Jedro

Iz tožbe in njenih prilog izhaja, da so pravni učinki izpodbijane odločbe že prenehali še pred vložitvijo tožbe. Zato si tožnik v obravnavanem primeru ne more izboljšati svojega pravnega položaja in nima pravnega interesa za vodenje tega postopka. S prenehanjem pravnih učinkov izpodbijanega akta je namreč prenehala tudi potreba za sodno varstvo v upravnem sporu. Navedeno pomeni, da tožnik že ob vložitvi tožbe ni imel pravnega interesa za vložitev izpodbojne tožbe. V takšnem primeru je za uresničitev pravice do sodnega varstva zoper odločbe upravnih organov predvidena možnost vložitve ugotovitvene tožbe (druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Tožnik pa v predmetni tožbi ni uveljavljal ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe oziroma ni postavil ugotovitvenega zahtevka.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Vinarska inšpekcija, Enota Novo mesto (v nadaljevanju inšpekcijski, tudi prvostopenjski organ) je tožniku začasno, za čas trajanja ukrepa iz 14. člena Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/2021, 177/2021, 185/2021, 190/2021; v nadaljevanju Odlok), prepovedal opravljati gostinske dejavnosti v začasnem gostinskem obratu premična stojnica na lokaciji Glavni trg Novo mesto, parcela ... v k.o. Novo mesto, ker opravljanje občasne gostinske dejavnosti strežbe jedi in pijač na sejemski prireditvi na odprtih površinah (samostojna premična stojnica, premične stojnice v nizu ali skupini) ni dovoljeno. Določen je bil takojšen rok izvršitve odločbe. O odpravljenih nepravilnostih mora tožnik v roku pet dni po izvršitvi obvestiti inšpektorico, ki je odločbo izdala. Pritožba ne zadrži izvršitve izpodbijane odločb. O morebitnih stroških postopka bo odločeno s posebnim sklepom. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik opravljal gostinsko dejavnost na stojnici v okviru prireditve Veseli december 2021 na Glavnem trgu v Novem mestu. Pravna podlaga za izvajanje inšpekcijskega nadzora, tudi za vinarsko inšpekcijo, glede ukrepov za preprečevanje okužb s SARS-COV-2 je podana v Zakonu o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju: ZZUOOP) in v določbi šestega odstavka 14. člena Odloka ki prepoveduje vsakršno izvajanje gostinske dejavnosti strežbe jedi ali pijač na stojnicah na odprtih površinah, ne glede na to kje lokacijsko in časovno se stojnice nahajajo. Navedena določba se nanaša tudi na izvajanje gostinske dejavnosti strežbe jedi ali pijač na samostojnih stojnicah izven organiziranega sejma, saj gostinske dejavnosti privabljajo večje število ljudi, kar povečuje tveganje za širjenje okužb. Gre za začasen ukrep prepovedi opravljanja gostinske dejavnosti tožnika za čas trajanja ukrepa iz 14. člena Odloka.

