Jedro

Dejstvo, da določena oseba po pogodbi o razporeditvi na delovno mesto direktorice dejansko ni pridobila po tej pogodbi nobenih delovnih izkušenj s področja organiziranja in prodaje turističnih potovanj, sploh ni bilo ugotovljeno. Ker gre za vprašanje, ki je odločilnega pomena za pravilno in zakonito odločitev, glede tega pa izpodbijana odločba tožene stranke nima razlogov, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti.

Izrek

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožbi ugodi, odločba Ministrstva za gospodarstvo Republike Slovenije, Ljubljana, Enota Maribor z dne 6.8.2001, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke z dne 6.8.2001. S to odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Gospodarske zbornice Slovenije z dne 16.10.2000, s katero je navedeni prvostopni organ zavrnil vlogo tožeče stranke za izdajo licence za opravljanje dejavnosti prodaje oziroma posredovanja turističnih potovanj. Tožena stranka navaja, da Zakon o pospeševanju turizma (ZPT, Uradni list RS, št. 57/98 in 68/2000) v 2. odstavku 34. člena določa, da mora imeti oseba, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta v pravnem prometu, najmanj višjo strokovno izobrazbo, znanje dveh svetovnih jezikov na ravni srednje strokovne izobrazbe in tri leta delovnih izkušenj v tej dejavnosti. Pravilnik o načinu in postopku pridobitve licence za opravljanje dejavnosti organiziranja turističnih potovanj, dejavnosti prodaje oziroma posredovanje turističnih potovanj ter o načinu vodenja registra izdanih licenc (Uradni list RS, št. 13/99, 37/2000 in 58/2001, nadalje Pravilnik) v 1. alinei 3. točke 1. odstavka 4. člena določa, katera dokazila se štejejo za ustrezno dokazovanje ustreznih delovnih izkušenj za osebo, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta v pravnem prometu, in sicer so to: delovna knjižica ali pogodba o zaposlitvi oziroma druga ustrezna pogodba, s katero dokazuje in iz katere je razvidno, da je oseba delala in da ima tri leta delovnih izkušenj s področja organiziranja in prodaje turističnih potovanj.

Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da je direktorica tožeče stranke A.M. k vlogi za pridobitev licence priložila fotokopijo delovne knjižice, iz katere izhaja, da je redno zaposlena v družbi S., d.o.o., od 1.3.1999 dalje ter pogodbo o razporeditvi na delovno mesto direktorice podjetja in vodje turistične agencije (nadalje: pogodba), sklenjeno med turistično agencijo B., d.o.o., kot delodajalcem in A.M. kot delavcem. S to pogodbo je bilo določeno, da se slednja z dnem 19.2.1991 razporedi na delovno mesto direktorja podjetja in vodje turistične agencije. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka zaposlitev, ki izhaja iz delovne knjižice, upoštevala kot čas, ki se šteje kot delovna izkušnja v tej dejavnosti. Ker pa ta do odločanja prvostopnega organa (Gospodarske zbornice Slovenije) ni zadostil zakonskemu pogoju treh let delovnih izkušenj, je v obravnavanem primeru ostalo sporno vprašanje, ali je mogoče navedeno pogodbo upoštevati kot tisti pravno relevantni akt, na podlagi katerega je mogoče sklepati, da ima oseba ustrezne delovne izkušnje na tem področju. Zakonodajalec je v 2. odstavku 34. člena ZPT uporabil nedoločeni pravni pojem - delovne izkušnje, prav zaradi tega, ker je želel upravi prepustiti določen prostor presoje, da bi ta ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin vsakega primera posebej, lahko na najprimernejši način odločila. To pa hkrati tudi pomeni, da delovnih izkušenj iz tega področja ni treba dokazovati samo z rednim delovnim razmerjem in je v tem delu utemeljen smiselno zatrjevani tožbeni ugovor, da noben pozitivni predpis za direktorja podjetja ne zahteva dela v obliki rednega delovnega razmerja. Ker pa je A.M. svoje preostale delovne izkušnje dokazovala le s to pogodbo, ki je bila sklenjena na podlagi 11. člena tedaj veljavnega Zakona o delovnih razmerjih (ZDR, Uradni list RS, št. 14/90), je tožena stranka presojala, ali v tem primeru, ob upoštevanju preostalih bistvenih okoliščin predložena pogodba zadostuje za odločitev o tem, da ima A.M. kot oseba, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj oziroma turističnega agenta, še manjkajoče delovne izkušnje iz tega področja. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla, da je 11. člen ZDR določal, da organizacija oziroma delodajalec in delavec skleneta pogodbo o zaposlitvi, kar pa pogodba o razporeditvi ni. Iz nobenih drugih dokazil pa ne izhaja, da je bila zaposlitev dejansko realizirana, pri čemer še dodaja, da je pogodba tudi brez datuma sklenitve, sklenitev pogodbe pa ni realizirana pri pristojnem organu. To po mnenju sodišča prve stopnje pomeni, da le na podlagi takšne pogodbe, ki je bila sklenjena s firmo, ki je bila po sklepu Okrožnega sodišča v Celju z dne 19.2.1999, pravna prednica tožeče stranke, ni mogoče sklepati, da ima A.M. tudi dejansko delovne izkušnje iz tega področja. Določba 12. člena ZDR določa kot pogoj za začetek dela pri delodajalcu sklenitev pogodbe o zaposlitvi (11. člen), s katero se v skladu s kolektivno pogodbo oziroma s splošnim aktom delodajalec in delavec dogovorita o tistih pravicah in posebnostih, ki se nanašajo na delovno mesto, za katero delavec sklepa delovno razmerje. Čeprav bi se lahko takšna pogodba o razporeditvi štela za pogodbo o zaposlitvi, kot jo določa 11. člen ZDR, pa je, glede na to, da dejanske zaposlitve tožeča stranka za A.M. v turistični agenciji B. ni z ničemer dokazala (tega tudi sama ne zatrjuje), se le-ta ne more šteti kot tisti pravni akt, na podlagi katerega bi lahko tožena stranka dokazno sklepala, da ima ta oseba dejanske delovne izkušnje s tega področja.

