Jedro

Po presoji SEU 28. člen v povezavi s točko (n) 2. člena Uredbe Dublin III zahteva, da mora ugotovitev obstoja nevarnosti pobega temeljiti na objektivnih merilih, ki morajo biti določena z zakonom in jih je treba uporabiti glede na okoliščine posamičnega primera Nacionalni zakon, ki omogoča odvzem prostosti, mora biti dovolj dostopen in natančen, njegova uporaba pa predvidljiva, da se prepreči kakršna koli nevarnost samovoljnega ravnanja.

Za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito, v zvezi s katerim poteka postopek po Uredbi Dublin III, v ZMZ-1 ni ustrezne zakonske podlage. Že na podlagi enostavne jezikovne razlage je mogoče sklepati, da to ne more biti zgolj 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila.

Zakonodajalec bi se moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III, ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon.

Izrek

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2368/2018-13 z dne 27. 11. 2018 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odpravi sklep Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-2528/2018/6 (1312-19) z dne 16. 11. 2018. II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-2528/2018/6 (1312-19) z dne 16. 11. 2018, pri čemer je v njegovi 2. točki besedilo "do 15. 2. 2018 do 11. ure" nadomestilo z besedilom "do predaje odgovorni državi članici, ki mora biti izvršena najkasneje v šestih tednih od sprejema odgovornosti odgovorne države članice" (I. točka izreka).1 Z II. točko izreka pa je sodišče prve stopnje zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se je sodišče prve stopnje strinjalo z ugotovitvijo tožene stranke, da je tožnikova begosumnost razvidna iz dejanj v dosedanjem postopku, in sicer da je pred prihodom v Slovenijo prehajal meje evropskih držav, večkrat zaprosil za mednarodno zaščito v različnih državah, ne da bi tam počakal do konca postopka, in da je spreminjal svoje navedbe v zvezi s ciljno državo ter dosedanjimi prošnjami za mednarodno zaščito, neresnične pa so tudi njegove izjave v zvezi z bivanjem v Sloveniji. Navedeno po presoji sodišča prve stopnje zadošča za ugotovitev o podani znatni nevarnosti, da bo tožnik samovoljno zapustil Slovenijo in s tem preprečil učinkovito izvedbo predaje odgovorni državi članici EU. Zato je sprejelo stališče, da so izpolnjeni pogoji za pridržanje v Centru za tujce v skladu z drugim odstavkom 84. člena ZMZ-1, saj so podane okoliščine glede nevarnosti pobega iz pete alineje prvega odstavka 68. člena ZTuj-2, ki se v tovrstnih zadevah uporablja v skladu s stališčem Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni očitek, da ob upoštevanju sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C-528/2015, Al Chodor, ne obstaja pravna podlaga za izrek obravnavanega ukrepa.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 303/2018-3 revizijo dopustilo glede vprašanja, ali je zaradi nevarnosti pobega (drugi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III) dopustno pridržati prosilca za mednarodno zaščito na podlagi objektivnega kriterija iz pete alineje prvega odstavka 68. člena ZTuj-2 (nesodelovanje v postopku).

4. Na podlagi navedenega sklepa je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo. Opozarja, da sodišče prve stopnje ni upoštevalo sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah Abdolkhani in Karimnia proti Turčiji in Keshmiri proti Turčiji ter navedene sodbe SEU v zadevi Al Chodor, ki je bila izdana po odločitvi Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 26/2016. V zvezi s slednjo meni, da je Vrhovno sodišče sàmo določilo objektivna merila, in opozarja, da se določba 68. člena ZTuj-2 nanaša na nevarnost pobega tujca in ne na postopek mednarodne zaščite. Sicer pa naj bi po Direktivi o vračanju2 zadoščal zgolj "obstoj nevarnosti", medtem ko naj bi bila nevarnost po Uredbi Dublin III "znatna". Pojasnjuje, da je različnost pravne podlage razvidna tudi iz dejstva, da ZMZ-1 ureja popolnoma drugo področje kot ZTuj-2. Meni še, da sodišče prve stopnje ni odgovorilo na tožbene navedbe v zvezi z večkratnim prestopom meje, in predlaga izdajo začasne odredbe, saj naj bi mu izvrševanje ukrepa zaradi slabega počutja v azilnem domu povzročilo nepopravljivo škodo.

