Jedro

Sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka iz prvega odstavka 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena. Ker torej izpodbijani sklep predstavlja (le) odločitev procesne narave, ki ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, ni dokončni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega sodnega varstva. Poleg tega tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta (o glavni stvari) ni obnovljen, ustavljen ali končan.

Del izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na zaznambo uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, s prepovedjo prometa z nepremičninami ali njihovega bistvenega spreminjanja brez soglasja razlastitvenega upravičenca, (zgolj) naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon. Ne gre torej za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Ribnica (v nadaljevanju toženka) uvedla postopek razlastitve za zemljišča del parc. št. 1439/2 v izmeri 41 m2, del parc. št. 1613 v izmeri 25 m2, del parc. št. 1615/1 v izmeri 95 m2, del parc. št. 1621/2 v izmeri 43 m2 in del parc. št. 1622/2 v izmeri 41 m2, vse k. o. ..., ki so v lasti tožnika (točka 1 izreka). Iz izpodbijanega sklepa v nadaljnjih točkah izhaja, da so navedena zemljišča potrebna za izgradnjo nadomestne ceste zaradi ukinitve nivojskih prehodov v sklopu projekta „Modernizacija Kočevske proge - 2. faza/2. etapa“, kot je opredeljeno v Odloku o spremembah in dopolnitvah izvedbenega dela Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ribnica, s čimer je v skladu s 1. alinejo prvega odstavka 194. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) izkazana javna korist za razlastitev predmetnih nepremičnin (točka 2 izreka), da do pravnomočnega končanja razlastitvenega postopka brez soglasja upravičenke Republike Slovenije ni dopusten promet z nepremičninami ali njihovo bistveno spreminjanje (točka 3 izreka), da se po uradni dolžnosti po pravnomočnosti tega sklepa v zemljiški knjigi zaznamuje uvedba razlastitvenega postopka na navedenih nepremičninah (točka 4 izreka) in da gredo vsi stroški postopka v breme razlastitvene upravičenke Republike Slovenije, na zahtevo katere se je razlastitveni postopek začel (točka 5 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da so v skladu z zahtevo za razlastitev zgoraj navedene nepremičnine potrebne za gradnjo nadomestne ceste zaradi ukinitve nivojskih prehodov v sklopu projekta „Modernizacija Kočevske proge - 2. faza/2. etapa“, kot je opredeljeno v občinskem Odloku. Razlastitev nepremičnin je nujno potrebna zaradi njihove lokacije, saj so del trase nadomestne ceste, s tožnikom pa ni bilo mogoče doseči sporazuma. Poleg tega nujnost postopka pogojujejo tudi roki izgradnje, opredeljeni v Načrtu razvojnih programov 2021-2024, kar zahteva izpeljavo nujnega postopka s pridobitvijo posesti in prenosom lastninske pravice pred pravnomočnostjo odločbe o razlastitvi. Izpolnjeni so torej vsi trije pogoji za dopustnost razlastitve: (i) ugotovljena je javna korist, (ii) razlastitev je nujno potrebna, ker se razlastitvenega namena drugače ne da doseči, in (iii) obstaja sorazmernost razlastitvenega namena s posegom v zasebno lastnino. Toženka je ugotovila, da so v skladu s 199. členom ZUreP-2 zahtevi za razlastitev priložene vse zahtevane priloge in da je v skladu s 194. členom tega zakona izkazana javna korist, ki se jo zasleduje z razlastitvijo, da je razlastitev za dosego cilja izgradnje gospodarske javne infrastrukture (ceste, ki je v javnem interesu) nujno potrebna, saj razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino, s katero bi lahko dosegla isti namen (izgradnja javne ceste in izboljšanje prometne varnosti). Zato je v skladu z 200. členom ZUreP-2 s sklepom odločila o uvedbi razlastitvenega postopka. Nadaljnje ukrepe je odredila na podlagi tretjega in četrtega odstavka 200. člena ZUreP-2. 3. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri uveljavlja, da izpodbijani sklep ni ustrezno utemeljen, saj se ne opredeljuje do predlogov in ugovorov, ki jih je podal v predhodnem postopku. Javna korist razlastitve ni konkretno pojasnjena, saj ceste in poti na tem območju že obstajajo in povezujejo zemljišča, zato o kakšnem posebnem razlogu za gradnjo cest preko tožnikovih nepremičnin ni moč govoriti. Obstoji pa močan interes tožnika po tem, da ohrani lastninsko pravico na svojih nepremičninah, saj jih nujno potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti, ki zanj pomeni vir preživetja, hkrati pa kmetijstvo predstavlja dejavnost v javnem interesu - brez kmetijske dejavnosti namreč ljudje ne bomo mogli preživeti in bomo ob onemogočanju kmetijstva resno ogroženi. V vzročni zvezi z razlastitvijo je ukinitev treh nivojskih prehodov ... 5, ... 6 in ..., s čemer bo tožniku in ostalim, ki imajo zemljišča ob železniški progi, povzročena velika škoda, povečal se bo strošek kmetovanja in oteženo bo delo na polju, do česar se izpodbijani sklep ne opredeli.

