Jedro

V konkretnem primeru je za odločitev bistveno, da je bila z ZUP-C črtana določba prvega odstavka 264. člena ZUP, ki je izrecno omogočala, da se upravni postopek iz razlogov po 2. točki 260. člena ZUP obnovi tudi v primeru, da kazenskega postopka ni mogoče izvesti ali če so okoliščine, zaradi katerih postopka ni mogoče začeti.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel tožnikov predlog za obnovo postopka, končanega z izdajo lokacijskega dovoljenja št. 351-331/85-3 z dne 13. 5. 1985 in odločbo o spremembi lokacijskega dovoljenja št. 351-331/85-3 z dne 14. 4. 1986, ter odločil, da v tem postopku niso nastali dodatni stroški.

2. V obrazložitvi navaja, da je v spisovni dokumentaciji upravnega postopka, v katerem je bilo 13. 5. 1985 A.A. izdano lokacijsko dovoljenje, tudi izjava B.B. z dne 27. 10. 1984, v kateri izjavlja, da soglaša s predvideno gradnjo in da nima nobenih pripomb. To lokacijsko dovoljenje (ne pa tudi sprememba lokacijskega dovoljenja z dne 14. 4. 1985, ki je bila vročena le investitorju) in nato gradbeno dovoljenje z dne 24. 4. 1986 sta ji bili vročeni in se zoper njiju ni pritožila. Meni, da se obnova iz razloga po 2. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) lahko začne le ob predložitvi ustrezne pravnomočne sodbe, ne pa kadar se kaznivo dejanje le zatrjuje. Ker tožnik ni predložil pravnomočne sodbe, samega predloga za obnovo postopka s predloženimi dokazi pa ni mogoče upoštevati kot verjetno izkazane okoliščine za obnovo postopka, je predlog zavrgel. 3. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Hkrati je zavrnil tožnikovo zahtevo za povračilo stroškov postopka, mu naložil povračilo pritožbenih stroškov stranske udeleženke C.C. in zavrgel zahtevo C.C. za povračilo stroškov postopka na prvi stopnji. Iz obrazložitve izhaja, da soglaša z razlogi izpodbijane odločbe. Dodaja, da se tožnik neutemeljeno sklicuje na določbo 2. točke prvega odstavka 263. člena ZUP, saj je takšno zakonsko besedilo po tem, ko je bil nekdanji prvi odstavek 264. člena ZUP črtan, posledica redakcijske napake. Meni tudi, da tožnik ni upravičen predlagatelj obnove, saj obnovo iz uveljavljanega razloga lahko uveljavlja stranka, ta položaj pa je bil priznan njegovi pravni prednici.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo ter stroškovni del drugostopenjske odločbe vlaga tožbo. Navaja, da je bilo sporno lokacijsko dovoljenje izdano ob upoštevanju soglasja njegove pravne prednice, ki pa ga ni podpisala, ter da je že v upravnem postopku pojasnil, zakaj kazenskega postopka v tem primeru ni mogoče sprožiti. Upravnemu organu je zato predlagal, da vprašanje obstoja kaznivega dejanja rešuje sam kot predhodno vprašanje. Sklicuje se na 2. točko prvega odstavka 263. člena ZUP in meni, da se ni mogoče opirati na komentar zakona iz leta 2004, iz kasnejše sodne prakse pa izhaja, da je zmotno stališče, po katerem je pogoj iz 2. točke 260. člena ZUP podan le v primeru obstoja kazenske sodbe. Trdi, da tudi iz 264. člena ZUP izhaja, da lahko uradna oseba sama ugotovi, ali so podane okoliščine, zaradi katerih postopka ni mogoče začeti, pri tem pa opravi preizkus, v katerem presoja kvalificiranost oziroma pravno relevantnost okoliščine, ki se ugotavlja kot razlog za obnovo postopka. Tako naj bi organ ugotavljal, ali bi, če bi tista okoliščina, ki se ugotavlja kot razlog za obnovo postopka, obstajala in bila znana ter uporabljena v prejšnjem postopku sploh pripeljala do drugačne odločbe. V konkretnem primeru gre očitno za pogoj, ki bi pripeljal do drugačne odločitve, toženka pa je s svojo odločitvijo dopustila, da je ostala v veljavi odločba, ki je bila izdana kot posledica kaznivega dejanja. Zmotno naj bi bilo tudi stališče toženke, da tožnik ni upravičen predlagatelj, saj je univerzalni pravni naslednik B.B. in je po njej podedoval tudi vse njene nepremičnine. Napačno naj bi bilo tudi sklicevanja organa na dejstvo, da se B.B. zoper lokacijsko in gradbeno dovoljenje ni pritožila, saj je bila kmečka ženica, ki s pravnimi postopki ni bila seznanjena. Trdi, da sami gradnji ni nasprotovala, bila pa je oropana možnosti, da za gradnjo ob podaji soglasja postavi svoje pogoje, med katere bi sodila drugačna ureditev dostopa do novogradnje. V posledici nezakonite odločitev o predlogu je tudi nepravilna odločitev o stroškovnih zahtevkih.

