Jedro

Odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna.

Izrek

I.Tožbi se ugodi ter se 1., 2. in 4. točka izreka odločbe Urada za prostorski razvoj in nepremičnine Mestne občine Koper št. 427-109/2011 z dne 17. 5. 2023 odpravijo in se odloči, da se tožeči stranki komunalni prispevek v zvezi s pridobitvijo spremembe gradbenega dovoljenja št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010 za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121 k. o. ... za priključitev na obstoječo komunalno opremo, po njenem zahtevku za odmero komunalnega prispevka z dne 27. 6. 2011 ne odmeri.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 5.129,69 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višji zahtevek tožeče stranke se zavrne.

Obrazložitev

1.Z odločbo št. 427-109/2011 z dne 17. 5. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je Urad za prostorski razvoj in nepremičnine Mestne občine Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) tožnici kot investitorki odmeril komunalni prispevek v zvezi s pridobitvijo spremembe gradbenega dovoljenja št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010 za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121 k.o. .., za priključitev objekta na obstoječo komunalno opremo v znesku 341.416,08 EUR (1. točka izreka). Določil je, da mora tožnica odmerjeni komunalni prispevek plačati v roku 30-ih dni od vročitve odločbe, v primeru zamude pa še zakonske zamudne obresti od poteka roka za plačilo dalje do plačila (2. točka izreka); razveljavil začasno odločbo št. 427-109/2011 z dne 30. 6. 2011 (3. točka izreka); odločil pa še, da stroški upravnega postopka za izdajo te odločbe niso nastali (4. točka izreka).

2.V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da je tožnica 27. 6. 2011 vložila zahtevek za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka v zvezi s pridobitvijo spremembe gradbenega dovoljenja št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010 za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 1570/49 k.o. ... Na podlagi priložene projektne dokumentacije — Projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja PGD, vodilna mapa, št. 1120-1-S-1 z datumom julij 2010 (v nadaljevanju PGD) ji je bila 30. 6. 2011 izdana začasna odločba št. 427-109/2011 (v nadaljevanju začasna odločba), s katero ji je pristojni upravni organ v zvezi z nameravanim posegom v prostor odmeril akontacijo komunalnega prispevka v višini 1.130.987,50 EUR. Dne 15. 9. 2020 je prvostopenjski organ izdal tožnici končno odločbo o odmeri komunalnega prispevka, s katero ji je odmeril komunalni prispevek v višini 858.793,21 EUR. Tožnica je zoper to odločitev vložila pritožbo, ki jo je Župan Mestne občine Koper (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 427-171/2020-2 z dne 14. 10. 2010 zavrnil, nato pa vložila še tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče je s sodbo III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 tožbi tožnice ugodilo, izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa št. 427-109/2011 z dne 15. 9. 2020 odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, toženki pa naložilo, da mora tožnici povrniti 516,67 EUR stroškov postopka.

3.V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ tožnici odmeril komunalni prispevek v višini 314.416,08 EUR. Tožnica je zoper to odločitev vložila pritožbo, ki ji je drugostopenjski organ z odločbo št. 427-1277/2022-2 z dne 28. 2. 2023 v zvezi s popravnim sklepom z dne 13. 3. 2023 ugodil, prvostopenjsko odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje z napotilom, da mora tožnico seznaniti s svojimi ugotovitvami in ji dati primeren rok, da se o njih izjavi, nato pa v zadevi ponovno odločiti.

4.Prvostopenjski organ pojasnjuje, da se zemljišča s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121, ki so nastala po izvedeni parcelaciji parc. št. 1570/49 in 1570/105, vse k.o. .., opremljajo s komunalno opremo in drugo gospodarsko javno infrastrukturo v skladu s prostorskimi akti: Dolgoročnim planom občine Koper (Uradne objave, št. 25/86, 10/88, 9/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95, 11/98) in Družbenim planom občine Koper (Uradne objave, št. 36/86, 11/92, 4/93, 7/94, 25/94, 14/95, 11/98), Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 16/99 in 33/01 in Uradni list RS, št. 96/04, 97/04) in Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za posege v prostor na območju mestnega jedra mesta Koper z vplivnim območjem (Uradne objave, št. 29/1991, Uradni list RS, št. 16/2007 - obvezna razlaga, 39/2007 - obvezna razlaga, 65/2010 - spremembe in dopolnitve, 14/2011 - obvezna razlaga).

