Jedro

Tožnica je izpodbijala odločbo Ministrstva za zdravje, s katero ji je z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odredila karanteno od 9. 9. 2020 do 22. 9. 2020, kar pomeni, da tožnica v primeru, če bi sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, svojega položaja po izteku določenega obdobja karantene (po 22. 9. 2020) glede na uveljavljani tožbeni zahtevek ne bi mogla izboljšati.

Ker tožnica tožbenega zahtevka po vložitvi tožbe ni spremenila ali dopolnila, torej ni zahtevala ugotovitve nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta (ugotovitvena tožba), sodišče pa v tožbi postavljene zahteve na odpravo akta (izpodbojna tožba) ni bilo dolžno obravnavati kot ugotovitvene tožbe, je sodišče tožbo zavrglo.

Izrek

Tožba se zavrže.

Obrazložitev

1. Sodišče je dne 14. 9. 2020 prejelo tožbo, v kateri je tožnica izpodbijala odločbo Ministrstva za zdravje št. 181-161/2020/3063 z dne 9. 9. 2020, s katero je tožena stranka tožnici A. A. z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odredila karanteno na naslovu B. 1 C. (1. točka izreka). V 2. točki izreka je odločila, da ukrep iz prejšnje točke traja od ustne seznanitve z ukrepom od 9. 9. 2020 do 22. 9. 2020 in v 3. točki izreka, da posebni stroški postopka niso nastali.

2. Tožnica v tožbi odločitvi oporeka in jo vlaga iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta ni bil pravilno uporabljen zakon in ker tožena stranka pred izdajo upravnega akta ni ravnala po pravilih postopka, kar je vplivalo na zakonitost oziroma pravilnost odločitve.

3. Tožnica je državljanka Republike Slovenije, ki je 9. 9. 2020 na mejnem prehodu Jelšane vstopila v Republiko Slovenijo iz Republike Hrvaške. V sklopu kontrole osebnega dokumenta je uniformirani policist od tožnice izvedel, da se je na ozemlju Republike Hrvaške zadrževala dva dni in več in ji pojasnil, da bo izdana odločbo o karanteni. Z navedenim se je pogovor zaključil. 4. Tožnica uvodoma pripominja, da je v izreku izpodbijane odločbe tožena stranka napačno navedla tožničino ime, A. A., pravilno pa je A. A. Z., zato se ime tožnice v tožbi razlikuje od navedbe stranke na izpodbijani odločbi.

5. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhajajo splošna dejstva o epidemiji bolezni COVID-19 z povzetkom določb, ki jih je kot pravno podlago tožena stranka navedla v uvodu izpodbijane odločbe ter splošna opozorila, niso pa omenjene okoliščine posamičnega življenjskega primera tožnice. Tožena stranka ni navedla, katero dejstvo, ki ga je ugotovila, jo je vodilo do sklepa, da je pri tožnici utemeljeno odrediti ukrep karantene. Tako ni navedla od kod, kje in kdaj je tožnica vstopila na ozemlje Republike Slovenije, niti kraja izdaje odločbe. Po mnenju tožnice gre za nekakšno tipsko odločbo, ki se s popolnoma identično vsebino izdaja vsem posameznikom, za katere tožena stranka odloči, da morajo ostati v karanteni, ni pa mogoče preizkusiti ali je tožena stranka pri izdaji tega upravnega akta sploh ravnala skladno z zakonom, kot to od nje zahteva določba 120. člena Ustave RS.

6. Tožnica meni, da je tožena stranka kršila določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Predvsem iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, ali so izpolnjeni zakonski znaki iz 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), da bi se karantena lahko odredila. Prav tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja sklepanje na sum, da je bila tožnica v stiku z nekom, ki je zbolel za nalezljivo boleznijo, kot to zahteva določba 19. člena ZNB. Četudi bi tožena stranka v izpodbijani odločbi izpostavila zaključek, da je denimo za vsakogar, ki je bil na ozemlju Republike Hrvaške, mogoče sumiti da je bil v stiku z obolelim in tako upravičiti izrečen ukrep karantene, bi bil tovrsten artikuliran zaključek lahko predmet preizkusa in s tem sodnega nadzora nad upravo, tako pa je nadzor onemogočen.