5. Tožba je bila vročena toženi stranki in stranki z interesom C.C. Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

6. Stranka z interesom C.C. v odgovoru na tožbo predlaga njeno zavrnitev. Navaja, da so tožbene navedbe pavšalne in niso podkrepljene z mnenjem grafologa. Tožnik naj ne bi niti navedel, čigav podpis naj bi bil na soglasju. Zanika, da bi pokojni A.A. ponaredil podpis na soglasju. Iz dokumentacije naj bi izhajalo, da je podpis na soglasju tožnikov. Nadalje navaja, da je zoper tožnika vložila tožbo zaradi ugotovitve stvarne služnosti, za katero se je prizadeval že pokojni A.A. Okrajno sodišče v Škofji Loki naj bi 18. 7. 2016 izdalo delno sodbo na podlagi pripoznave in sodbo, s katero je skoraj v celoti ugodilo njeni tožbi ter ugotovilo obstoj služnosti v breme tožnikovih zemljišč. Trdi, da sodišče v navedenem postopku ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev postopka do odločitve organa o obnovi postopka, ker je menilo, da ugotovitev služnosti ni povezana z lokacijskim dovoljenjem. Meni, da so zato zmotne navedbe tožnika o pomenu soglasja, saj ne pomeni strinjanja z izvrševanjem služnosti. Meni tudi, da hoče tožnik s sedanjimi ravnanji retroaktivno spreminjati izraženo voljo svoje pravne prednice, ki bi, če ne bi želela podati navedenega soglasja, vložila pritožbo zoper lokacijsko dovoljenje. Trdi tudi, da tožnikove navedbe ne izpolnjujejo standarda za izkazovanje zakonskih znakov kakršnegakoli kaznivega dejanja.

7. Tožnik v svoji vlogi z dne 15. 12. 2016 navaja, da svoje trditve dokazuje z dvema izvodoma oporoke z dne 16. 3. 1983, iz katerih izhaja, da se B.B. ni podpisovala tako, kot izhaja iz izjave z dne 27. 10. 1984. Iz oporoke naj bi bilo razvidno, da je bila pri podpisovanju okorna in da so se ji močno tresle roke, med tem ko je podpis na izjavi tekoč in kaže na to, da ga ni napisala oseba, ki ji je podpisovanje ali pisanje le občasno opravilo. Meni, da že laična primerjava omogoča zaključek, da podpis na izjavi ni pristen, zato niso utemeljene navedbe stranke z interesom o potrebnosti postavitve grafologa. Poleg tega naj bi stranka z interesom sama priznavala, da podpis na izjavi ni od B.B. Meni, da je izjava zato nesporno kriva listina, zato ne bi smela imeti nobene veljave, na njeni podlagi nihče ne sme imeti ali ustvariti koristi. Kot neutemeljene ocenjuje navedbe o neobstoju kaznivega dejanja, nepomembno pa naj bi bilo, kdo je kaznivo dejanje storil. To se namreč presoja v kazenskem postopku, v tem primeru pa tožnik želi odpraviti posledice kaznivega dejanja. Investitor A.A. naj bi krivo listino uporabil kot pravo z namenom pridobitve lokacijskega dovoljenja. Zanika, da je podpis na soglasju njegov. Meni, da za dejstvo, da je lokacijsko dovoljenje izdano na podlagi neprave listine, niso pomembne navedbe stranke z interesom glede priposestvovanja, za katere trdi, da so v večjem delu neresnične. Dodaja, da je bil dostop preko njegovega dvorišča moteč tako danes, kakor že tedaj. Potrditev seznanitve z lokacijsko dokumentacijo pa naj bi bila vsebovana prav v listini, ki je B.B. ni podpisala.

