Jedro

Določbi 4. in 7. člena Uredbe o spremembah Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču nimata narave posamičnega akta, pač pa naravo splošnega pravnega akta, ki ga ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka s tožbo izpodbija 4. in 7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Uradni list RS, št. 41/2018 z dne 15. 6. 2018, v nadaljevanju Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe) ter sodišču predlaga, naj ugotovi, da sta ti dve določbi nezakoniti in neustavni in naj ju odpravi. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka. Navaja, da 4. in 7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe posegata v njene pravice in pravni položaj ter da ji bi morala biti v postopku priznana pravica do udeležbe kot stranki v postopku. Četudi je izpodbijani akt izdan v obliki predpisa, ureja posamična razmerja in ga je zato v skladu s 5. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) dopustno izpodbijati v postopku upravnega spora.

2. Uredba o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Uradni list RS, št. 71/08, 32/11, 53/13, 25/14 in 3/18, v nadaljevanju Uredba) med drugim ureja obveznosti koncesionarja glede plačila koncesijske dajatve ter je v dosedanjem 15. členu določala, da koncesionar plačuje koncesijsko dajatev v letnem znesku najmanj v višini 3,5 odstotkov od poslovnih prihodkov koncesionarja, zmanjšanih za pobrane pristojbine. Nadalje je določala, da koncesionar plačuje upravljavcu pristanišča znesek koncesijske dajatve v višini vodnih povračil, plačil za vodne pravice, vodnih taks in drugih dajatev, povezanih z uporabo javnega dobra ter preostalo višino koncesijske dajatve, in sicer v razmerju 50 % upravljavcu pristanišča in 50 % občini ali občinam, na območju katerih je kopenski del pristanišča. Tretji odstavek 15. člena Uredbe je določal, da se delež koncesijske dajatve, ki se plačuje občinam, razdeli med te občine sorazmerno s površino kopenskega dela pristanišča, ki je v posamezni občini.

3. Z izpodbijanim 4. členom Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe je tožena stranka spremenila prej opisano določbo 15. člena Uredbe tako, da se del koncesijske dajatve, ki se deli med občine, na območju katerih je kopenski del pristanišča, razdeli tako, da se po površini kopenskega dela pristanišča, ki se nahaja na območju posamezne občine izplača 50 % koncesijske dajatve, po površini območja posamezne občine izplača 25 % koncesijske dajatve in po številu prebivalcev posamezne občine izplača preostalih 25 % koncesijske dajatve. Koncesionar na podlagi Uredbe je le eden, to je B., občini pa sta dve, in sicer A. in tožeča stranka. Tako koncesionar kot obe občini je Ministrstvo za infrastrukturo z navadnim dopisom zgolj obvestilo o dejanskem razmerju površine pristanišča v posamezni občini ter o tem, da bosta občini vsako leto obveščeni o višini koncesijske dajatve, ki jima jo bo plačeval koncesionar.

4. Z izpodbijano določbo 4. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe je bila tožeči stranki v njeno škodo spremenjena že pridobljena pravica do prejema koncesijske dajatve. Po tem, ko je bila v letu 2015 tožeča stranka konstituirana, ji je na podlagi 15. člena Uredbe pripadlo 45,21 % koncesijske dajatve, A. pa 54,79 %. S sprejemom Uredbe o spremembah in dopolnitvah pa se bo to razmerje spremenilo tako, da se pravica tožeče stranke znižuje na 17,89 %, kar po podatkih za leto 2017 predstavlja 838.298,00 EUR na leto manj, oziroma 12,83 % vseh realiziranih tekočih proračunskih prihodkov. Po drugi strani pa se za A. delež koncesijskih dajatev povečuje.

