Jedro

Komisija za cepljenje v svojem mnenju sicer navaja, da je proučila predlog tožnikov, vendar pa se do razlogov, glede katerih tožnika menita, da so ovire za cepljenje, ni opredelila in nanje ni odgovorila. Zgolj njen sklep, da ni zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja še ne pomeni ustrezne obrazložitve njenih ugotovitev in strokovnih dognanj.

Pomanjkljivo strokovno mnenje ne more biti podlaga za izdajo upravne odločbe. V takem primeru mora upravni organ zahtevati dopolnitev mnenja.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-65/2010/4 z dne 7. 3. 2011 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za zdravje v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožnikoma povrniti stroške postopka v znesku 350 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju upravni organ) je z izpodbijano odločbo odločilo, da se pri A.A., rojeni ... 2002, cepljenje proti hepatitisu B s cepivom Engerix pediatric ne opusti. V obrazložitvi navaja, da sta tožnika dne 24. 3. 2010 podala predlog za opustitev cepljenja, ki sta ga utemeljila z navedbami, da kljub temu, da je imela deklica po drugem in tretjem odmerku cepljenja proti DiTePer in Polio hud uroinfekt, temu pediater ni posvečal nobene pozornosti, saj je menil, da je do reakcije prišlo prepozno. Tožnika navajata, da je deklica 10 dni po cepljenju dobila visoko vročino – 39,8 in zdravnica je ugotovila, da gre za uroinfekt. Ko je pri 9 mesecih bila ponovno cepljena z istim cepivom Infanrix, je po 10 dneh prišlo do uroinfekta v tako hudi obliki, da je bila hospitalizirana. Opravljene preiskave so pokazale, da nima nobenih razvojnih anomalij sečil. Kljub temu so se uroinfekti še večkrat ponovili. Deklica je tudi pretirano občutljiva na pršice in hišni prah. Starša sta opozorila tudi na problematično družinsko anamnezo. Navajata, da so bila sedaj pri deklici opravljena vsa obvezna cepljenja, pri hepatitisu B pa sta mnenja, da morebitni pozitivni učinek cepljenja ne odtehta potencialnih škodljivih učinkov, ki bi jih deklica glede na občutljivost, nagnjenost k alergijam in glede na družinsko anamnezo lahko utrpela. Bojita se, da bi katera od sestavin cepiva pri deklici povzročila nepopravljive posledice. Upravni organ je predlog za opustitev cepljenja poslal Komisiji za cepljenje, ki je izdelala strokovno mnenje, katero je sestavni del te odločbe. Komisija je iz priložene zdravstvene dokumentacije povzela, da je iz fotokopije cepilne knjižice razvidno, da je bila deklica do sedaj štirikrat cepljena proti DTP, Hib in Otroški paralizi. Cepljenje proti hepatitisu B pa starši želijo opustiti zaradi skrbi, da bi deklica utrpela hude zdravstvene posledice po cepljenju iz razlogov, ki so razvidni iz njunega predloga za opustitev cepljenja. Opozarjajo tudi, da je dekličin oče hud astmatik, mati pa je po cepljenju proti črnim kozam imela težave z glavo v smislu meningizma in so ji bila nadaljnja cepljenja odsvetovana. Komisija se je pri pregledu dokumentacije usmerila na razloge za opustitev cepljenja, med katerimi so alergije na sestavine cepiva, resen neželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva in bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Meni, da se pri deklici cepljenje proti hepatitisu B s cepivom Engerix pediatric ne opusti. Ugotavlja, da pri deklici ne obstajajo zdravstveni razlogi za opustitev cepljenja proti hepatitisu B. Iz priložene dokumentacije tudi ni razvidno, da bi deklica imela opravljeno cepljenje proti ošpicam, mumpsu in rdečkam. Upoštevajoč navedeno strokovno mnenje, je upravni organ odločil, kot je navedel v izreku.

