Jedro

Izvršitev izpodbijane odločbe ne bi pomenila le prepovedi uporabe dveh lop, saj bi šlo s tem tudi za prepoved uporabe prostora, ki je kot dom pravno varovan v okviru človekove pravice iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah. Navedeno pa je že po naravi stvari neodpravljivo, saj odpadle možnosti uporabe objektov, ki sta za tožnika posebnega pomena, ni mogoče povrniti.

Izrek

I.Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območne enote ... št. 06122-1228/2020-71 z dne 14. 10. 2025 odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

II.Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

Obrazložitev

1.Z odločbo št. 06122-1228/2020-71 z dne 14. 10. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je Inšpektorat Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območna enota ... (v nadaljevanju prvostopenjski upravni organ oziroma upravni organ), inšpekcijskemu zavezancu A. A. (v nadaljevanju: tožnik) odredil, da mora v roku 90 dni po vročitvi prenehati z uporabo enoetažne pritlične lope št. stavbe ... in enoetažne pritlične lope št. stavbe ..., ki obe stojita na parceli ... 443/2 in ki ju uporablja za namen bivanja, ker je tovrstna uporaba objektov v nasprotju z določili gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta št. 351-1914/2015-3 z dne 9. 11. 2015, in da se uporaba objektov prepove do izdaje uporabnega dovoljenja oziroma pravnomočnosti novega gradbenega dovoljenja. Odločil je še, da so za objekta prepovedana naslednja dejanja: izvedba komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, promet z objektoma, promet z zemljiščem, na katerem se nahajata, overitev pogodb, sklepanje pravnih poslov, sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov ter določitev hišne številke za objekta. Oba objekta se moraza označiti s tablo. Odločil je tudi, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom.

2.V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski upravni organ navedel, da samostojni objekt št. ... in samostojni objekt št. ... z nameščeno kopalniško, kuhinjsko in ostalo opremo (zalogovnik, pralni in sušilni stroj, ležišča, kavč), stavbnim pohištvom in z obdelavo talnih in stenskih površin izkazujeta, da sta namenjena bodisi občasni bodisi trajni uporabi za namen bivanja in se s tem v skladu s klasifikacijo CC-SI Uredbe/18 uvrščata med stanovanjske stavbe. Tako se predmetni stavbi uporabljata v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ki jo bilo izdano za gradnjo dveh lop. Iz tega razloga je tožniku izrekel inšpekcijski ukrep na podlagi 84. člena Gradbenega zakona zaradi neskladne uporabe objekta, tj. uporabe objekta v nasprotju z gradbenim dovoljenjem.

3.Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za naravne vire in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski upravni organ), ki je z odločbo pritožbo zavrnilo.