4. Nadalje navaja, da navedeni občinski Odlok, ki je osnova za razlastitev, ni pripravljen tako natančno, da bi bilo nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru, kar je pogoj, ki ga ZUreP-2 določa za izkazanost javnega interesa. Poleg tega pa je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa izostala tudi obrazložitev nujnosti razlastitve, zaradi česar ga v tem delu ni mogoče preizkusiti. Izpodbijani sklep ne predstavlja samo procesne odločitve, saj je s tem, ko je organ odločil, da do konca postopka razlastitve ni dopusten promet s predmetno nepremičnino, vsak pravni posel v zvezi s tem pa je ničen, posegel v njegovo lastninsko pravico.

5. Pravna podlaga za odločanje naslovnega sodišča sta 4. in 5. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Če izpodbijanega sklepa ne bi šteli za upravni akt, bi ga bilo treba šteti za posamični akt oziroma dejanje v smislu 4. člena ZUS-1, s katerim je organ posegel v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, pri čemer ni predvideno nobeno drugo pravno sredstvo zoper izpodbijani sklep.

6. Tožnik predlaga sodišču, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da se zahteva za uvedbo razlastitvenega postopka zavrne, oziroma da se izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka.

K točki I izreka:

7. Tožba ni dovoljena.

8. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1); na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

10. V predmetni zadevi tožnik izpodbija sklep o uvedbi postopka razlastitve nepremičnin, pri katerih je lastninska pravica vknjižena v njegovo korist, izdan na podlagi 200. člena ZUreP-2. 11. Prvi odstavek 200. člena ZUreP-2 določa, da upravni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev s sklepom odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Na predlog razlastitvenega upravičenca upravni organ odloči tudi o položitvi zneska iz tretjega odstavka 205. člena tega zakona pri sodišču ali notarju. Upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen.

12. Iz opisane ureditve izhaja, da je o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 treba izdati sklep, pri čemer zakon uvedbo postopka in izdajo sklepa o tem veže izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev. To pomeni, da je treba v tej (prvi) fazi opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njene vsebinske utemeljenosti glede obstoja materialnopravnih pogojev za razlastitev. To tudi pomeni, da se v primeru razlastitve po ZUreP-2 pogoji za razlastitev (tudi obstoj javne koristi) ugotavljajo po uvedbi postopka, torej po izdaji izpodbijanega sklepa. Zato organ v tej fazi ni bil dolžan presojati obstoja javne koristi in drugih materialnopravnih pogojev za razlastitev in je, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, neutemeljeno oziroma brez potrebe v izreku odločil o tem, da je javna korist izkazana. O obstoju materialnopravnih pogojev za razlastitev mora namreč organ odločiti v naslednji (drugi) fazi postopka razlastitve (torej po uvedbi postopka) ter v ta namen izvesti ugotovitveni postopek in izdati odločbo.