Tožnika vlagata tožbo iz razloga po 1., 2. in 3. točki 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10, v nadaljevanju ZUS-1). Opozarjata na reakcije pri cepljenju deklice s cepivom Infanrix proti DiTePer, Polio + Hib, zaradi česar sta podala predlog za opustitev cepljenja. Čeprav sta na reakcijo opozorila pediatra, je le ta vzročno zvezo infekcije s cepljenjem zavrnil brez kakršnihkoli preiskav, ki bi to potrdile ali ovrgle. V zdravstveni karton očitne reakcije ni zabeležil in tudi ne možnosti vzročne povezave. Tožnika opozarjata tudi na zdravstvene težave, povezane s cepivi in alergijami pri družinskih članih, ki sta jih opisala v predlogu. Navajata, da sta predlog za opustitev cepljenja utemeljila z medicinskimi razlogi, ki kažejo na možnost alergičnih reakcij na cepivo, kar je zakonski razlog za opustitev cepljenja. Zato bi pristojne strokovne osebe oziroma institucije morale opraviti preiskave, da bi možnost teh reakcij ovrgle. Tudi pediater kljub opažanju in opozorilom staršev ni opravil nikakršnih preiskav. S preiskavami pa bi se verjetno odkrili morebitni vzroki alergij in tudi reakcij na cepivo, ali pa bi se taka vzročna zveza ovrgla. Komisija se do navedb staršev in zdravstvene dokumentacije v strokovnem mnenju ni opredelila. O razlogih za opustitev navaja le, da razlogi niso bili ugotovljeni, do zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja, ki sta jih uveljavljala tožnika, pa se sploh ne opredeli. Tožnika menita, da bi glede na podane razloge za opustitev cepljenja in zdravstveno dokumentacijo morala ugotoviti za potrebno, da te razloge podrobneje preveri, opravi razgovor z vlagateljema predloga in izvede dodatne preiskave, s katerimi bi potrdila ali ovrgla možnost stranskih učinkov po cepljenju. Mnenje komisije ne izpolnjuje zahteve iz četrtega odstavka 22.c člena ZNB, da mora strokovno mnenje vsebovati med drugim tudi razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, saj se glede razlogov za neopustitev cepljenja sploh ne opredeli, niti svojega mnenja, da se cepljenje ne opusti, ne obrazloži. Tega ni storil niti upravni organ v izpodbijani odločbi. Tožnika menita, da bi za ugotovitev dejanskega stanja komisija in upravni organ lahko zaslišala stranke v postopku (starše), pa tega niso storili. Če bi bilo opravljeno zaslišanje in dodatne preiskave, bi lahko (in verjetno tudi bi) ugotovili dejstva, na osnovi katerih bi se v strokovnem mnenju in kasneje v odločbi odločili drugače. Tožnika ugovarjata, da pomanjkljiva obrazložitev mnenja komisije ni razlog za pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe. V postopku pred izdajo odločbe bi upravni organ lahko izvedel poseben ugotovitveni postopek ali pa vrnil strokovno mnenje komisiji v dopolnitev. Sklicujeta se na sodbe tega sodišča v identičnih zadevah (opr. št. U 2134/2008, opr. št. U 323/2005, opr. št. U 1251/2008). Tožnika predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka se v dogovoru na tožbo sklicuje na izpodbijano odločbo. Navaja, da je za ugotavljanje zakonskih razlogov za opustitev cepljenja v prvi vrsti zadolžen zdravnik, ki opravi cepljenje oziroma otrokov pediater, ki ugotavlja tudi morebitno večjo tveganost glede na znano družinsko anamnezo. Vsako ugotovitev je dolžan zabeležiti v otrokovo zdravstveno dokumentacijo, ki tako predstavlja celoviti skupek informacij, ki omogočajo podajo strokovnega mnenja komisije. Komisija lahko zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede, vendar za to v obravnavanem primeru ni ugotovila potrebe. V zvezi s tožbenimi očitki o kršitvi pravil postopka tožena stranka odgovarja, da gre za specialni postopek, kjer se določbe ZUP uporabljajo le subsidiarno. Pojasnjuje, da v navedenih zadevah nima diskrecijske pravice. Na podlagi 22č. člena ZNB mora po posredovanju strokovnega mnenja komisije izdati odločbo. Strokovno mnenje komisije predstavlja podlago za izdajo odločbe.

Tožena stranka kljub dodatnim pozivom upravnega spisa sodišču ni predložila.