4.Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo iz tožbenih razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe. V tožbi navaja, da upravni organ ne bi smel obeh objektov obravnavati kot eno funkcionalno enoto, ampak bi moral za vsak objekt ločeno ugotoviti, ali gre morda za neskladno rabo glede na izdano gradbeno dovoljenje. Meni, da je bilo izkazano, da nobeden izmed objektov sam zase ne more predstavljati zaključene enote, ki bi omogočala bivanje. Njuno združevanje naj bi bilo tudi v nasprotju z odločbo drugostopenjskega organa št. 0611-14/2022-2550-3 z dne 12. 3. 2025, s katero je bila odpravljena predhodno izdana inšpekcijska odločba. Trdi, da je pojasnil, da sta objekta konstrukcijsko popolnoma ločena in da je le eden izmed njiju priključen na vodovod in kanalizacijo. V enem se nahajata kuhinja in kopalnica, v drugem pa prostor z dvema posteljama in garderobni prostor. Kljub temu naj bi upravni organ zmotno odločil, da prostora nista namenjena uporabi kot lopi oziroma kot skladiščni stavbi ali garaži. Oprema, ki je v objektih, naj namreč ne bi bila vgrajena, ampak je premična, zato naj bi bila zaznavanja upravnega organa zmotna. Sodišču predlaga, da opravi ogled na kraju samem. Ponovno poudarja, da upravni organ ne bi smel obeh objektov obravnavati skupno. V primeru ločene obravnave pa je jasno, da v enem objektu ni mogoče prespati, v drugem pa ni mogoče zadovoljevati osnovnih potreb po higieni in prehrani. Poleg tega meni, da namembnosti objekta ni mogoče opredeliti na podlagi opreme, ki se v njem nahaja in je trajno spojena z njim. Zato je napačna obravnava drugostopenjskega organa, ki premične stvari obravnava kot gradbene elemente. Tožnik nato priznava, da v objektih začasno prebiva in ju uporablja kot svoj dom. Do tega dejstva se upravni organ naj ne bi opredelil. Poleg tega izpostavlja, da veljavna zakonodaja ne opredeljuje pojma bivanje in da tako ni mogoče ugotoviti, kdaj se posamezni objekt uporablja za prebivanje. Tožnik ponovno izpostavlja, da v objektih ne biva, čeprav predstavljata zanj in za njegova otroka dom. Meni, da objekta ne moreta predstavljati minimuma običajnega stanovanjskega standarda, saj je treba za njuno uporabo vseskozi prehajati čez dvorišče. Tožnik izpostavlja, da bi upravni organ lahko izbral milejši ukrep in določil način, na katerega bi lahko objekta uporabljal. Poleg tega je upravni organ prepovedal vsakršno uporabo objektov in ne zgolj njuno uporabo za bivanje. Upravni organ tudi ni dopustil, da bi se tožnik lahko izjavil o izdanem zapisniku. Prav tako ni zaslišal nobene izmed predlaganih prič, svoje odločitve pa ni obrazložil. Tožnik navaja še, da naj bi bil izrek odločbe tako nedoločen, da ga ni mogoče izvršiti. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ustavi inšpekcijski postopek, oziroma podrejeno predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu upravnemu organu. Priglaša še stroške postopka.

5.Tožnik je skupaj s tožbo vložil predlog za izdajo začasne odredbe skladno z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in predlaga, da se izvršitev izpodbijane odločbe odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem postopku.

6.Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe posredovalo v odgovor toženki, ki nanj ni odgovorila.

K I.to
0dki izreka:

7.Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

8.Uvodoma sodišče ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vloženega predloga za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Tožba je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1. S tožbo tožnik izpodbija akt, s katerim je poseženo v njegov pravni položaj, kar je akt, ki se v skladu z 2. členom ZUS-1 lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Akt je dokončen. Upoštevajoč vsebino predloga za izdajo začasne odredbe so tudi ostali formalni pogoji za meritorno reševanje tožbe izpolnjeni in posledično zato tudi za obravnavo predloga za izdajo začasne odredbe.

9.Začasna odredba je namenjena varstvu pravnega položaja tožnika pred posegom toženke, ki bi pomenil poslabšanje tega položaja, še preden bi o zakonitosti spornega posega presodilo sodišče v upravnem sporu. Prisilno izvrševanje obveznosti, ki jih je enostransko drugi naložila ena od strank v sodnem sporu, še preden je o zakonitosti take obveznosti in njene izvršitve pravnomočno odločilo sodišče, je po svojem bistvu poseg v zahtevo po učinkovitem sodnem varstvu (23. člen Ustave). Z možnostjo izdaje začasne odredbe se zato v upravnem sporu preprečuje, da bi sicer sodno varstvo pravic tožnika postalo neučinkovito celo v primeru kasnejšega uspeha v upravnem sporu, ko bi sodišče s svojo pravnomočno sodbo njegovi tožbi ugodilo. Izdaja začasne odredbe ne pomeni, da je z izpodbijanim upravnim aktom naložena obveznost prenehala, temveč da se bo lahko izvršila šele po pravnomočnem zaključku sodnega postopka v primeru, če tožnik v upravnem sporu ne bo uspešen.

10.Pogoje za izdajo začasne odredbe ureja 32. člen ZUS-1, ki v drugem odstavku določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Glede na to, da lahko sodišče na tej podlagi zadrži izvrševanje izpodbijanega akta, mora biti težko popravljiva škoda nujno v vzročni zvezi z njegovim učinkovanjem oziroma izvršitvijo.

11.Težko popravljiva škoda iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso gre za takšno škodo, če je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje. Tožnik mora torej določno navesti škodo, ki mu grozi z izvršitvijo odločbe, vključno z njeno težo in naravo, in utemeljiti okoliščine, zakaj je taka škoda v njegovem primeru (to je individualno) težko popravljiva ali celo nepopravljiva.