5. Izpodbijani akt se torej nanaša na točno določen pravni subjekt, na točno določeno koncesijsko razmerje in koncesijsko dajatev in točno določeno pravico tožeče stranke, kar mu daje naravo posamičnosti in konkretnosti in je zato lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe sicer tožeče stranke ne navaja poimensko, vendar pa ji neposredno določa pravico do prejema koncesijske dajatve, kar pomeni, da ureja posamično razmerje in je zato lahko predmet upravnega spora. Tožeča stranka 4. in 7. člen tega akta izpodbija iz razloga bistvenih kršitev določb postopka in napačne uporabe materialnega prava. Akt je Vlada sprejela po tem, ko je že odstopila in bi smela opravljati le tekoče posle, med katere pa ni mogoče uvrščati aktov, kot je izpodbijani, ki zmanjšuje pravice tožeče stranke. Do pojma tekočih poslov se je že opredelilo Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. X Ips 280/2009 z dne 1. 6. 2010 in se postavilo na stališče, da ga je treba razumeti restriktivno. Podobno je odločilo Upravno sodišče RS v zadevi opr. št. I U 605/2013. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da izpodbijano Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe odpravi in to že zaradi pomanjkanja pooblastil organa za sprejem akta.

6. Ker je po prepričanju tožeče stranke Uredba o spremembah in dopolnitvi Uredbe posamični akt, bi morale biti ob njegovi izdaji vsaj smiselno uporabljene določbe upravnega postopka, vendar pa temu ni bilo tako. Tožeči stranki ni bila dana možnost sodelovanja v postopku priprave in izdaje izpodbijanega akta. Ministrstvo za infrastrukturo je sicer sklicalo dva sestanka na temo spremembe delitvenega razmerja koncesijske dajatve med občinama, vendar pa ni pripravilo strokovnih podlag take delitve niti ni utemeljeno odgovorilo na predloge tožeče stranke, pač pa obe občini le pozvalo, naj se dogovorila, kaj bi bilo zanju najbolj sprejemljivo. Tožeča stranka je nato prejela predlog Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe, in to brez pojasnil, prav tako se Ministrstvo za infrastrukturo ni opredelilo do njenih pripomb, spremembe Uredbe pa tudi niso bile obrazložene, torej niso bili pojasnjeni razlogi za spremembo. Vse to pomeni, da se tožeča stranka do izpodbijanega akta po vsebini ne more opredeliti. Kljub njenim prizadevanjem namreč ni bila vključena v postopek, s tem pa ji je bila kršena pravica do sodelovanja v postopku, pravica do izjave, do varovanja svojih pravic in pravnih koristi, do zaslišanja ter do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva.

7. Tožeča stranka še navaja, da je tožena stranka Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe sprejela brez popolno ugotovljenega dejanskega stanja in brez ustreznih strokovnih podlag. Tožena stranka je z namenom spreminjanja prvotno določenega delitvenega razmerja koncesijske dajatve predlagala tudi spremembo Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ), ki jo je Državni zbor sprejel in prav v določilu spremenjenega 32. člena tega predpisa je nato tožena stranka našla materialno podlago za spremembo Uredbe, pa četudi je bila sprejeta pod pretvezo redakcijskih sprememb zakona. Sprememba PZ je namreč uzakonila delitev koncesijske dajatve po sedaj veljavnih merilih, ki niso v ničemer povezana s predmetom koncesije in namenom dajatve. Niti pripravljavec zakona in niti zakonodajalec nista pojasnila razlogov za take spremembe. Država namreč podeljuje koncesije za upravljanje, rabo in izkoriščanje naravnih dobrin na podlagi Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO). Tožena stranka v nadaljevanju predstavlja ureditve nekaterih zakonov, ki so bili sprejeti na podlagi ZVO ter poudarja, da je država, ko je na podlagi teh zakonov sprejela koncesijske akte v obliki uredbi, določila delež koncesnine, ki pripada občinam, glede na območje, kjer leži posamezna dobrina in tega ni nikoli povezovala z velikostjo občine ali številom njenih prebivalcev.

8. Tožeča stranka zaključuje, da sta tako Zakon o spremembah in dopolnitvah PZ kot tudi 4. in 7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredba arbitrarna in pomenita kršitev ustavnega načela enakosti. Zaradi očitne neustavnosti PZ tožeča stranka sodišču predlaga, da predmetni postopek prekine in pred Ustavnim sodiščem sproži postopek presoje ustavnosti tega zakona.