7. Po določbi drugega odstavka 19. člena ZNB karanteno odredi minister pristojen za zdravje na predlog Inštituta za varovanje zdravja Republike Slovenije (v nadaljevanju NIJZ). Tožnica v postopku pred izdajo odločbe ni bila seznanjena z vsebino predloga, ki je bil glede na navedbe v uvodu izpodbijane odločbe podan že 4. 3. 2020, s čimer je tožena stranka tožnici preprečila izjasnitev iz 9. člena ZUP. Dodatno tožnica v zvezi s procesno določbo 19. člena ZNB, ki določa, da se odločbo o karanteni izda na predlog pristojnega inštituta, navaja, da gre pri ukrepu karantene za poseg v osebno svobodo zavarovano z 19. členom Ustave RS, ukrep, ki je po intenzivnosti posega povsem primerljiv s hišnim priporom po 199.a členom Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP), pa je delno celo strožji, ker ZKP izjemoma predvideva možnost oddaljitve od kraja hišnega pripora, karantena pa ne. Po uveljavljeni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice predstavlja ukrep, kot je karantena, nedvomno poseg v osebno svobodo (glej sodbo v zadevi Guzzardi proti Italiji 7367/76 in tudi odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011).

8. Ker predstavljajo odvzemi prostosti najbolj invazivne posege v človekovo zasebno sfero, je tudi izjemnega pomena, da se določbo 19. člena ZNB razlaga ustavno skladno. Dejstvo, da je bil predlog NIJZ podan že 4. 3. 2020, kaže na to, da minister za zdravje določbo 19. člena ZNB tolmači tako, da v vsakem posamičnem primeru ne potrebuje predloga NIJZ, v katerem bi bila opredeljena relevantna dejstva glede posameznika, ki mu mora biti odrejena karantena, ampak se zadovoljuje s šest mesecev starim predlogom NIJZ, kar po oceni tožnice ne predstavlja ustavno skladne uporabe ZNB.

9. Karantena se sme po določbi 19. člena ZNB odrediti v zvezi z nalezljivo boleznijo, za katero je Vlada RS odredila epidemijo. Odredbo o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-Cov-2 (COVID-19) je izdal minister za zdravje 12. 3. 2020. Stališče tožnice je, da odločba o karanteni ne more temeljiti na predlogu, ki je bil podan 4. 3. 2020, to je osem dni, preden je sploh možno v zvezi z boleznijo COVID-19 odrediti karanteno (12. 3. 2020). To kaže na to, da zakonski znaki, ki jih določa 19. člen ZNB, sploh niso bili izpolnjeni, zato je bil po stališču tožeče stranke napačno uporabljen 19. člen ZNB.

10. V zvezi s potekom postopka, ki je vodil do izdaje izpodbijane odločbe, tožnica opozarja, da ni bila v stiku z uradno osebo zaposleno pri upravnem organu, ampak uradno osebo zaposleno pri drugem državnem organu - policiji. ZUP sicer predvideva možnost, da predstojnik organa pooblasti drugo osebo zaposleno pri istem organu za vodenje posameznih dejanj v postopku pred izdajo odločbe, vendar ta pogoj ni izpolnjen niti se tega ne da zanesljivo ugotoviti. V izpodbijani odločbi namreč oseba, ki je dejansko opravljala dejanja v upravnem postopku, sploh ni navedena, zato tudi ni možen upravnosodni preizkus, ali so bile spoštovane določbe ZUP o tem, katera oseba je pristojna za vodenje postopka.

11. Prav tako ni možen sodni preizkus tega, ali je policist, ki je opravljal dejanja v postopku, izpolnjeval pogoje glede izobrazbe in strokovnega izpita iz upravnega postopka po 31. členu ZUP in ali mu je bilo dano pooblastilo za opravljanje posameznih dejanj v postopku.