8. Tožnik v nadaljnjih vlogah z dne 16. 3. 2017 in 15. 5. 2017, stranka z interesom pa vlogah z dne 10. 1. 2017, 29. 3. 2017 in 30. 5. 2017, smiselno ponavljata vsak svoje navedbe in vztrajata pri izraženih stališčih.

K I. točki izreka:

9. Tožba ni utemeljena.

10. V tej zadevi je sporna dovoljenost obnove upravnega postopka, ki jo tožnik uveljavlja iz razloga po 2. točki 260. člena ZUP. Po tej določbi se postopek, končan z dokončno odločbo, obnovi, če je bila odločba izdana na podlagi ponarejene listine ali krive izpovedbe priče ali izvedenca ali kot posledica kakšnega dejanja, ki je kaznivo po kazenskem zakonu.

11. Upravni organ je na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP tožnikov predlog zavrgel že v okviru predhodnega preizkusa. Štel je namreč, da se obnova iz tega razloga lahko začne le ob predložitvi pravnomočne sodbe, izdane v kazenskem postopku. Ker tožnik take sodne odločbe ni predložil, je sklenil, da obnovitveni razlog ni verjetno izkazan, in je zato predlog na podlagi navedene določbe ZUP zavrgel. 12. Tožnik takšnemu stališču nasprotuje in meni, da je glede na to, da v obravnavani zadevi kazenskega postopka zaradi smrti A.A. ni mogoče sprožiti, organ v okviru reševanja predhodnega vprašanja dolžan sam reševati vprašanje obstoja kaznivega dejanja.

13. Po presoji sodišča je stališče prvostopenjskega organa, ki mu pritrjuje tudi pritožbeni organ, pravilno, tožnik pa se neutemeljeno sklicuje na besedilo 2. točke prvega odstavka 263. člena ZUP in sodbo tega sodišča I U 1287/2014 z dne 3. 11. 2015 (enako stališče je Upravno sodišče sicer sprejelo tudi v sodbi I U 1873/2011 z dne 20. 3. 2012).

14. Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, s katerim se obnovi postopek, ki je že dokončno ali celo pravnomočno končan (kot v obravnavanem primeru). Zato je treba zakonske določbe o možnosti obnove postopka uporabljati restriktivno, ob upoštevanju in spoštovanju ustavnih načel pravne države in pravnomočnosti.

15. V konkretnem primeru je za odločitev bistveno, da je bila z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP-C) črtana določba prvega odstavka 264. člena ZUP, ki je izrecno omogočala, da se upravni postopek iz razlogov po 2. točki 260. člena ZUP obnovi tudi v primeru, da kazenskega postopka ni mogoče izvesti ali če so okoliščine, zaradi katerih postopka ni mogoče začeti. Zakonodajalec je namreč presodil, da je prejšnja ureditev presegala splošno definicijo upravnega postopka in pristojnosti upravnih organov, ki bi tako lahko posredno opravljali vlogo kazenskega sodišča.1 Ob tako jasni spremembi zakonske ureditve na odločitev ne vpliva besedilo 2. točke prvega odstavka 263. člena ZUP ali celo preostali del besedila 264. člena ZUP (prej drugi, sedaj prvi odstavek tega člena), saj zgolj na njuni podlagi ni mogoče šteti, da ima upravni organ še vedno pooblastilo, da vprašanje obstoja kaznivega dejanja sam rešuje kot predhodno vprašanje. Prav v zvezi s tem pa tudi ni nepomembno, da gre pri obnovitvenem razlogu iz 2. točke 260. člena ZUP za enega od treh izjemnih primerov, na podlagi katerega je skladno s petim odstavkom 263. člena ZUP obnovo postopka mogoče predlagati tudi še po preteku absolutnega roka iz četrtega odstavka 263. člena ZUP. Po presoji sodišča namreč tudi taka časovno neomejena možnost poseganja v pravnomočno zaključeno upravno razmerje narekuje restriktivno razlago.