2. Ministrstvo za kmetijstvo kot pritožben organ je tožnikovo pritožbo zavrnilo.

3. Tožnik v tožbi ugovarja, da so bila v postopku izvajanja inšpekcijskega nadzora kršena zakonska pravila o pristojnosti inšpekcijskih organov, tako glede zakonsko predpisane formalne pristojnosti kot glede zakonsko predpisanih obveznih kompetenc, ki jih mora izpolnjevati inšpektor na področju izvajanja nadzora v pristojnosti zdravstvene inšpekcije. Napačno je bilo uporabljeno tudi materialno pravo ter (namerno) napačno ugotovljeno dejansko stanje. Inšpekcijski postopek je vodila Vinarska inšpekcija, ki strokovno nima ničesar opraviti z vprašanji epidemiologije ali infektologije, saj tudi resorno spada pod Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Vprašanje izvrševanja ukrepov preprečevanja širitve nalezljivih bolezni nedvomno ne spada v ta resor, saj kmetijski inšpektorji, kamor spada tudi vinarska inšpekcija, nimajo zahtevanega specialnega znanja iz medicine, ki se od zdravstvenih inšpektorjev zahteva po Zakonu o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju ZZdr). Vinarski inšpektorji nimajo opravljenega strokovnega izpita po zahtevah 1. točke 3. člena Pravilnika o posebnem delu strokovnega izpita za zdravstvenega inšpektorja, ki se nanašajo specifično na področje nalezljivih bolezni. Na podlagi 15. člena ZZUOOP prvostopenjski organ opravlja nadzor nad izvajanjem ukrepov po prvem odstavku 29. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) zgolj v okviru svojega področja. Organi navedeni v 15. členu ZZUOOP opravljajo poleg zdravstvenega inšpektorja nadzor nad izvajanjem ukrepa po 39. členu ZNB, kar pomeni, da so vezani na svoje področje in lahko inšpekcijske ukrepe izrekajo le na področju svoje pristojnosti, ko pa gre za izvajanje ZNB, pa so dolžni o tem obvestiti Zdravstveni inšpektorat, ker sami niso strokovno kompetentni za presojo relevantnih dejstev in izrekanje ukrepov. Dodatno opozarja, da je ZZUOOP z začasno veljavo v praksi vnesel cel kup nejasnosti in neustavnosti, zato ga je potrebno nedvomno razlagati v podrejenem položaju v razmerju do področnih prepisov, ki niso bili sprejeti urgentno in začasno (npr. ZZdr). Nekompetentnost inšpekcijskega organa je privedla do črkobralske razlage abstraktnega dejanskega stanja v predpisu in do napačne presoje ugotovljenih dejstev v konkretnem primeru. Dodatno prvostopenjski organ ni upošteval namena uporabljenih predpisov, namesto da bi upošteval nevarnost prenašanja okužb. Tožnik je bil v primerjavi s sosednjim lokalom obravnavan diskriminatorno, kar pa ni namen uporabljenega predpisa.

4. Napačna je ugotovitev inšpekcijskega organa, da naj bi dejavnost opravljal na stojnici, saj tega ne dokazuje niti lastna fotografija inšpekcijskega organa. Dejavnosti ni opravljal na ali ob mizi podobni pripravi ali na stojnici v kateremkoli pomenu te besede, pač pa na odprtem prostoru (leseni terasi), ob montažni leseni hišici, popolnoma skladno s predpisi o točenju pijač, ki so tedaj veljali za terase gostinskih lokalov (sedeča strežba), kot to določa abstraktni dejanski stan v petem odstavku 14. člena Odloka, ki izrecno dopušča strežbo na odprtih terasah v sedečem režimu. Dodaja, da hrane in pijače ni delil stoječim kupcem ob mizi podobni pripravi, pač pa jih je stregel na terasi, ko so ti sedeli ob mizicah, ker je povsem drugače od strežbe pri stojnici. Nikjer ni bil ugotovljen obseg obiskovalcev, zato ni mogoče govoriti o množičnosti udeležbe ali o množičnem dogodku, pri čemer fotografija inšpekcijskega organa kaže ravno nasprotno. Neutemeljene so tudi navedbe pritožbenega organa glede poimenovanja objekta (stojnica/hiška), da gre v obeh primerih za enak način izvajanja gostinske dejavnosti, pri kateri prihaja do združevanja večjega števila ljudi in povečanja možnosti za prenos okužb. Opozarja, da ni bil del sejemske prireditve, ki se tudi ni izvajala, saj je prireditev zaradi vladnih ukrepov odpadla, zato del odločbe, ki se nanaša na sejemsko dejavnost nima opore v ugotovitvah nadzorstvenega ogleda. Od C. je tožnik na Glavnem trgu najel prosto parcelo in dostavil svojo lastno hišico, pri čemer ni bil v nobenem pogodbenem ali fizičnem razmerju z organizatorjem sejma, D. Edino, kar je bilo skupnega med teraso tožnika in zaprtim sejmiščem je Glavni trg kot celota, toda to področje je preveliko, da bi vse gostince na trgu enačili s sejmiščem. Tožnik je imel svojo hiško izven sejmišča, od cca 50 metrov oddaljenega lokala z imenom E., ki je imel ravno tako zunanje mizice in leseno hiško za tople napitke, a njemu dejavnost ni bila prepovedana.