12.Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze. Predlagatelj začasne odredbe mora s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolniti nedoločen pravni pojem težko popravljive škode, tožena stranka in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi bili lahko nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe. Teh dejstev sodišče ne ugotavlja po uradni dolžnosti.

13.Tožnik v predlogu zatrjuje, da bi mu z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala nepopravljiva škoda, saj bi on in njegova otroka, katerih zakoniti zastopnik je, izgubili edini dom, ki ga imajo. Onemogočeno vzdrževanje objektov bi tudi pomenilo njun propad in s tem poseg v tožnikovo pravico do zasebne lastnine. Oba objekta sta že od leta 2019 edini dom za tožnika in njegova otroka, druge primerne nastanitve pa nimajo na voljo. Dodatno še izpostavlja, da gre pri obeh objektih za leseno konstrukcijo, ki zahteva redno prezračevanje. V nasprotnem primeru se vlaga veže v les, kar povzroči poškodbe konstrukcije. Posledično oba objekta nujno potrebujeta redno vzdrževanje. Zapuščena objekta pa bi lahko predstavljala tudi tarčo za morebitne vlomilce. Tožnik zatrjuje še, da nadaljnja uporaba obeh objektov kot doma v nobenem primeru ne posega v javno korist, saj objekta nista nevarna in ne povzročata nobene škode.

14.Toženka tem navedbam ni nasprotovala, saj odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe ni vložila. Iz tega razloga se v predlogu zatrjevana dejstva, skladno z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, štejejo za priznana, saj jim toženka ni nasprotovala.1 Prav tako ni navedla nobenih okoliščin, ki bi izkazovale prizadetost javne koristi ob morebitni izdaji začasne odredbe.

15.Po presoji sodišča je tožnik s svojimi navedbami zadostil standardu težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Gre za škodo, pri kateri kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogoče doseči vzpostavitve prejšnjega stanja ali pa bo to mogoče le z nesorazmernimi težavami. Tožnik mora zato izkazati, da brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma da bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

16.V obravnavani zadevi bi tožnik in njegova otroka zaradi prepovedi uporabe objektov ostali brez svojega doma. Izvršitev izpodbijane odločbe tako ne bi pomenila le prepovedi uporabe dveh lop, saj bi šlo s tem tudi za prepoved uporabe prostora, ki je kot dom pravno varovan v okviru človekove pravice iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP), kar v svojem predlogu tožnik tudi izpostavi. Navedeno pa je po presoji sodišča že po naravi stvari neodpravljivo, saj odpadle možnosti uporabe objektov, ki sta za tožnika posebnega pomena, ni mogoče povrniti. Nastala škoda je tako več kot le težko popravljiva, če bi tožnik v tem upravnem sporu uspel, ker bi se izkazalo, da je bila izpodbijana odločba nezakonita.

17.Če je težko popravljiva škoda izkazana, mora sodišče pred odločitvijo o začasni odredbi skladno z načelom sorazmernosti presoditi tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Sklepanje o tem, ali bi izdana začasna odredba nesorazmerno posegla v njihove koristi, je mogoče le na podlagi tehtanja interesov vseh strank postopka. Dejstva, ki lahko utemeljijo prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, morajo utemeljiti tožena stranka in prizadete stranke upravnega spora.

18.V tej zadevi ni sodelovala stranka z interesom, v korist katere bi začasna odredba lahko posegla. Mogoč pa ni niti zaključek, da bo z začasnim zadržanjem opravljanja izvršbe nesorazmerno prizadeta javna korist. Toženka namreč ni zatrjevala okoliščin, ki bi se nanašale na prizadetost javne koristi, in tudi ni prerekala trditev v predlogu za izdajo začasne odredbe.

19.Ker je tožnik izkazal, da mu bo s takojšnjo izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala težko popravljiva škoda, toženka pa ni zatrjevala, da bo z začasnim zadržanjem prisilne izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče predlagani začasni odredbi na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ugodilo in do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odložilo izvršitev izpodbijanega upravnega akta. To pomeni, da na podlagi inšpekcijske odločbe ni mogoče izvajati nadaljnjih izvršilnih dejanj.

K II. točki izreka:

20.Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).-------------------------------1 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 9. točka obrazložitve, in v tam navedeni sodni praksi.