13. Tako razlogovanje podpirajo tako jezikovna in namenska razlaga določb ZUreP-2, ki urejajo razlastitev in omejitev lastninske pravice, kot tudi zgodovinska. Po prej veljavnem Zakonu o urejanju prostora – ZUreP-1 je namreč upravni organ v skladu s prvim odstavkom 100. člena tega zakona v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona izdal o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana in odločil o uvedbi postopka razlastitve. V primerih iz drugega odstavka 93. člena tega zakona je upravni organ ugotovil, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 93. člena in ob izpolnjenem pogoju z odločbo dovolil uvedbo postopka razlastitve. O pritožbi zoper to odločbo je odločalo ministrstvo za prostor. Primerjava določb 100. člena ZUreP-1 in prej citiranega 200. člena ZUreP-2 tako pokaže, da ZUreP-2 za uvedbo razlastitvenega postopka določa druge pogoje, kar se odraža tudi v obliki pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom namesto z odločbo), medtem ko je moral biti po ZUreP-1 že za uvedbo postopka ugotovljen obstoj javne koristi. Poleg tega je pritožba zoper sklep o uvedbi razlastitvenega postopka po ZUreP-2 izrecno izključena, zoper odločbo o začetku razlastitvenega postopka, izdano po ZUreP-1, pa je bila dovoljena.

14. Ob tem sodišče dodaja, da je opisani ureditvi po vsebini enaka tudi ureditev v Energetskem zakonu (v nadaljevanju EZ-1), ki prav tako veže uvedbo postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice na nepremičninah izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice. V osmem odstavku 473. člena EZ-1 je namreč določeno, da se ne glede na 100. člen ZUreP-1 postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se – zopet enako kot v ZUreP-2 – po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi. Glede narave sklepa o uvedbi postopka, izdanega na podlagi citiranega osmega odstavka 473. člena EZ-1, pa je Vrhovno sodišče RS že zavzelo stališče, da ima ta sklep (le) procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju, ter da tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-11. Glede na pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo sklepa po osmem odstavku 473. člena EZ-1, ter izključitvijo pritožbe in samo obliko izdanega pravnega akta, gre po presoji sodišča za povsem primerljivo ureditev z ureditvijo izdaje sklepa po prvem odstavku 200. člena ZUrep-2. Zaradi identične vsebine obeh ureditev, sodišče torej meni, da je treba to stališče Vrhovnega sodišča upoštevati tudi pri presoji pravne narave sklepa iz 200. člena ZUreP-2. 15. Glede na navedeno sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka iz prvega odstavka 200. člena ZUreP-2 ni mogoče pripisati več kot le procesnega pomena.2 Ker torej izpodbijani sklep predstavlja (le) odločitev procesne narave, ki ne pomeni zaključka odločanja o zadevi, ni dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega sodnega varstva. Poleg tega tudi ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta (o glavni stvari) ni obnovljen, ustavljen ali končan.3 Takšno je tudi ustaljeno stališče sodne prakse.4

16. Neutemeljeno je tudi tožnikovo stališče, da je upravni spor potrebno dopustiti, ker gre za poseg v njegovo pravico. Del izreka izpodbijanega sklepa, ki se nanaša na zaznambo uvedbe razlastitvenega postopka v zemljiški knjigi, s prepovedjo prometa z nepremičninami ali njihovega bistvenega spreminjanja brez soglasja razlastitvenega upravičenca, namreč (zgolj) naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon.5 Ne gre torej za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa tudi ne za njegovo oblastveno odločitev o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.6

17. Ker glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

18. Sodišče se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo zavrglo že iz procesnega razloga. Ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov. Tožnik je sodišču sicer predlagal svoje zaslišanje, torej je smiselno predlagal opravo glavne obravnave. Vendar pa je, kot rečeno, sodišče postopek zaključilo v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev, v okviru česar je bilo ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe ni izpolnjena zgoraj navedena procesna predpostavka in tako izvedba predlaganega dokaza ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve.

K točki II izreka:

19. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Tako Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017. 2 S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka (prvi odstavek 226. člena ZUP). S sklepom se odloča tudi o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (drugi odstavek istega člena). 3 Primerjaj s prej navedenim stališčem Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017. 4 Glej I U 2424/2018 z dne 10. 1. 2019, I U 183/2018 z dne 20. 3. 2019, I U 375/2020 z dne 28. 5. 2020 in I U 465/2020 z dne 16. 6. 2020. 5 V skladu s tretjim odstavkom 200. člena ZUreP-2 upravni organ pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču, ki v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo, odloči o zaznambi razlastitvenega postopka. Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino, ki je predmet razlastitve, ali njeno bistveno spreminjanje, brez soglasja razlastitvenega upravičenca. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen (četrti odstavek istega člena). 6 Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, 20. točka obrazložitve.