Jedro

Tožena stranka o morebitni zavrnitvi/zavrženju predloga tožeče stranke za odlog davčne izvršbi ni bila dolžna izdati posebnega pisnega in obrazloženega sklepa. Ker zoper tak procesni sklep iz 226. člena ZUP ni posebne pritožbe, izpodbijani sklep ne vsebuje vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi in v ničemer ne posega v pravni položaj tožeče stranke. Prav tako ZDavP-2 ne določa, da bi zoper tak sklep, kot je izpodbijani, bil dopusten upravni spor. Izpodbijani sklep pa tudi ne predstavlja sklepa, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, pač pa gre za vmesni procesni sklep, zoper katerega zakon ne nudi pravnega varstva v upravnem sporu. Izpodbijani sklep zato ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Tožeča stranka nosi sama svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. S sklepom št. DT 4291-50173-1-10-1460-14 z dne 7. 1. 2022 je Finančni urad Republike Slovenije kot prvostopni organ (v nadaljevanju FURS) prošnjo tožnice kot davčne zavezanke za odlog davčne izvršbe z dne 28. 12. 2021 zavrgel. Odločitev je utemeljil na prvem odstavku 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem organ vlogo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Zgolj interes na ugotovitev določenega dejstva (možnost ugoditve pritožbi), ki je pomembna pri odločanju upravnega organa po uradni dolžnosti (odlog davčne izvršbe), namreč ne daje zavezancu pravice do udeležbe v tem postopku in s tem lastnosti stranke.

2. Tožeča stranka je zoper prvostopno odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance kot pritožbeni organ s sklepom št. DT-499-31-19/2022-2 z dne 23. 3. 2022 kot nedovoljeno zavrgel. Obrazložil je, da je o zadržanju izvršitve odmerne odločbe na podlagi 87. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) mogoče odločati po uradni dolžnosti, če prvostopenjski organ presodi, da ima zavezanec v pritožbenem postopku možnost, da bo s pritožbo zoper odločbo uspel. Tožničin predlog je treba obravnavati zgolj kot procesni predlog organu, ki nato lahko odloči po uradni dolžnosti. S tem je sicer pripoznati pritožnikov procesnopravni interes za odlog izvršbe, zato lahko v zvezi s tem podaja procesne predloge, četudi sicer zadržanja nima pravice doseči. Zato je prvostopenjski organ o predlogu pravilno odločil s procesnim sklepom, tako kot o drugih procesnih predlogih strank (prvi odstavek 226. člena ZUP). Vendar pa v takšnih primerih pritožnik zoper takšen sklep nima pravice do samostojne pritožbe v davčnem postopku in posledično pritožba, ki je predmet tega postopka ne glede na podan pravni pouk v izpodbijanem sklepu ni dovoljena. Iz določbe 258. člena ZUP namreč izhaja, da je zoper sklep dovoljena pritožba samo takrat, kadar je to z zakonom izrecno določeno. Ker izpodbijani sklep ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v samostojnem pritožbenem postopku, je pritožbeni organ v skladu s prvim odstavkom 246. člena ZUP pritožbo kot nedovoljeno zavrgel. 3. Zoper takšno odločitev pritožbenega organa je tožeča stranka vložila pravočasno tožbo v upravnem sporu zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka in sicer 9. člena ZUP, saj prvostopenjski organ tožeči stranki ni dal možnosti, da se izjavi o dejstvih, na podlagi katerih je odločil z zavrženju pritožbe. Hkrati s tožbo je tožeča stranka predlagala izdajo začasne odredbe, s katero bi sodišče zadržalo izvršitev prvostopnega akta št. DT 4291-50173-1-10-1460-14 z dne 7. 1. 2022, saj bi izvršitev izpodbijanega sklepa za tožečo stranko dejansko pomenilo finančno breme, ki ga zaradi težke finančne situacije tožnica ne bi zmogla. Pri tehtanju glede izdaje začasne odredbe naj sodišče upošteva eventualno prizadetost javne koristi ter breme, ki za tožečo stranko pomeni izvršitev odločbe še pred odločitvijo glede predmetne tožbe ter pri tem upošteva načelo sorazmernosti.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo nasprotovala izdaji začasne odredbe, saj tožeča stranka v predlogu za začasno odredbo ni konkretno in določno navedla težko popravljive škode, ki je tudi ni izkazala. Zato zakonski pogoji za izdajo začasne odredbe niso izpolnjeni.

5. Tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe nista dopustni.

6. Sodišče pri predhodnem preizkusu tožbe po 36. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Gre za eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

7. V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija procesni sklep pritožbenega organa, s katerim je pritožbeni organ zavrgel tožničino pritožbo zoper sklep FURS-a z dne 7. 1. 2022, s katerim je ta prošnjo tožnice za odlog davčne izvršbe z dne 28. 12. 2021 zavrgel. Kadar pritožbeni organ pritožbo kot nedopustno zavrže, je s tem sprejel le procesno odločitev in pritožbe ni meritorno obravnaval. Za dosego meritorne obravnave, mora tožnik v upravnem sporu najprej izpodbiti procesne ovire za vsebinsko obravnavo pritožbe, to je doseči odpravo sklepa drugostopenjskega organa o zavrženju pritožbe, šele nato bo v naslednji fazi njegova pritožba lahko vsebinsko obravnavana.1 V tem smislu tožeča stranka v primarnem tožbenem zahtevku uveljavlja spremembo pritožbenega sklepa Ministrstva za finance št. DT 499-31-19/2022 z dne 23. 3. 2022 (tožba v sporu polne jurisdikcije v smislu 3. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1), v podrejenem tožbenem zahtevku pa zahteva odpravo sklepa FURS-a št. DT 4291-50173-1-10-1460-14 z dne 7. 1. 2022 in vrnitev zadeve v ponovni postopek.

8. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

9. Iz zakona tako izhajata dva temeljna pogoja, ki jih je treba pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt upoštevati: 1. formalni pogoj, saj so formalno lahko to le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi v 1. členu ZUS-1) in 2. materialni pogoj, to so tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v njen pravni položaj. Zato akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, in ki ni utemeljen na normi javnega prava, ki ga organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu, v pravni položaj tožnika ne posega. Tako se v upravnem sporu lahko izpodbija le tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev, torej vsebinsko opredelitev do pravice ali obveznosti stranke oziroma zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi, ki izhaja iz materialnega prava.2

10. Zgoraj navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje vsebinsko odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, če pa gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so ti predmet presoje samo, če tako določa zakon. Čeprav ima določen akt obliko upravne odločbe, še to nujno ne pomeni, da ga je mogoče zato izpodbijati v upravnem sporu.3

11. Med strankama ni bilo spora, da zoper tožnico teče postopek davčne izvršbe, in da je tožnica med postopkom dne 28. 12. 2021 vložila prošnjo za odlog davčne izvršbe. Sodišče ugotavlja, da je tožnica z vložitvijo predloga za odlog izvršbe vložila (zgolj) procesni predlog, da naj FURS izvršbo odloži do odločitve o njeni pritožbi zoper izdani sklep o davčni izvršbi. S tem ni podala zahteve v smislu 129. člena ZUP,kot to izhaja iz prvostopenjskega sklepa z dne 7. 1. 2022. Ta določba se namreč nanaša le na zahtevo, s katero se začne upravni postopek, kar izhaja tako iz jezikovne kot tudi sistemske in teološke razlage zakona (določba se tudi nahaja v poglavju ZUP z naslovom „1. Začetek postopka“). Zato o tem procesnem predlogu ni bilo mogoče odločiti tako, kot je to storil prvostopni organ, ki ga je zavrgel na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Navedena pravna podlaga ni upoštevna pravna podlaga za obravnavanje procesnih predlogov strank, ki so podani med postopkom in v zvezi z njim.4

12. Stranka sicer lahko v upravnem postopku ves čas podaja procesne predloge, kar sme storiti tudi v davčnem postopku. Tako sme predlagati tudi odlog izvršbe, čeprav iz drugega odstavka 87. člena ZDavP-2 izhaja, kot to ugotavlja tudi pritožbeni organ, da davčni organ odloži davčno izvršbo le po uradni dolžnosti in ne na predlog dolžnika.5 Vendar gre le za procesni predlog stranke, o katerem organ odloči v skladu z 226. členom ZUP, ki določa, da se s sklepom odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka, oziroma se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z njegovo izvedbo ter se o njih ne odloča z odločbo. Če se organ s takim procesnim predlogom stranke ne strinja, lahko o zavrnitvi predloga odloči tudi brez izdaje posebnega pisnega in obrazloženega sklepa. Če pa sklep izda, zoper tak sklep niti ZUP, niti ZDavP-2 kot specialni predpis ne predvidevata samostojne pritožbe. Sklep, s katerim je FURS zavrgel predlog tožnice za odlog izvršbe se torej nanaša na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Zato tudi, če bi FURS pravilno izdal sklep o zavrnitvi predloga za odlog davčne izvršbe, tožeča stranka zoper njega ne bi imela pravice do samostojne pritožbe v upravnem postopku, kljub napačnemu zapisu organa prve stopnje v sklepu, da je pritožba dopustna.6