5.Po ugotovitvah prvostopenjskega organa možnost priključevanja objekta na komunalno opremo in drugo gospodarsko javno infrastrukturo izhaja iz pridobljenih soglasij pristojnih upravljavcev za priključitev na javno vodovodno omrežje, na javno fekalno kanalizacijsko omrežje in na javno cestno omrežje. Tožnica je za predvideni objekt pridobila gradbeno dovoljenje za predvideni objekt št. 351-119/2007 z dne 21. 9. 2007, gradbeno dovoljenje za predvideni objekt št. 351-627/2009-28 z dne 29.11.2010, odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-243/2011-12 z dne 29. 7. 2011, odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-346/2012-5 z dne 1. 8. 2012 in odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja št. 351-637/2013-7 z dne 7. 10. 2013. Za zgrajeni objekt je tožnica 3. 12. 2013 pridobila (delno) uporabno dovoljenje št. 351-740/2013-8, ki je naslednjega dne postalo pravnomočno.

6.Ker je v skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, je prvostopenjski organ pri odmeri komunalnega prispevka v ponovljenem postopku uporabil predpise, veljavne v času vložitve zahtevka za odmero komunalnega prispevka, ki so skladni z Zakonom o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), to je Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Uredba), Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik) in Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (v nadaljevanju Pravilnik o povprečnih stroških). Prvostopenjski organ navaja, da iz ustaljene sodne prakse (sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012) izhaja, da mora občina v primeru, ko ni sprejela programa opremljanja na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1, komunalni prispevek odmeriti na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt, saj so v teh dveh predpisih kriteriji za odmero komunalnega prispevka podrobno razdelani. Ker pa niti Uredba niti Pravilnik ne določata višine obračunskih stroškov, ki so podlaga za izračun komunalnega prispevka glede na določeno formulo za izračun, je prvostopenjski organ kot pravno podlago poleg teh dveh predpisov uporabil Pravilnik o povprečnih stroških, ki vsebuje podatke za izračun komunalnega prispevka.

7.Prvostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve pojasnjuje, kako je v predmetni zadevi izračunal višino komunalnega prispevka. Z izračunom in svojimi stališči je seznanil tožnico ter ji dal možnost, da se o tem izjavi, kar je ta tudi storila in v izjasnitvi navajala, da je upravni organ pri svoji odločitvi vezan na navodilo upravnega sodišča, ki je ugotovilo, da toženka takrat, ko je tožnica vložila zahtevo za odmero komunalnega prispevka, ni imela sprejetega ustreznega predpisa in da mora zato odločiti, da se ji komunalni prispevek ne odmeri. Menila je tudi, da uporaba Pravilnika o povprečnih stroških ni dopustna, saj toženka še ni sprejela podrobnega občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN).

8.Prvostopenjski organ pojasnjuje, da vezanost upravnega organa na stališča Upravnega sodišča ni absolutna in da ima upravni organ možnost odločiti tudi v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, če ima za to utemeljene razloge. Da je temu tako, potrjuje določba 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki daje sodišču možnost odločanja o stvari v sporu polne jurisdikcije tudi v primeru, če upravni organ v novem postopku odloči nasprotno že izraženemu mnenju in stališčem sodišča ter se ob tem sklicuje na odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 706/2008, Ips 519/2007 in X Ips 169/2010. Poudarja, da mora k namenskim sredstvom za komunalno opremljanje pravično soprispevati vsak investitor, saj vsaka investicija bremeni obstoječo komunalno opremo (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Tudi sedaj veljavni Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3) je dal še večji pomen naravi obveznosti komunalnega prispevka, ko ga definira kot obvezno dajatev občini, ki jo plača zavezanec za plačilo komunalnega prispevka zaradi priključitve oziroma uporabe komunalne opreme. Ker pravičnost ne pride nikoli v nasprotje z zakonom, se to pri komunalnem prispevku odrazi s tem, da mora vsakdo, ki se priključuje na obstoječo komunalno opremo, za to nekaj plačati, višina plačila pa temelji na zakonitem predpisu, ki vsakomur omogoča, da se v času investicije seznani z obveznostjo plačila komunalnega prispevka.