5. Inšpekcijski organ je uporabil napačno materialnopravno normo, ko je tožnikovo dejavnost obravnaval po šestem odstavku 14. člena Odloka, ki ureja izvajanje gostinske dejavnosti na sejemskih prireditvah. Potrebno bi bil0 upoštevati peti odstavek 14. člena Odloka, ki ureja strežbo pijač na prostem, v sedečem režimu. Gre za specifični načina razdeljevanja pijače in hrane na stojnicah, kjer se ljudje zgrinjajo v gručah ali v čakalnih vrstah ter so si telesno tako blizu, da obstaja povečana nevarnost prenosa okužbe, ne glede na to, ali je stojnica samostojna ali stoji v nizu ali skupini. Brezpredmetno je, ali gre za začasen obrat ali za stalni gostinski lokal, ker ta okoliščina sama po sebi v ničemer ne prispeva k povišanju možnosti prenosa okužb. Odločilen je način strežbe, ki vpliva na možnost telesnega približevanja večjega števila ljudi. Naveden režim strežbe je bil v obravnavanem obdobju izrecno dopuščen po petem odstavku 14. člena Odloka, ravno zaradi manjše verjetnosti prenosa okužbe. Tožnik gostom ni omogočil naročanja in prevzemanja naročil pri hiški, pač pa izključno s strežbo in v sedečem režimu ob omejenem številu sedežev pri mizah, s čimer je bilo zadoščeno 14. členu Odloka in določilom ZNB. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je inšpekcijski organ pojem „premične hiške“ želel uvrstiti v pojem „stojnice“ kot mizi podobne površine. Tožnik opozarja, da je 4. točka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo RS, kar je ugotovilo Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-79/20, z dne 13. 05. 2021, ker so določila preohlapna in izvršilni veji oblasti dajejo preširoke in neomejene možnosti za omejevanje človekovih pravic. Enako argumente je Ustavno sodišče ponovilo pri ugotovitvi neustavnosti 4. točke 39. člena ZNB. Inšpekcijski organ ne bi smel neposredno uporabiti 39. člena ZNB. Izpodbijana odločba je nezakonita. Določba 4. točke 39. člena ZNB se ne nanaša na prepoved opravljanja dejavnosti oziroma storitev, pač pa na prepoved prometa posameznih vrst blaga in izdelkov. Po mnenju tožnika morajo biti z ukrepom konkretizirane posamezne vrste blaga in izdelkov, kar pa v izpodbijani odločbi niso. Ustavno sodišče RS je v 37. točki obrazložitve svoje odločbe U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 zavzelo stališče, da se prepoved 4. točke 39. člena ZNB ne nanaša na storitve. Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku prepovedano opravljati gostinsko dejavnost in ne prometa s posameznimi vrstami oziroma konkretnim blagom ali izdelki, saj mu je inšpekcijski organ, v nasprotju z določbo 4. točke 39. člena ZNB, najprej z ustno odločbo izrekel pavšalno prepoved prometa vsakršnega blaga in izdelkov, z izpodbijano pisno odločbo pa mu je celo prepovedal opravljanje gostinske dejavnosti. Odlok kot podzakonski predpis pa prepovedi iz 4. točke 39. člena ZNB ne sme širiti preko vsebinskega okvira zakona, tako da bi prepovedal opravljanje dejavnosti. Tožnik predlaga, da sodišče dopusti in izvede predlagane dokaze, kot jih navaja, ter izpodbijano odločbo odpravi in ustavi postopek inšpekcijskega nadzora ter toženi stranki naloži plačilo vseh stroškov tožnika.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

K I. točki izreka:

7. Tožba ni dovoljena.

8. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitostih drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Sodišče lahko tožbo v upravnem sporu vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene vse predpostavke, ki jih predpisuje zakon. ZUS-1 vsebinsko obravnavanje tožbe pogojuje med drugim z ugotovitvijo, da tožnik v tožbi uveljavlja kakšno svojo pravico ali pravno korist oz. je po tem zakonu lahko stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena), nadalje, da je izpodbijani akt upravni akt oz. akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena), kot tudi, da izpodbijani akt posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena). Pri slednjem gre za pravni (pravovarstveni) interes, ki ga mora izkazovati tožnik za zahtevano sodno varstvo. Pravni interes mora biti neposreden in konkreten, morebitna ugoditev tožbi pa mora privesti do izboljšanja tožnikovega pravnega (in ne zgolj dejanskega) položaja. Na obstoj procesnih predpostavk pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