12. Tožnica opozarja, da je bilo z opisanim načinom vodenja postopka kršeno načelo samostojnosti pri odločanju iz 12. člena ZUP. Iz načina vodenja postopka izhaja, da so očitno precej zamajani osnovni postulati pravne države. Državna uprava odloča o odvzemu prostosti, pa tudi o omejitvi gibanja tako, da krši pravice stranke, da se izjavi o relevantnih dejstvih, kot tudi obveznost, da obrazloži svojo odločitev. Državna uprava prostost državljanom odvzema z izdajanjem tipskih odločb, ki onemogočajo vsebinski preizkus sodne veje oblasti, s tem pa temeljno ustavno jamstvo pred arbitrarnim omejevanjem svobode.

13. Ignorirane so določbe ZUP, ki pooblaščajo državne uradne osebe, da svoje delo opravljajo strokovno in neodvisno. Pri vodenju postopkov na nepregleden način sodeluje tudi organ, ki ni pristojen po določbi 19. člena ZNB, vloga uradne osebe, ki formalno podpiše odločbo, pa je zreducirana zgolj na podpisovanje tipskih odločb. Obenem tožena stranka določbo ZNB, ki terja sodelovanje NIJZ razlaga na nesprejemljiv in ustavno sporen način in tako, da NIJZ v posamičnih postopkih sploh ne sodeluje.

14. Tožnica na podlagi navedenega zaključuje, da je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe kršenih več določb ZUP, ki opredeljuje obveznost obrazložitve upravne odločbe, pravico stranke do izjave, kot tudi določbe o samostojnosti in pristojnosti uradnih oseb. Nepravilno je bil uporabljen tudi ZNB, saj ni bila pravilno upoštevana niti zakonska zahteva po predlogu NIJZ, niti upoštevan dokazni standard suma, da je bila oseba, ki ji je odrejen ukrep karantene, v stiku z obolelo osebo. Iz tega razloga sodišču predlaga, da tožbi ugodi in s svojo sodbo odpravi izpodbijano odločbo tožene stranke zaradi neupoštevanja pravil postopka (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS). Predlaga prednostno obravnavo zadeve, na podlagi določbe 213. člena Sodnega reda in svoj predlog utemeljuje s tem, da gre za nezakonit poseg v osebno svobodo, ki ga lahko prepreči sodišče s hitro odločitvijo.

15. Tožena stranka je sodišču posredovala listine upravnega spisa, odgovora na tožbo ni podala.

K I. točki izreka:

16. Tožba ni dovoljena.

17. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

18. Sodišče lahko tožbo v upravnem sporu vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene vse predpostavke, ki jih za to predpisuje zakon. ZUS-1 vsebinsko obravnavanje tožbe pogojuje med drugim z ugotovitvijo, da tožnik v tožbi uveljavlja kakšno svojo pravico ali pravno korist oziroma je po tem zakonu lahko stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena), nadalje, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena), kot tudi, da izpodbijani akt posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena). Pri slednjem gre za pravni (pravovarstveni) interes, ki ga mora izkazovati tožnik za zahtevano sodno varstvo. Pravni interes mora biti neposreden in konkreten, morebitna ugoditev tožbi pa mora privesti do izboljšanja tožnikovega pravnega (in ne zgolj dejanskega) položaja. Na obstoj procesnih predpostavk pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

19. Res je, da sodišče v upravnem sporu (praviloma) utemeljenosti tožbe presoja na podlagi pravnega in dejanskega stanja na dan izdaje izpodbijane odločbe. Tako je Upravno sodišče RS v primerih, kot je obravnavani (glej sodbo II U 261/2020-18 z dne 2. 9. 2020) ugotovilo kršitve določbe 214. člena ZUP, ker obrazložitev iz katere ne izhajajo razlogi o odločilnih dejstvih in ugotovljeno dejansko stanje, torej konkretizacija, na podlagi katere je tožena stranka ugotovila, da so izpolnjeni pogoji za izrek karantene, ne omogoča preizkusa odločbe. Prav tako je sodišče v zgoraj navedeni sodbi presodilo, da zgolj navedba predpisov, ki določajo uvedbo karantene za posameznike in navedba, da je Svetovna zdravstvena organizacija 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa kot globalno grožnjo, in da je nalezljiva bolezen COVID-19 v LR Kitajski dosegla epidemične razsežnosti, ki se pojavlja na vseh celinah in postopno v vseh državah presplošna, saj ne vsebuje obrazložitve glede konkretnega posameznika, ki je obravnavan in brez upoštevanja določil ZUP-a, torej brez bistvenih sestavin, ki bi stranki omogočile pravico do obrambe, sodišču pa kontrolo ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali je bil glede na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabljen materialni predpis, s čimer so bile naslovniku odločbe kršene pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, iz katerega med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku in pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS.