Tožnika v pripravljalni vlogi odgovarjata, da je problem prav v neformalnih postopkih pri zdravniku, kjer je pacient brez pravnega varstva prepuščen subjektivnim odločitvam zdravnika. Opažanj in mnenj staršev zdravnik običajno ne upošteva in preveri. Iz izkušenj staršev je znano, da stranskih učinkov, predvsem hujših, po cepljenju sploh ne zabeleži in o njih ne poroča pristojnim institucijam. Zato razlogi za opustitev cepljenja kljub dejstvom v teh primerih uradno ne obstajajo. Tožnika vztrajata, da je v upravnem postopku do izdaje odločbe pravna podlaga oziroma procesni zakon ZUP. Mnenje komisije ima naravo izvedenskega mnenja in mora vsebovati vse, kar določa drugi odstavek 193. člen ZUP, upravni organ pa mora pri odločanju upoštevati načelo materialne pravice, zaslišanja strank in proste presoje dokazov. Takšna je tudi sodna praksa Upravnega sodišča. Tožba je utemeljena.

Obvezno cepljenje in opustitev tega cepljenja je urejena v določbah 22. do 25. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06, v nadaljevanju ZNB-UPB1). Po 22a. členu lahko poleg zdravnika, ki opravlja cepljenje, in ki mora prvi preveriti obstoj razlogov za opustitev cepljenja, predlog za opustitev cepljenja dajo tudi oseba, ki se cepi, njeni starši oziroma skrbniki. Predlog za opustitev cepljenja se vloži pri ministrstvu, pristojnem za zdravje, ki ga pošlje Komisiji za cepljenje, sestavljeni iz treh članov (22b. člen). Člen 22c. nalaga komisiji, da prouči predlog za opustitev cepljenja, in če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja (tretji odstavek). Strokovno mnenje mora vsebovati navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (četrti odstavek). Na podlagi strokovnega mnenja komisije izda pristojni minister odločbo o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja s predpisano vsebino (22č. člen).

V izpodbijani odločbi upravni organ povzema mnenje Komisije za cepljenje z dne 3. 2. 2011, ki ga je ta podala glede cepljenja A.A. proti hepatitisu B s cepivom Engerix pediatric. Komisija je menila, da se to cepljenje ne opusti. Vendar zgolj s povzetkom podanega mnenja Komisije za cepljenje po mnenju sodišča upravni organ ne more opravičiti svoje odločitve. Na mnenje bi se lahko v celoti oprl le, če bi le-to imelo vsebino iz četrtega odstavka 22c. člena ZNB.

Sodišče iz, k tožbi priloženega mnenja, sicer pa povzetega v izpodbijani odločbi, ugotavlja, da je Komisija za cepljenje v svojem strokovnem mnenju navedla, da je iz cepilne knjižice razvidno, da je bila deklica do sedaj štirikrat cepljena proti DTP, Hib in otroški paralizi, povzela predlog staršev glede opustitve cepljenja, navedla zakonske razloge za opustitev cepljenja iz drugega odstavka 22a. člena (alergija na sestavine cepiva, resen nezaželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva in bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem) ter zaključila, da ne obstojijo zdravstveni razlogi za opustitev cepljenja proti hepatitisu B. Dodala je še, da ni razvidno, da bi imela deklica opravljeno cepljenje proti ošpicam, mumpsu in rdečkam.

Sodišče je pri presoji ocene mnenja Komisije za cepljenje z vidika njegove strokovne vsebine zadržano. Vendar pa ugotavlja, da mnenje nima vseh sestavin, ki bi jih po zakonu moralo imeti (četrti odstavek 22c. člena ZNB). Tožnika sta v predlogu za opustitev cepljenja (ki sta ga priložila tožbi) navedla konkretne razloge, zakaj naj bi zaradi cepljenja pri deklici lahko prišlo do poslabšanja zdravstvenega stanja. Navajata, da nikoli ni bila raziskana morebitna preobčutljivost deklice na sestavine cepiv. Menita, da bi pri deklici ponavljajoči uroinfekti lahko bili posledica cepljenja proti DTP in Polio, saj so take reakcije v hudi obliki nastale po drugem in tretjem cepljenju. Kljub opozorilom na takšno reagiranje na celjenje naj pediater temu ne bi posvečal pozornosti in naj ne bi opravil za to morebiti potrebnih preiskav. Tožnika sta navajala, da je deklica pretirano občutljiva za pršico in hišni prah, kar se kaže v hudem kašlju in dihalnih težavah, vendar tudi glede tega še niso bile opravljene preiskave. Občutljiva je tudi na nekatere vrste hrane. Opozorila sta še na zdravstvene težave v družini – astmo pri očetu in hudo reakcijo matere po cepljenju proti črnim kozam, zaradi česar so ji bila vsa nadaljnja cepljenja prepovedana.

