcev in v neskladju z ustavnima zahtevama, da zakone z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev sprejema Državni zbor ter da morajo biti zakoni sprejeti po večfaznem postopku, če ni s poslovnikom drugače določeno. Pobudnica pojasnjuje, da je v Državni zbor vložila pobudo za sprejem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije na podlagi zbrane podpore pet tisoč volivcev. Na seji 1. 7. 2015 naj bi Odbor za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot matično delovno telo (v nadaljevanju MDT) predlog obravnaval. Pobudnica navaja, da MDT ni sprejelo predloga zakona, njegova predsednica pa je ugotovila, da je obravnava končana, ter zaključila drugo obravnavo zakona. Državni zbor naj bi se na 10. redni seji, 14. 7. 2015, zgolj seznanil z dejstvom, da je zakonodajni postopek o predlogu zakona končan. Predsednica MDT in podpredsednica Državnega zbora sta se pri tem sklicevali na razlago uporabe izpodbijanih določb PoDZ-1, ki jo je sprejela Komisija za poslovnik 9. 12. 2009. Pobudnica meni, da se je zakonodajni postopek končal, ne da bi o tem odločil Državni zbor z večino glasov poslancev. Vendar poudarja, da ne izpodbija navedene razlage PoDZ-1, ampak zgolj PoDZ-1 kot predpis. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb PoDZ-1.

B.

PoDZ-1 se je po vložitvi pobude spremenil in dopolnil s Spremembami in dopolnitvami Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 38/17 – v nadaljevanju PoDZ-1E) in z Dopolnitvijo Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 46/20 – PoDZ-1F). S prvo spremembo so bile spremenjene in dopolnjene tudi izpodbijane določbe, in sicer 127., 128., 129. in 131. člen PoDZ-1. Z drugo dopolnitvijo pa v izpodbijane določbe ni bilo poseženo. Ker spremembe in dopolnitve, sprejete s PoDZ-1E, niso vplivale na vsebino izpodbijanih določb v delu, ki jim pobudnica očita protiustavnost, Ustavno sodišče pobudnice ni pozivalo, da se glede teh sprememb in dopolnitev dodatno izjavi.

Ustavno sodišče pobude ni obravnavalo kot pobudo za presojo ustavnosti zakonodajnega postopka pri sprejemu konkretnega zakona po tretji alineji 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Sledilo je predlogu pobudnice, ki kljub navedbam, s katerimi nasprotuje poteku konkretnega zakonodajnega postopka, Ustavnemu sodišču predlaga presojo ustavnosti PoDZ-1 kot predpisa in ne njegovi uporabi v konkretnem zakonodajnem postopku.

Ustavno sodišče je v postopku presoje ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov pristojno odločati le o ustavnosti zakonov oziroma zakonitosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (prva do peta alineja 160. člena Ustave in prva do peta alineja 21. člena ZUstS). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Poslovnik Državnega zbora pravni akt, ki ureja organizacijo in delovanje zakonodajnega organa. V delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, in v delu, ki se nanaša na razmerja do drugih državnih organov, ima naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa, pri čemer ima v hierarhiji pravnih aktov položaj zakona, čeprav formalno ni zakon (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-84/96 z dne 21. 10. 1999, Uradni list RS, št. 95/99, in OdlUS VIII, 224, 16. točka obrazložitve).

Drugi odstavek 61. člena PoDZ-1 določa, da Državni zbor ne more odločati o zadevah, o katerih MDT ni sprejelo stališča, razen če poslovnik ne določa drugače. Uvrščena je v III. poglavje PoDZ-1 z naslovom Organizacija in delovanje Državnega zbora. To poglavje ureja organizacijsko strukturo, organe ter druga splošna pravila, ki omogočajo delovanje Državnega zbora: 1) predsednika in podpredsednikov Državnega zbora, 2) kolegija predsednika Državnega zbora, 3) generalnega sekretarja in služb Državnega zbora, 4) zakonodajno–pravne službe Državnega zbora, 5) poslanskih skupin, 6) delovnih teles, 7) sej Državnega zbora, 8) udeležbo poslancev na sejah Državnega zbora in njegovih delovnih teles ter 9) javnost dela.[1] Izpodbijana določba spada med določbe, ki urejajo splošna pravila organiziranja sej Državnega zbora.[2] Izpodbijana določba tako ne ureja zakonodajnega postopka oziroma ne ureja razmerij do drugih državnih organov.

Ker PoDZ-1 v tem delu nima pravne narave splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa, Ustavno sodišče ni pristojno za presojo njegove ustavnosti. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 61. člena PoDZ-1 zavrglo (1. točka izreka).

7.Izpodbijani 126. do 133. člen PoDZ-1 so uvrščeni v IV. poglavje z naslovom Akti in postopki. Urejajo del druge obravnave predloga zakona, ki se odvija v MDT. Izpodbijane določbe tako urejajo zakonodajni postopek in imajo pravno naravo predpisa s položajem zakona v hierarhiji pravnih virov v slovenskem pravnem redu. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pristojno za presojo njihove ustavnosti.

8.Vendar so očitki pobudnice očitno neutemeljeni. V pobudi izrecno predlaga, naj se izvede presoja ustavnosti izpodbijanih določb PoDZ-1. Hkrati so vsi obrazloženi očitki usmerjeni v uporabo PoDZ-1 v konkretnem zakonodajnem postopku. Ustavno sodišče v okviru postopka presoje ustavnosti vsebine predpisa ne more ocenjevati ravnanj Državnega zbora pri izvedbi konkretnega zakonodajnega postopka.[3] Zato pobudnica s takšnimi očitki ne more utemeljiti protiustavnosti izpodbijanih določb PoDZ-1. Ustavno sodišče je zato njeno pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka). Ustavno sodišče se pri tem ni ukvarjalo z vprašanjem izpolnjenosti pravnega interesa za vložitev pobude.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Glej 19. do 106. člen PoDZ-1.

[2]Glej 57. do 94. člen PoDZ-1.

[3]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-132/03 z dne 26. 5. 2005, 7. točka obrazložitve.