5. V odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe je tožena stranka predlagala njegovo zavrnitev, saj revizija v zvezi s tem ni bila dopuščena. Sicer pa revident naj ne bi konkretiziral nastanka težko popravljive škode. Z zadržanjem izvrševanja sklepa o omejitvi gibanja tožena stranka po zavrnitvi revizije naj ne bi mogla vzpostaviti prejšnjega stanja (omejiti gibanje prosilcu), saj bi prosilec do takrat že pobegnil. Poudarja, da v tovrstnih primerih niti ni možno izdati začasne odredbe, saj bi bila nesorazmerno prizadeta javna korist. **K I. točki izreka:**

6. Revizija je utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporen obstoj pravne podlage za izrek ukrepa omejitve gibanja po 84. členu ZMZ-13, in sicer v primerih, ko gre za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1).

8. Uredba Dublin III določa pogoje za izrek tega ukrepa v 2. odstavku 28. člena, in sicer: "Kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, lahko države članice na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov." Pojem "nevarnost pobega" je razložen v točki (n) 2. člena navedene uredbe in "pomeni nevarnost, da bo prosilec ali državljan tretje države ali oseba brez državljanstva v zvezi s katero poteka postopek predaje, pobegnila, v skladu z oceno posameznega primera na podlagi objektivnih kriterijev, ki so določeni z zakonom."

9. Revident se ne strinja s presojo sodišča prve stopnje, da so navedeni objektivni kriteriji za pridržanje osebe, v zvezi s katero poteka postopek po Uredbe Dublin III, določeni v 68. členu ZTuj-2. 10. Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 26/2016 z dne 15. 3. 2016 že sprejelo stališče, da uporaba določbe 68. člena ZTuj-2 z opredelitvijo, kdaj obstoji nevarnost pobega, omogoča ustrezno uporabo Uredbe Dublin III glede ugotavljanja tega dejstva v povezavi z osebo, ki je v postopku po tej uredbi. Presodilo je namreč, da z vidika točke (n) 2. člena navedene uredbe ni predpisano, da je ta pojem treba urediti z določenim zakonom (npr. ZMZ), zaradi česar je v prosti presoji zakonodajalca, v katerem zakonu bo ta pojem opredelil, seveda na način in po vsebini, ki omogoča njegovo ustrezno uporabo v okviru 28. člena Uredbe Dublin III. Ugotovilo je, da glede na posebne okoliščine postopkov za mednarodno zaščito najmanj tretja, četrta in peta alineja prvega odstavka 68. člena ZTuj-2 ustrezajo objektivnim kriterijem za opredelitev pojma "nevarnosti pobega" določene osebe skladno z zahtevami Uredbe Dublin III (12. točka obrazložitve).4

11. Navedeno stališče je bilo sprejeto v zvezi s pridržanjem, odrejenim v času veljavnosti ZMZ, ki se je v 59. členu sicer skliceval na že takrat neveljavno Uredbo 343/2003/ES (Uredba Dublin II), česar pa Vrhovno sodišče ni štelo za bistveno.5 Pojasnilo je namreč, da je dolžno zagotavljati učinkovitost evropskega prava tudi prek ustrezne razlage nacionalnih pravnih norm (effet utile)6, zaradi česar je presodilo, da je ZTuj-2 predpis z upravnopravno sorodnega področja kot ZMZ in kot tak uporabljiv v tovrstnih zadevah.

12. Glede na to, da je bilo v obravnavani zadevi pridržanje odrejeno v času veljavnosti ZMZ-17, pa je treba s tem povezane okoliščine, ne glede na omenjeno stališče Vrhovnega sodišča, presojati v luči navedenega zakona.

13. ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). V tem pogledu je navedeni zakon v nasprotju z ZMZ sedes materiae. Zato je ob upoštevanju te opredelitve jasno, da ustrezna uporaba Uredbe Dublin III s sklicevanjem na določbe 68. člena ZTuj-2 v zvezi z objektivnimi merili za pridržanje prosilcev za mednarodno zaščito ni več možna.

14. Zaradi novega (drugačnega) zakonskega izhodišča, ki posebej ureja pojem "nevarnost pobega", je v obravnavani zadevi treba odgovoriti na vprašanje, ali je ZMZ-1 (z navedenim opisom) ob upoštevanju točke (n) 2. člena Uredbe Dublin III jasno in predvidljivo določil merila, ki opredeljujejo obstoj take nevarnosti, ki je razlog za pridržanje.