Glede predloga tožnikov, s katerim sta začela postopek ugotavljanja razlogov za opustitev cepljenja in s tem povezanega njunega trditvenega in dokaznega bremena o obstoju le-teh, sodišče meni, da sta bila dolžna navesti vse njima znane okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev. Ni pa od njiju mogoče zahtevati strokovne utemeljitve predloga, če nimata za to potrebnega strokovnega znanja. Njune navedbe mora strokovno preveriti Komisija za cepljenje in nanje odgovoriti. Iz prej povzetega njunega predloga za opustitev cepljenja sodišče ugotavlja, da sta tožnika smiselno uveljavljala razlog iz prve alinee 22a. člena v povezavi s tretjo alineo te določbe ZNB (alergija na sestavine cepiva v zvezi z zdravstvenim stanjem deklice in staršev). Zato bi se komisija morala opredeliti do dejstev, ki jih tožnika navajata kot preveliko tveganje za cepljenje in presoditi, ali so takšna, da jih je mogoče podrediti prej navedeni zakonski normi, torej ali je zdravstveno stanje deklice takšno, da je oziroma da ni združljivo s cepljenjem proti hepatitisu B s cepivom Engerix pediatric. Komisija v svojem mnenju sicer navaja, da je proučila predlog tožnikov, vendar pa se do razlogov, glede katerih tožnika menita, da so ovire za cepljenje, ni opredelila in nanje ni odgovorila. Zgolj njen sklep, da ni zdravstvenih razlogov za opustitev cepljenja (ob tem, da naj deklica ne bi bila cepljena proti ošpicam, mumpsu in rdečkam, za kar ni navedenih razlogov), še ne pomeni ustrezne obrazložitve njenih ugotovitev in strokovnih dognanj. Takšno, torej obrazloženo mnenje, je komisija dolžna oblikovati tudi po drugem odstavku 193. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06, 126/07, 65/08 in 8/10, v nadaljevanju ZUP), saj v postopku, v katerem upravni organ odloča o opustitvi cepljenja, deluje kot izvedenec.

Pomanjkljivo strokovno mnenje ne more biti podlaga za izdajo upravne odločbe. V takem primeru mora upravni organ na podlagi 196. člena ZUP zahtevati dopolnitev mnenja. Ker v konkretnem primeru upravni organ ni tako postopal, tožnika utemeljeno ugovarjata, da se je upravni organ oprl na neobrazloženo mnenje (po že povedanem mnenje ni obrazloženo v skladu s četrtim odstavkom 22c. člena ZNB) in da tudi njegova odločba ni dovolj obrazložena (ker je v odločbi le povzeto neobrazloženo mnenje, obrazložitev odločbe nima potrebne vsebine po prvem odstavku 22č. člena ZNB oziroma vsebine, zahtevane v smislu 214. člena ZUP). Če obrazložitev odločbe ni taka, da bi se odločba lahko preizkusila, je to bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar je odločba nezakonita.

Bistvena kršitev pravil postopka je podana tudi, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Izpodbijana odločba naj bi bila obremenjena tudi s to kršitvijo. Tožnika v tožbi navajata, da nista bila zaslišana ne pred komisijo in ne pred upravnim organom, strokovno mnenje pa sta prejela skupaj z odločbo. Da navedeno ne drži, iz izpodbijane odločbe ne izhaja, iz upravnega spisa pa tega sodišče ne more preveriti, ker ga tožena stranka ni poslala.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijanega upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka. Zadevo je na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek.

Stroškovnemu zahtevku tožnikov je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter stroške priznalo na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007) v višini 350 EUR. Stroške mora v višini in roku, ki je določen v izreku sodbe, povrniti tožena stranka.

Pravni pouk temelji na določbi prvi odstavka 73. člena Zakona o upravnem sporu.