Jedro

Z vidika upravnega spora je odločanje Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (agencija) na podlagi zahtevka za preverjanje sklepa v postopku izvajanja iz 31. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti mogoče šteti za nadaljnji korak pri dokončnem oblikovanju volje agencije, ki ne pomeni posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva zoper upravne akte (23. in 157. člen Ustave Republike Slovenije (URS)) in zato samo po sebi ne terja izrecne zakonske ureditve. Oblikovanje posameznih procesnih rešitev s podzakonskimi predpisi pa v postopkih odločanja o javnopravnih stvareh, v katerih se Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) uporablja le smiselno in subsidiarno (4. člen ZUP), ni izključeno.

S tem da komisija, ki je imenovana s strani direktorja agencije, preveri pravilnost sklepa direktorja, tudi ne gre ne za instančni in ne za hierarhični nadzor drugih organov zunaj agencije. Ko je odločitev o navedeni obveznosti dokončno oblikovana s strani agencije (2. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)), pa nastopi možnost sodnega varstva v upravnem sporu, ki glede na okoliščine in značilnosti konkretnega primera pred tem ni ne smiselno in ne potrebno.

Izrek

Pritožba se zavrne.

Obrazložitev

1.Tožnik je v prvostopenjskem upravnem sporu s tožbo izpodbijal sklep tožene stranke št. 63110-24/2014-25 z dne 3. 9. 2020, s katerim je tožena stranka zaključno poročilo podoktorskega raziskovalnega projekta št. Z6-6847, ki ga izvaja tožnik, vodja A. A., z naslovom ..., ocenila z oceno negativno. Hkrati je tožniku naložila, da mora vrniti 10 odstotkov vseh izplačanih sredstev, kar predstavlja sredstva v višini 10.733,45 EUR.

2.Sodišče prve stopnje je navedeno tožbo zavrglo na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Presodilo je, da je bilo zoper izpodbijani sklep na voljo redno pravno sredstvo, ki pa ga tožnik do vložitve tožbe v tem upravnem sporu ni izkoristil. V obrazložitvi svojega sklepa je poudarilo, da je imel tožnik na podlagi 31. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik) posebno pravno sredstvo, in sicer zahtevek za preverjanje sklepa, o katerem bi skladno s Pravilnikom dokončno odločila posebna komisija. Iz navedenega po presoji sodišča prve stopnje izhaja, da je tožnik vložil tožbo, še preden je bilo o zahtevku za preverjanje sklepa odločeno (oz. še preden je bil zahtevek za preverjanje sklepa sploh vložen), kar pomeni, da pogoji za vložitev tožbe v upravnem sporu niso bili izpolnjeni. Dodaja še, da tožnik stališčem tožene stranke, ki se nanašajo na obstoj tega pravnega sredstva, podanim v njenem odgovoru na tožbo, ni oporekal.

3.Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, saj redno pravno sredstvo v tem konkretnem primeru z zakonom ni predvideno, zato tožba ni mogla biti preuranjena, ter v izvedenem postopku odloči o podanem tožbenem zahtevku.

4.Tožena stranka je vložila odgovor na pritožbo, v katerem predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

5.Pritožba ni utemeljena.

6.Glavni vsebinski argument pritožnika se nanaša na vprašanje, ali je mogoče pravno sredstvo, ki ga je določal 31. člen Pravilnika (zahtevek za preverjanje sklepa v postopku izvajanja), šteti za pravno sredstvo, ki ga je tožnik dolžan izčrpati pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu. Utemeljuje, da navedeno pravno sredstvo nima podlage v nobenem zakonu, pa tudi upoštevni Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD) tega pravnega sredstva ne predvideva in ne odkazuje na njegovo urejanje s podzakonskimi akti. Zato njegova tožba v upravnem sporu ni preuranjena in bi jo sodišče prve stopnje moralo obravnavati po vsebini. Pritožnik tudi poudarja, da v izpodbijanem sklepu tožena stranka ni podala pravnega pouka, po katerem bi lahko ravnal in vložil tako pravno sredstvo, pa tudi sicer se ni sklicevala na uporabo določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

7.Sodišče prve stopnje je pravilno poudarilo, da gre v obravnavani zadevi za odločanje tožene stranke na podlagi splošne določbe Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA), ki v prvem odstavku 28. člena določa, da o javnopravnih stvareh iz pristojnosti javne agencije odloča direktor oziroma osebe, ki jih direktor pooblasti v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), stranka pa ima zoper odločbo pravico do pritožbe, o kateri odloča pristojno ministrstvo. Ker pa je v drugem odstavku 1. člena ZJA določeno, da se določbe tega zakona za posamezne agencije ne uporabljajo glede tistih vprašanj, ki so glede na namen ustanovitve urejena s posebnimi zakoni drugače, se za področje raziskovalne in razvojne dejavnosti uporabi ZRRD. Ta v zadevah, kot je ta v obravnavanem sporu, ne predvideva pritožbe na ministrstvo, temveč je bilo na podlagi Pravilnika zoper odločitev direktorja, izdano na podlagi 101. člena Pravilnika, oblikovano posebno pravno sredstvo, zahtevek za preverjanje sklepa, o katerem odloči drug organ (komisija) znotraj same agencije (tožene stranke) ob smiselni uporabi pravil ZUP, saj gre za odločanje o javnopravni stvari (4. člen ZUP).