K točki I izreka:

9. Tožeča stranka s tožbo izpodbija 4. in 7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe. S 4. členom je bil spremenjen dosedanji tretji odstavek 15. člena Uredbe, ki določa način delitve koncesijske dajatve, ki se plačuje občinam, dodana pa sta nov četrti in peti odstavek, ki določata, da se pri delitvi upoštevajo podatki na dan 31. 12. preteklega leta za odmero v tekočem letu (četrti odstavek) in namen, za katerega lahko občina uporabi izplačane koncesijske dajatve (peti odstavek). V 7. členu Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe je določeno, da opisane spremembe stopijo v veljavo z dnem 1. 1. 2019, določeno pa je tudi kdaj se začneta uporabljati novi prilogi k Uredbi. Četudi tožeča stranka navaja, da izpodbija tako 4. kot tudi 7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe, pa v tožbi navaja le tožbene ugovore glede načina delitve deleža koncesijske dajatve, ki se plačuje občinam, torej glede prvega odstavka 4. člena, s katerim se spreminja tretji odstavek 15. člena Uredbe, na pa tudi tožbenih ugovorov, s katerimi bi utemeljevala izpodbijanje preostalega 4. člena in 7. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe.

10. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po določbi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 pa lahko sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

11. Sodišče ugotavlja, da se je sodna praksa že večkrat opredelila do vprašanja ali je Uredba splošni ali posamični pravni akt. Ustavno sodišče RS je v sklepu opr. št. U-I-222/08 navedlo, da je Uredba v pretežnem delu splošni pravni akt, le v prehodni določbi 44. člena Uredbe, kjer je urejeno posamično razmerje med Republiko Slovenijo in Luko Koper d.d., pa ima naravo posamičnega akta. Ustavno sodišče RS se je v sklepu opr. št. U-I-238/14 (podobno tudi v sklepu opr. št. I-I-217/08) opredelilo tudi do vprašanja kriterijev delitve koncesnine, opredeljenih v 15. členu Uredbe in s tem do vprašanja ali zmanjšanje sredstev iz določenega proračunskega vira občine pomeni poseg v ustavni položaj in pravice občine. Poudarilo je, da zmanjšanje proračunskega vira občine, ker je ta doživel pravno ali dejansko spremembo, samo po sebi ne more pomeniti posega v ustavni položaj in pravice občine. Poseg take vrste bi pomenila le sprememba oziroma ureditev proračunskega vira, ki bi občino spravila v položaj, ko bi bila ogrožena njena avtonomija, zlasti pa izpolnjevanje nalog lokalne samouprave. V obravnavanem primeru tožeča stranka sicer pojasnjuje, da bo prejemala manj sredstev, kot jih je po doslej veljavnih določbah Uredbe, vendar pa ne navaja kako naj bi to zmanjšanje vplivalo na uresničevanje njenih nalog lokalne samouprave niti tega, da bi bilo tako uresničevanje ogroženo in zato sodišče ugotavlja, da ostajajo njeni očitki o domnevni neustavnosti oziroma nezakonitosti ureditve v Uredbi o spremembah in dopolnitvah Uredbe zgolj na ravni zatrjevanja.

12. V dveh primerljivo enakih zadevah kot je obravnavana, je odločalo tudi Vrhovno sodišče RS (zadevi opr. št. X Ips 1/2011 in I Up 3/2011) in, enako kot Ustavno sodišče RS, presodilo, da se Uredba v 44. členu šteje za posamičen akt, izdan v obliki predpisa, zoper katerega je dopustno začeti upravni spor, medtem ko je preostala Uredba (torej tudi njen 15. člen, ki ga spreminja 4. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe) splošni pravni akt in zato ne more biti predmet presoje v upravnem sporu.

13. Na podlagi navedenega sodišče povzema, da določbi 4. in 7. člena Uredbe o spremembah Uredbe nimata narave posamičnega akta, pač pa naravo splošnega pravnega akta, ki ga ni dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče je iz tega razloga na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo ter se zato do preostalih tožbenih ugovorov tožeče stranke ni opredeljevalo.

K točki II izreka:

14. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25.člena ZUS-1, po katerem trpi stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.