Tožeča stranka v pritožbi zoper izpodbijano sodbo ponavlja tožbene navedbe in še dodaja: Niti ZPT niti Pravilnik ne predpisujeta realizacijo pogodbe o razporeditvi s sklenitvijo delovnega razmerja, saj noben zakonski akt ne zahteva od direktorja družbe zaposlitev v tej družbi. A.M. je bila po tej pogodbi razporejena na delovno mesto direktorja podjetja in vodje turistične agencije in zadolžena za vodenje in zastopanje turistične agencije in opravljanje vseh del, ki se nanašajo na organizacijo in izvajanje dela v turistični agenciji, zaradi česar ne more biti dvoma, da se takšno delo po takšni pogodbi šteje kot dokaz o zahtevanih delovnih izkušnjah. Ker predmetna pogodba ni bila realizirana z delovnim razmerje, je ni bilo potrebno predložiti pristojnemu organu. Pogodba res nima navedenega datuma sklenitve, je pa iz nje nesporno razviden datum začetka veljavnosti te pogodbe oziroma datum, s katerim se delavec razporedi na to mesto (19.2.1991). Ne glede na to, pa je prepričana, da morebitne formalne pomanjkljivosti ne morejo biti vzrok za vsebinsko neveljavnost navedene listine. Predmetna pogodba ima vse elemente pogodbe o zaposlitvi in jo je kot tako mogoče šteti kot dokazilo o delovnih izkušnjah. Predlaga, da pritožbeno sodišče ugodi pritožbi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi njeni tožbi, odpravi izpodbijano odločbo in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek s tem, da tožena stranka navedeno pogodbo o razporeditvi A.M. na delovno mesto direktorja podjetja in vodje turistične agencije šteje kot veljavno dokazilo o zahtevanih delovnih izkušnjah za pridobitev licence za opravljanje dejavnosti prodaje oziroma posredovanja turističnih potovanj.

Tožena stranka v odgovoru na pritožbo vztraja pri dosedanjih navedbah, saj meni, da za osebo, ki naj bi vodila turistično dejavnost, to je za A.M., ni izkazanih ustreznih triletnih izkušenj v tej dejavnosti. Pogodba, ki je bila predložena v upravne spise, se po njenem mnenju ne more šteti kot verodostojno dokazilo, ki bi dokazovalo ustrezne delovne izkušnje, ostalih dokazil pa ni. Zato je po njenem mnenju Gospodarska zbornica Slovenije kot organ prve stopnje utemeljeno zavrnil vlogo tožeče stranke za izdajo navedene licence. Predlaga, da pritožbeno sodišče zavrne pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano sodbo kot neutemeljeno.

Pritožba je utemeljena.

Po presoji pritožbenega sodišča odločitev sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi ni pravilna in ni zakonita.