16. Sodišče dodaja, da je stališče, da ZUP od uveljavitve sprememb, ki so bile uveljavljene z ZUP-C, to je s 1. 1. 2005, ne dopušča več obnove postopka v primerih, ko kazenskega postopka ni mogoče izvesti, ali če so podane okoliščine, zaradi katerih kazenskega postopka ni mogoče začeti, je v svoji sodbi X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010 izrecno sprejelo tudi Vrhovno sodišče. Iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 115/2013 z dne 10. 3. 2015, ki ponavlja isto razlago ZUP, pa izhaja še, da gre za rešeno pravno vprašanje.2

17. Ker glede na pojasnjeno razlago uporabljenih določb ZUP uveljavljani obnovitveni razlog brez pravnomočne sodbe kazenskega sodišča v smislu prvega odstavka 267. člena ZUP ni verjetno izkazan in je zato izpodbijana odločitev o zavrženju predloga za obnovo postopka pravilna, se sodišče ni opredeljevalo do drugih tožbenih navedb, ki glede na navedeno stališče za odločitev niso pravno pomembne, temveč je tožbo na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. S tem je zajeta tudi odločitev o tožbi zoper stroškovni del drugostopenjske tožbe, ki ga tožnik ni izpodbijal po višini, temveč le v povezavi z zasledovanim uspehom v zvezi z izpodbijanjem prvostopenjske odločbe (pri tem pa sodišče pojasnjuje, da glede na pravilo, po katerem je obveznost plačila stroškov v upravnem postopku odvisna od uspeha, tudi stroškovni del drugostopenjske odločitve vedno deli usodo odločitve o izpodbijanem aktu)3. 18. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta (neobstoj pravnomočne kazenske sodbe in nemožnost začetka kazenskega postopka), med tožnikom in tožencem ni sporno, druga dejstva in dokazi, ki jih tožnik in stranka z interesom navajata oziroma predlagata v svojih vlogah, pa za odločitev niso pomembni, je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na seji (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

19. Ker tožnik s tožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

20. O stroškovnem zahtevku stranke z interesom (osebe iz 19. člena ZUS-1) je sodišče upoštevaje prvi odstavek 22. člena ZUS-1 odločalo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Po prvem odstavku 154. člena ZPP (ki določa, da stranka, ki v pravdi ne uspe, mora nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške) bi stranka z interesom glede na to, da je s svojim predlogom v odgovoru na tožbo, naj sodišče tožbo zavrne, objektivno gledano uspela, bila upravičena do povrnitve stroškov. Vendar pa po presoji sodišča uveljavljani odvetniški stroški v smislu prvega odstavka 155. člena ZPP niso bili potrebni stroški. Po navedeni zakonski določbi o tem, kateri stroški so bili potrebni in koliko znašajo, odloči sodišče po skrbni presoji vseh okoliščin. Stroški za posamezno vlogo so potrebni stroški, če so v vlogi navedbe, ki so pomembne za razjasnitev zadeve oziroma vplivajo na odločitev sodišča. Po presoji sodišča pa stranka z interesom takih navedb ni podala, saj v odgovoru na tožbo le pavšalno pritrjuje v izpodbijanih odločbah zavzetem stališču, da je obstoj obnovitvenega razloga iz 2. točke 260. člena ZUP mogoče dokazovati le s pravnomočno sodbo kazenskega sodišča. V odgovoru na tožbo in ostalih vlogah sicer navaja številne argumente, ki pa po pojasnjenem za odločitev v tej zadevi niso pravno pomembni. Glede na to stranki z interesom uveljavljani stroški ne gredo, saj niso bili potrebni stroški v smislu prvega odstavka 155. člena ZPP.

1 Prim. Poročevalec št. 17, 19. 2. 2004, str. 34. 2 Prim. tudi Kerševan, Androjna, Upravo procesno pravo, Ljubljana 2017, str. 434. 3 Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015 in sklep Upravnega sodišča I U 968/2016 z dne 15. 9. 2017.