8.Vrhovno sodišče sicer lahko pritrdi pritožniku, da lahko ureditev pravnih sredstev, o katerih odločajo upravni organi, v določenih primerih pomeni tudi poseg v pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave), če morajo biti uporabljena pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu. V takem primeru lahko poseg v ustavno pravico določa le zakon (skladen z ustavnim načelom sorazmernosti, 15. člen Ustave). Ali določitev takega upravnega pravnega sredstva v postopkih odločanja upravnih organov ali nosilcev javnih pooblastil pomeni nedopusten poseg v navedeno ustavno pravico, pa je stvar presoje pravne ureditve v vsakem primeru posebej. Ta presoja je lahko odvisna od vsebine odločitve, ki se lahko izpodbija (ali gre za priznanje pravice oziroma njeno zavrnitev, naložitev obveznosti itd.), značilnosti pravnega sredstva (npr. ali ima suspenzivni učinek ali ne) ter drugih vsebinskih ter procesnih vidikov.

9.Vendar je mogoče v obravnavanem sporu ugotoviti, da pravica do učinkovitega sodnega varstva pritožnika ni ogrožena, saj je z 31. členom Pravilnika določena le še ena postopkovna faza odločanja tožene stranke, ki glede na svoje značilnosti ne pomeni posega v navedeno ustavno pravico. Tudi iz navedb pritožnika ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih bi bila obveznost predhodne uporabe navedenega "zahtevka za preverjanje sklepa" po vsebini lahko sporna z vidika dostopa do sodišča v upravnem sporu, ki je s tako ureditvijo (le) odloženo do odločitve o navedenem zahtevku. Pritožnik namreč ugovarja navedeni ureditvi zgolj iz formalnih razlogov. Ob tem pa je za tako presojo tudi bistveno, da vložitev zahtevka za preverjanje sklepa zadrži izvršitev obveznosti, ki je z njim naložena, kar tudi smiselno, a nesporno izhaja iz navedb obeh strank postopka.

10.Tako je z vidika upravnega spora odločanje tožene stranke na podlagi navedenega zahtevka iz Pravilnika mogoče šteti za nadaljnji korak pri dokončnem oblikovanju volje tožene stranke, ki ne pomeni posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva zoper upravne akte (23. in 157. člen Ustave) in zato samo po sebi ne terja izrecne zakonske ureditve. Oblikovanje posameznih procesnih rešitev s podzakonskimi predpisi pa v postopkih odločanja o javnopravnih stvareh, v katerih se ZUP uporablja le smiselno in subsidiarno (4. člen ZUP), ni izključeno. S tem da komisija, ki je imenovana s strani direktorja, preveri pravilnost sklepa direktorja, tudi ne gre ne za instančni in ne za hierarhični nadzor drugih organov izven tožene stranke. Ko je odločitev o navedeni obveznosti dokončno oblikovana s strani tožene stranke (2. člen ZUS-1), pa nastopi možnost sodnega varstva v upravnem sporu, ki glede na okoliščine in značilnosti konkretnega primera pred tem ni ne smiselno in ne potrebno. Tudi pritožnik sam ni zatrjeval, da bi mu vložitev navedenega zahtevka sicer povzročala nesorazmerno breme.

11.Ob tem Vrhovno sodišče dodaja, da odsotnost pravilnega pravnega pouka ne ustvarja več pravic, kot jih ima stranka po zakonu in da torej zgolj to dejstvo še ne pomeni, da bi lahko pritožnik vložil tožbo v upravnem sporu, preden bi bila uporabljena navedena pravna možnost vložitve zahtevka za preverjanje sklepa ali namesto njega. Odsotnost pravnega pouka pritožniku ne sme biti v škodo, kar pomeni, da mora imeti možnost vložiti tisto pravno sredstvo, na katerega bi se pravni pouk moral nanašati, pod pogoji, ki upoštevajo navedeno okoliščino. Kolikor je razvidno iz sklepa sodišča prve stopnje (8. točka obrazložitve), je to glede na med strankama nesporna dejstva pritožnik tudi storil in zoper v tem upravnem sporu izpodbijani upravni akt vložil tudi zahtevek za preverjanje pred pristojno komisijo.

12.Zato je imelo sodišče prve stopnje prav, da je štelo, da za upravni spor še niso podane procesne predpostavke in da je bilo tožbo treba zavreči (ob smiselni uporabi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato je pritožba zoper sklep sodišča prve stopnje neutemeljena in jo je Vrhovno sodišče zavrnilo na podlagi 76. člena v povezavi z 82. členom ZUS-1.

-------------------------------

Op. št. (1)Uradni list RS, št. 52/16, 79/17, 65/19, 78/20, 145/20 in 186/21 - ZZrID.

Op. št. (2)Ta je določal: "Zoper sklep direktorja oziroma od direktorja pooblaščene osebe, s katerim se urejajo pravice in obveznosti posameznikov oziroma pravnih oseb v postopku izvajanja raziskovalne dejavnosti, izbrane za (so)financiranje, je dovoljen zahtevek za preverjanje sklepa, ki se vloži v osmih dneh od vročitve sklepa. O zahtevku za preverjanje sklepa odloči komisija v sestavi najmanj treh članov, ki jo imenuje direktor. Odločitev komisije je dokončna."

Op. št. (3)Glej npr. 15. člen ZRRD.

Op. št. (4)Ta določa: "Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom."

Op. št. (5)Tako npr. Sodišče Evropske unije glede pomena sodnega varstva po 47. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v zadevi C-73/16, Peter Puškár proti Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky, Kriminálny úrad finančnej správy, z dne 27. 9. 2017, 56. točka obrazložitve in nasl.

Op. št. (6)Glej tudi npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2018 z dne 20. 2. 2019.

Op. št. (7)Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 59.

Op. št. (8)V primeru zavrženja upravnega pravnega sredstva pa ima stranka (pritožnik) tudi sodno varstvo zoper tako odločitev, glej 17. člen ZUS-1.

Op. št. (9)Glede stroškov tega postopka itd., glej smiselno zgoraj citirano sodbo SEU v zadevi C-73/16, Peter Puškár.