13. Ker tožena stranka o morebitni zavrnitvi/zavrženju predloga tožeče stranke za odlog davčne izvršbi ni bila dolžna izdati posebnega pisnega in obrazloženega sklepa, in ker zoper tak procesni sklep iz 226. člena ZUP ni posebne pritožbe (čeprav jo je tožeča stranka vložila, pritožbeni organ pa pritožbe ni dopustil), zaradi česar izpodbijani sklep Ministrstva za finance št. DT 499-31-19/2022 z dne 23. 3. 2022 (katerega spremembo zahteva tožeča stranka v primarnem tožbenem zahtevku) ne vsebuje vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi in v ničemer ne posega v pravni položaj tožeče stranke (prvi stavek prvega odstavka 2. člen ZUS-1). Prav tako ZDavP-2 ne določa, da bi zoper tak sklep, kot je izpodbijani, bil dopusten upravni spor (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1). Izpodbijani sklep pa tudi ne predstavlja sklepa, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1), pač pa gre za vmesni procesni sklep, zoper katerega zakon ne nudi pravnega varstva v upravnem sporu.7 Tak sklep ni niti sklep prvostopnega organa FURS-a št. DT 4291-50173-1-10-1460-14 z dne 7. 1. 2022, katerega odpravo zahteva tožeča stranka v podrejenem tožbenem zahtevku, in s katerim je prvostopni organ zavrgel tožničin predlog za odlog davčne izvršbe.

14. Po obrazloženem, ker izpodbijana sklepa nista upravna akta, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu, je sodišče tožbo v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno zavrglo.

15. Ker tožnica ni izkazala procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, je slednje tudi razlog za nedopustnost odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe, ki se nanaša na zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe. Obstoj vložene tožbe je namreč procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.8 Ker je sodišče s tem sklepom tožničino tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni več izpolnjena in tako ni več pogojev za meritorno odločanje o predlagani začasni odredbi, zato se sodišče tudi ni ukvarjalo s presojo morebitne škode kot predpostavke za izdajo začasne odredbe. Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je namreč ta, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe.9

16. Razen tega sklep FURS-a št. DT 4291-50173-1-10-1460-14 z dne 7. 1. 2022, katerega začasno zadržanje je tožeča stranka predlagala z zahtevo za izdajo začasne odredbe, ni upravni akt, ki se prisilno izvršuje po ZUP, saj je v njem odločeno o zavrženju tožničinega predloga za odlog davčne izvršbe in ne, da mora tožnica kaj storiti, dopustiti ali trpeti.10

17. Po obrazloženem je sodišče zavrglo tudi zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe v skladu z 32. členom ZUS-1 v zvezi s smiselno uporabo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 1 Tako sklep VSRS I Up 36/2020 z dne 9. 9. 2020. 2 Več o tem M. Dobravec Jalen, B. Domjan Pavlin, M. Faganel, P. Golob, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Pirnat, N. Smrekar, T. Steinman, Z. Štucin in B. Žuber: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, 1. knjiga, Lexpera, GV založba Ljubljana 2019, komentar k 2. členu, str. 19 do 21. 3 Tako sklepa UPRS I U 896/2010 z dne 2. 9. 2010 in U 338/2008 z dne 13. 7. 2010. 4 Smiselno tako sodba VSRS X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019. 5 Drugi odstavek 87. člena ZDavP-2 določa, da davčni organ po uradni dolžnosti do odločitve o pritožbi odloži davčno izvršbo, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi. 6 Tako sodba VSRS X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019. 7 Tako sodba VSRS X Ips 30/2017 z dne 11. 6. 2019. tč. 18 obrazložitve. 8 Drugi odstavek 32. člena ZUS-1 določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Tretji odstavek 32. člena ZUS-1 pa določa, da lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno. 9 Tako sklep VSRS I Up 166/2019 z dne 9. 10. 2019, in sklepa UPRS IX U 208/2010 z dne 9. 11. 2010 ter I U 2321/2018-2 z dne 20. 11. 2018. 10 Tako sklepi VSRS I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012 in I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010.