Upravni organ prve stopnje (Gospodarska zbornica Slovenije) je namreč tožečo stranko s sklepom z dne 1.9.2000 pozval, da mora vlogo v 15. dneh dopolniti s predložitvijo delovne knjižice, iz katere bo razvidno, da je A.M. v agenciji redno zaposlena in da ima potrebne delovne izkušnje na organizaciji in prodaji turističnih potovanj. Tožeča stranka je po pozivu vložila vlogo, v kateri navaja, da potovalna agencija S. obstaja že od 19.9.1990 s tem, da je najprej poslovala pod imenom C.R., d.o.o.. Nato je ime spremenila v B., d.o.o., 19.2.1999 pa v S., d.o.o.. Pri tem se je tožeča stranka sklicevala na že predložena dokazila in sklep Okrožnega sodišča v Celju. Iz tega dopisa še izhaja, da je bila A.M. kot direktorica prej navedene d.o.o. oziroma oseba, ki vodi dejavnost in zastopa organizatorja potovanj, vpisana v register ves čas od dne 19.2.1991 dalje in na tej podlagi dokazuje tudi svoje delovne izkušnje. Če je, po mnenju pritožbenega sodišča, upravni organ štel, da s predloženimi listinami za A.M. niso bile izkazane delovne izkušnje v smislu 4. člena Pravilnika, bi moral postopati po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki urejajo dopolnitev vloge, in tožečo stranko pozvati, da vlogo v določenem roku dopolni in glede na predložene listine in navedbe tožeče stranke svojo zahtevo konkretizira, hkrati pa jo opozoriti na posledice, če tega ne bo storila (67. člen ZUP). S tem, ko je tožeča stranka na poziv organa prve stopnje (Sklep, št. 1) svojo vlogo dopolnila in razložila okoliščine primera, je po presoji pritožbenega sodišča utemeljeno štela, da je izpolnila pričakovanja upravnega organa glede dokazovanja delovnih izkušenj. Pri tem pritožbeno sodišče kot pomembno okoliščino šteje dejstvo (kar je sodišče prve stopnje spregledalo), da že sam Pravilnik za dokazovanje delovnih izkušenj dopušča različne možnosti (predložitev delovne knjižice, pogodbe o zaposlitvi oziroma druge ustrezne pogodbe). Zato že iz tega razloga ni bilo podlage za sklepanje tožene stranke in sodišča prve stopnje, da s predloženo pogodbo, ki sicer nosi naslov: pogodba o razporeditvi, čeprav je sklenjena na podlagi 11. člena ZDR, ki je podlaga za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, delovnih izkušenj ni mogoče dokazovati. Po mnenju pritožbenega sodišča v obravnavanem primeru namreč dejstvo, da A.M. po tej pogodbi dejansko ni pridobila nobenih delovnih izkušenj s področja organiziranja in prodaje turističnih potovanj, sploh ni bilo ugotovljeno, ker tega, da pogodba ni bila realizirana, upravni organ sploh ni ugotovil, tega pa tudi iz vsebine pogodbe ni mogoče sklepati. Ker gre za vprašanje, ki je odločilnega pomena za pravilno in zakonito odločitev, glede tega pa izpodbijana odločba tožene stranke nima razlogov, je tudi po mnenju pritožbenega sodišča ni mogoče preizkusiti.

Ne glede na navedeno pa tožeči stranki tudi ni bilo omogočeno sodelovanje v upravnem postopku, kar sta tožena stranka in sodišče prve stopnje spregledala. Po določbi 1. odstavka 138. člena ZUP je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Stranka ima pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. Uradna oseba, ki vodi postopek, mora stranki omogočiti, da se izjavi o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku; da se izjavi o predlogih in ponujenih dokazih; da sodeluje pri izvedbi dokazov; da se seznani z uspehom dokazovanja. Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ker tožeča stranka ni bila seznanjena z ugotovitvami, ki so bile podlaga za izdajo zavrnilne odločbe, čeprav bi, po presoji pritožbenega sodišča, tako sodelovanje tožeče stranke prispevalo k razjasnitvi stanja zadeve, je bila s tem storjena tudi bistvena kršitev pravil postopka po določbi 2. odstavka 237. člena ZUP, ki je že sama po sebi razlog za odpravo izpodbijane odločbe (kar pa tožena stranka in sodišče prve stopnje nista ugotovila, čeprav bi to morala storiti).

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 2. točke 2. odstavka 77. člena ZUS (ker je sodišče prve stopnje iz ugotovljenih dejstev nepravilno sklepalo na obstoj drugih dejstev, izpodbijana sodba pa se opira na ta dejstva) ugodilo pritožbi in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je ugodilo tožbi, odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2. točka 1. odstavka 60. člena ZUS).