9. Tožnik v obravnavani zadevi s tožbo izpodbija odločbo, s katero mu je inšpekcijski organ z namenom preprečitve ponovnih izbruhov in širjenja okužb ter zmanjšanja števila težjih potekov nalezljive bolezni COVID-19 prepovedal opravljati gostinsko dejavnost. Tožnik je tožbo v tej zadevi vložil 23. 06. 2022, kar med strankama ni sporno. Z izpodbijano odločbo je inšpekcijski organ tožniku začasno, za čas trajanja ukrepa iz 14. člena Odloka, prepovedal opravljati dejavnosti. Odlok, na katerem med drugim temelji izpodbijana odločitev, je začel veljati 8. 11. 2021 ter je veljal do 21. 2. 2022. Tožnik je v obravnavanem primeru vložil izpodbojno tožbo v tem upravnem sporu 27. 6. 2022, kar pa je po tem, ko je izpodbijana odločba že prenehala učinkovati. Ob takem stanju stvari pa po presoji sodišča odprava izpodbijane odločbe, kot to zahteva tožnik, ni več možna.

10. Po prvem odstavku 33. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). Uveljavljanje enega ali več tožbenih zahtevkov iz tega člena je sicer v dispoziciji strank, vendar je uspešno kumuliranje tožbenih zahtevkov mogoče le ob določenih pogojih in v okviru ene oziroma iste vrste tožbe. Stranka ne more hkrati uspešno vložiti tožbo, ki se glasi na odpravo ali spremembo izpodbijanega akta, in tožbo na izdajo ugotovitvene sodbe.1 Lahko pa vse do odločitve sodišča spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloča. Glede na ustaljeno sodno prakso sodišče ni dolžno tožnika pozvati na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno tožbeno zahtevo, saj takšna tožba ne pomeni formalno nepopolne tožbe. Tožnika ni dolžno posebej pozivati, naj izkaže pravni interes za ugotovitveno tožbo, ugotovitveni zahtevek pa tudi ni sam po sebi vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta.2

11. Tožnik je vložil izpodbojno tožbo s katero je predlagal, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo. Tožbeni predlog tožnika je jasen. Sodišče pa glede na izrecno zakonsko določbo upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga (prvi odstavek 40. člen ZUS-1). Pravilno (vsebinsko) oblikovanje tožbenega zahtevka je v dispoziciji stranke, ki lahko do odločitve sodišča prve stopnje spremeni (ali dopolni) tožbeni zahtevek za odpravo akta tudi v ugotovitveni, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, pod pogojem, da to ne posega v pravni položaj drugih strank, da se spremenjena ali dopolnjena tožbena zahteva opira na izkazani pravni interes, usmerjen v izboljšanje tožnikovega pravnega položaja, če bi s tožbo uspel.3 Navedeno je izraz zahtev spoštovanja poštenega postopka iz 22. člena Ustave RS, kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave RS.

12. V konkretnem primeru iz tožbe in njenih prilog izhaja, da so pravni učinki izpodbijane odločbe že prenehali še pred vložitvijo tožbe. Zato si tožnik v obravnavanem primeru ne more izboljšati svojega pravnega položaja in nima pravnega interesa za vodenje tega postopka. S prenehanjem pravnih učinkov izpodbijanega akta je namreč prenehala tudi potreba za sodno varstvo v upravnem sporu.4 Navedeno pomeni, da tožnik že ob vložitvi tožbe ni imel pravnega interesa za vložitev izpodbojne tožbe. V takšnem primeru je za uresničitev pravice do sodnega varstva zoper odločbe upravnih organov predvidena možnost vložitve ugotovitvene tožbe (druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Tožnik pa v predmetni tožbi ni uveljavljal ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe oziroma ni postavil ugotovitvenega zahtevka.

13. V predhodnem preizkusu tožbe po 36. členu ZUS-1 sodišče s sklepom tožbo zavrže med drugim, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. V konkretnem primeru po povedanem tožnik ne izkazuje pravnega interesa za upravni spor. Pravni interes pa predstavlja eno od splošnih procesnih predpostavk za vložitev tožbe v upravnem sporu, na katero je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. Sodišče je zato podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom tožbo zavrglo, ker je ugotovilo, da si tožnik s tožbo ne more izboljšati svojega pravnega položaja.

K II. točki izreka:

14. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Androjina, Kerševan: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 751. 2 Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016. 3 Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016. 4 Tako npr. Vrhovno sodišče RS v zadevi I Up 259/2010 z dne 29. 9. 2010.