15. SEU je razlago pomena točke (n) 2. člena v zvezi z 28. členom Uredbe Dublin III predstavilo v zadevi C-528/15, Al Chodor. Po uvodnem pojasnilu, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilj, ki mu sledi ureditev, katere del je (30. točka), je ponovilo že sprejeto stališče, da je namen Uredbe Dublin III na podlagi izkušenj uvesti potrebne izboljšave glede učinkovitosti Dublinskega sistema in zaščite, ki se prizna prosilcem, ki jim je zaščita zagotovljena zlasti s sodnim varstvom, do katerega so ti upravičeni (33. točka). Zato je presodilo, da je ta visoka raven zaščite, ki je priznana prosilcem z Uredbo Dublin III, prav tako določena v zvezi z njihovim pridržanjem, kot izhaja iz 28. člena v povezavi s točko (n) 2. člena te uredbe. […] Navedeni člen po presoji SEU zahteva, da mora ugotovitev obstoja nevarnosti pobega temeljiti na objektivnih merilih, ki morajo biti določena z zakonom in jih je treba uporabiti glede na okoliščine posamičnega primera (34. točka). V zvezi s ciljem, ki se uresničuje z navedenim členom v zvezi z drugim odstavkom 28 člena, SEU poudarja, da ti določbi s tem, da omogočata pridržanje prosilca zaradi omogočanja postopkov predaje v skladu s to uredbo, če obstaja znatna nevarnost njegovega pobega, omejujeta izvrševanje temeljne pravice do svobode, določene v 6. členu Listine8 (36. točka), za razlago katerega je treba upoštevati 5. člen EKČP9 kot minimalno raven zaščite (37. točka). Zato je SEU upoštevalo mnenje ESČP,10 da mora biti vsak odvzem prostosti zakonit ne le v smislu, da mora imeti zakonsko podlago v nacionalnem pravu, temveč se ta zakonitost nanaša tudi na kakovost zakona, in sicer da mora biti nacionalni zakon, ki omogoča odvzem prostosti, dovolj dostopen in natančen, njegova uporaba pa predvidljiva, da se prepreči kakršna koli nevarnost samovoljnega ravnanja (38. točka). Glede na navedeno je po presoji SEU bistveno, da so merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje, jasno opredeljena z zavezujočim aktom, katerega uporaba mora biti predvidljiva (42. točka), sicer je treba pridržanje razglasiti za nezakonito, zaradi česar ni mogoče uporabiti drugega odstavka 28. člena Uredbe Dublin III (46. točka).

16. Poleg tega tudi eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in določnosti predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.11

17. Ob upoštevanju načela primarnosti prava EU (3.a člen Ustave)12 in navedenega stališča Ustavnega sodišča je zato po presoji Vrhovnega sodišča nujno, da so objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, ki je razlog za pridržanje na podlagi 28. člena Uredbe Dublin III in na katerih temeljijo razlogi za sum pobega prosilca za mednarodno zaščito, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti zgolj samo citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila.

18. Navedeno obenem pomeni, da je obseg uporabljene zgornje premise (in posledično okoliščine presoje) bistveno drugačen kot v zadevi I Up 26/2016. Zato stališče Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi ne more pomeniti odstopa od že sprejetega stališča, saj gre zaradi drugačnega zakonskega izhodišča za stališče o nečem drugem (alius).13

19. Ob takem zakonskem izhodišču bi se zakonodajalec torej moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja takšne nevarnosti, ki je razlog za pridržanje v skladu z 28. členom Uredbe Dublin III, ali se v zvezi s tem sklicevati na drug ustrezen zakon.14

20. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča utemeljena revizijska navedba, da je bilo v obravnavani zadevi zmotno uporabljeno materialno pravo (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito, v zvezi s katerim poteka postopek po Uredbi Dublin III, v ZMZ-1 ni ustrezne zakonske podlage.15

21. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 s sodbo spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani sklep tožene stranke.16 **K II. točki izreka:**

22. Revident je hkrati z revizijo predlagal tudi izdajo začasne odredbe.

23. Možnost njene izdaje v revizijskem postopku ureja 84. člen ZUS-1. Na podlagi navedene določbe lahko Vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Ker je o vloženi reviziji Vrhovno sodišče odločilo s to sodbo, v obravnavani zadevi ni izpolnjena procesna predpostavka za vsebinsko presojo utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe. Zato je Vrhovno sodišče ob smiselni uporabi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 revidentov predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo.