20. Pogoj za vsebinsko obravnavo zadeve na podlagi pravnega in dejanskega stanja na dan izdaje izpodbijane odločbe pa je, da so izpolnjene predpostavke za odločanje. Kot je sodišče že pojasnilo, pa morajo biti za tako vsebinsko presojo izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, tudi predpostavka iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar pomeni, da mora tožnik pravovarstveni interes (izboljšati svoj pravni položaj) izpolnjevati ne le ob vložitvi tožbe, ampak ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. 21. Tožnica s tožbo izpodbija odločbo toženke, s katero je izpodbijala odločbo Ministrstva za zdravje št. 181-161/2020/3063 z dne 9. 9. 2020, s katero ji je z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odredila karanteno na naslovu B. 1 C., od 9. 9. 2020 do 22. 9. 2020, kar pomeni, da tožnica v primeru, če bi sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, svojega položaja po izteku določenega obdobja karantene (po 22. 9. 2020) glede na uveljavljani tožbeni zahtevek ne bi mogla izboljšati.

22. Tožnica je torej v tožbi predlagala, da sodišče tožbi ugodi in zaradi uveljavljanih procesnih kršitev odpravi izpodbijano določbo, torej je vložila izpodbojno tožbo. Ob jasno postavljenem tožbenem zahtevku (prva alineja drugega odstavka 33. člena ZUS-1) je sodišče zaradi 2. točke izreka (trajanje ukrepa) tožbene navedbe preverjalo tudi ob upoštevanju določbe druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, po kateri lahko tožnik s tožbo zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba). Sodišče tožnici pojasnjuje, da ugotovitveni zahtevek ni sam po sebi vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta, niti nima sodišče pristojnosti, da bi tožbeni zahtevek razlagalo samo in morebiti odločilo, da je bila vložena tudi ugotovitvena tožba. Pravilno (vsebinsko) oblikovanje tožbenega zahtevka je namreč v dispoziciji tožnice, ki lahko do odločitve sodišča prve stopnje spremeni (ali dopolni) tožbeni zahtevek za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želela, da sodišče o tem odloči, pod pogojem seveda, da to ne posega v pravno varovan položaj drugih strank in spremenjeni ali dopolnjeni tožbeni zahtevek pa se opira na izkazani pravni interes, usmerjen v izboljšanje tožničinega pravnega položaja, če bi s tožbo uspela.

23. Zgoraj navedeno stališče sodišča izhaja tudi iz Sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016, v katerem je sodišče odločilo, da sodišče ne sme samovoljno zaključiti, kakšen je zahtevek tožnika, saj je tožnik tisti, ki se odloči o tožbi ter po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, torej tisto, kar s tožbo želi doseči. Navedeno je tako izraz zahtev poštenega postopka iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave. V istem sklepu pa je Vrhovno sodišče RS odločilo tudi, da sodišče tožnika ni dolžno pozivati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval. 24. Ker v obravnavani zadevi tožnica tožbenega zahtevka po vložitvi tožbe ni spremenila ali dopolnila v smislu druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, torej ni zahtevala ugotovitve nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta (ugotovitvena tožba), sodišče pa v tožbi postavljene zahteve na odpravo akta (izpodbojna tožba) ni bilo dolžno obravnavati kot ugotovitvene tožbe, je sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist, tožbo zavrglo.

25. Ker je predmet presoje sklep sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe zaradi pomanjkanja procesne predpostavke pravnega interesa, ki je zgolj procesni akt, se Vrhovno sodišče tudi ni opredeljevalo do pritožbenih ugovorov kršitev materialnega prava, ki naj bi jih pri svojem odločanju storila tožena stranka.