24. Odločitev je bila sprejeta soglasno.

1 Z navedenim sklepom je toženka za namen izvedbe predaje pridržala tožnika na prostore in območje Centra za tujce v Postojni do predaje odgovorni državi članici. Odločitev je sprejela na podlagi drugega in tretjega odstavka 28. člena Uredbe (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. 6. 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (v nadaljevanju Uredba Dublin III) v povezavi s peto alinejo prvega odstavka in četrtega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1). V postopku je bilo ugotovljeno, da je tožnik izrazito begosumen, ker je s svojimi dejanji izpolnil kriterij iz pete alineje prvega odstavka (nesodelovanje v postopku in navajanje lažnih podatkov) ter prve in tretje alineje drugega odstavka 68. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). 2 Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. 3 Z navedeno določbo je predviden ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma (prvi odstavek 84. člena), pod zakonsko določenimi pogoji pa tudi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (drugi odstavek 84. člena). 4 Vrhovno sodišče je sicer ugotovilo, da gre zaradi načina izvrševanja navedenega ukrepa v konkretni zadevi za ukrep pridržanja, ki po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti. Vendar pa je pojasnilo, da to ni bistveno, saj gre v vsakem primeru (tudi če gre za omejitev gibanja) za pridržanje v smislu 28. člena Uredbe Dublin III (13. točka obrazložitve). 5 Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 26/2016 sprejelo stališče, da uporaba ZMZ v delih, v katerih se je skliceval na Uredbo Dublin II, ni bila onemogočena. Iz 48. člena Uredbe Dublin III je namreč razvidno, da se sklicevanja na razveljavljeno uredbo ali člene štejejo za sklicevanja na to uredbo in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo iz Priloge II (glej 9. opombo pri 14. točki obrazložitve). 6 SEU je v zvezi z direktivami kot sekundarnim pravnim virom EU že večkrat sprejelo stališče, da mora nacionalno sodišče ob razlagi določb nacionalnega prava storiti vse, kar je glede na samo besedilo in namen direktive mogoče, da je rezultat v skladu s ciljem direktive (glej na primer zadevo C-465/07, Elgafaji, 42. točka). To je Vrhovno sodišče upoštevalo tudi v zadevi I Up 26/2016, ko je presodilo, da je tudi ZMZ treba razlagati tako, da se omogoči izvajanje ukrepa pridržanja v državi članici skladno z Uredbo Dublin III ter Recepcijsko direktivo II (19. točka obrazložitve). 7 Veljati je začel 24. 4. 2016 (128. člen ZMZ-1). 8 Listina Evropske unije o temeljnih pravicah. 9 Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic. 10 SEU se je sklicevalo na sodbo ESČP z dne 21. 10. 2013, Del Rio Prada proti Španiji, 125. točka. 11 Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka). 12 Tretji odstavek 3.a člena Ustave zavezuje nacionalna sodišča, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upoštevajo sodno prakso SEU (tako tudi odločba Ustavnega sodišča Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013, 6. točka obrazložitve). 13 Odstop od stališča bi bil po naravi stvari možen le če bi bil določen enak obseg zgornje premise, ki jo je treba uporabiti v konkretnih primerih, in če imajo ti primeri lastnosti, ki se med seboj ujemajo (smiselno primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča Up-1631/08 z dne 23. 6. 2008, 7. točka obrazložitve). 14 Vrhovno sodišče zgolj primeroma pojasnjuje, da po pravu ZRN splošna pravila za pridržanje tujca, ki se ga mora odstraniti iz države, določa tretji odstavek 62. člena Zakona o prebivališču (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet). Iz 5. točke tretjega odstavka navedenega člena je razvidno, da se tujca v tem primeru lahko pridrži na podlagi odredbe sodišča, če so podane okoliščine iz štirinajstega odstavka 2. člena tega zakona, zaradi katerih obstaja utemeljen sum, da se (tujec) namerava s pobegom izogniti odstranitvi (nevarnost pobega). V petnajstem odstavku 2. člena pa je posebej urejeno pridržanje na podlagi točke (n) 2. člena v zvezi z 28. členom Uredbe Dublin III, ki se glede okoliščin, ki kažejo na nevarnost pobega, izrecno sklicuje na omenjeni štirinajsti odstavek. 15 SEU je že večkrat pojasnilo, da se uredbe kot vir prava Unije sicer uporabljajo neposredno. Vendar pa morajo države članice za izvajanje nekaterih določb vseeno sprejeti izvedbene ukrepe, kar velja tudi v primeru točke (n) 2. člena Uredbe Dublin III. 16 Vrhovno sodišče zgolj pojasnjuje, da glede na navedeno ne gre za protiustavno pravno praznino, ki bi terjala prekinitev revizijskega postopka in obveznost začeti postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem (125. člen Ustave). O tej pravni praznini bi bilo govora namreč le v primeru, ko bi bilo zakonodajalcu mogoče očitati, da posamezne človekove pravice v določenih primerih zaradi odsotnosti posebne zakonske ureditve sploh (niti na podlagi razlage sodišča) ne bi bilo mogoče uresničevati (glej na primer odločbo Ustavnega sodišča U-I-129/15 z dne 11. 2. 2016, 10. točka) in ne v primeru, ko organu ni omogočeno izvrševanje represivnih ukrepov, kot je omejitev gibanja po 84. členu ZMZ-1.