9.ZPNačrt, ki je pričel veljati 14. 11. 2007, v enajstem odstavku 79. člena določa, da občina, ki v šestih mesecih po uveljavitvi OPN ne sprejme programa opremljanja, vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, odmerja komunalni prispevek na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor. Na tej podlagi je bil sprejet Pravilnik o povprečnih stroških. V skladu z določbo prvega odstavka 95. člena ZPNačrt je zakonodajalec določil 24-mesečni rok za sprejem OPN, ki je začel teči po uveljavitvi predpisa iz petega odstavka 39. člena ZPNačrt, to je Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij, ki je začel veljati 14. 11. 2007. Zakonski rok za sprejem OPN je potekel 14. 11. 2009, vendar pa ga tožnica do tega roka ni sprejela.

10.Ker toženka v času, ko je tožnica vložila zahtevek za odmero komunalnega prispevka, še ni sprejela OPN, prav tako tudi ne programa opremljanja stavbnih zemljišč, je prišlo do situacije, ki pravno ni urejena, je po presoji prvostopenjskega organa mogoče tako pravno neurejeno vprašanje zapolniti z uporabo zakonske analogije (analogija legis) in s sklepanjem po podobnosti (argumentum a simili ad simile). Zakon neposredno ne ureja dejanskega stanu v primeru neobstoja OPN, vendar je ta položaj podoben pravno urejenemu kot izhaja iz Pravilnika o povprečnih stroških. Na tej podlagi je zato prvostopenjski organ kot pravno podlago za odmero komunalnega prispevka tožnici uporabil Pravilnik o povprečnih stroških. Ker tudi sedanji Pravilnik o povprečnih stroških obstoječe komunalne opreme na enoto mere in izračunu komunalnega prispevka na podlagi nadomestnih podlag (Uradni list RS, št. 89/22) pravno ureja dejansko stanje, kot je obravnavano v konkretnem primeru, je bila presežena razlaga Vrhovnega sodišča, da bi za odmero komunalnega prispevka morala občina nujno sprejeti OPN. Če je uporaba Pravilnika o povprečnih stroških predvidena za primere, ko je bil OPN sprejet, ni pa bil sprejet program opremljanja, to še toliko bolj velja za primere, ko OPN ni bil sprejet, saj je jasno, da v takem primeru ni bil sprejet niti program opremljanja.

11.Tožnica je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je Župan Mestne občine Koper (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 427-119/2023-2 z dne 27. 7. 2023 zavrnil (1. točka izreka), zavrnil pa je tudi zahtevo tožnice za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka) ter ugotovil, da stroški upravnega postopka z izdajo drugostopenjske odločbe niso nastali (3. točka izreka).

12.Drugostopenjski organ uvodoma povzema vsebino pritožbe in izpodbijane odločbe ter ugotavlja, da je bila sprejeta odločitev pravilna. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da stečajni postopek nad tožnico pomeni oviro za izdajo odločbe v tem postopku, drugostopenjski organ ugotavlja, da je Upravno sodišče v sodbi III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 pojasnilo, da začetek stečajnega postopka nad tožnico oziroma neprijava terjatve iz naslova komunalnega prispevka v stečaj ni ovira za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka. V celoti soglaša s pravnimi stališči prvostopenjskega organa, da je Pravilnik o povprečnih stroških ustrezna pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka v obravnavanem primeru. Stališče tožnice, da je upravni organ pri ponovnem odločanju absolutno vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, bi pomenilo, da toženka ne bi imela pravice do pravnega sredstva zoper odločitev upravnega sodišča. Zoper sodbo Upravnega sodišča III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 namreč toženka ni imela nobenega pravnega sredstva, saj je pritožba dopustna le v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 73. člena ZUS-1), prav tako pa ni dopustna niti revizija, saj je bila odločitev odpravljena in zadeva vrnjena tožnici v ponovni postopek. Po presoji drugostopenjskega organa je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko pri odmeri komunalnega prispevka ni uporabil predpisov, ki niso skladni z ZPNačrt, temveč je uporabil Pravilnik o povprečnih stroških. Upravno sodišče namreč v svoji sodbi ni presodilo, da odmera komunalnega prispevka na njegovi podlagi ne bi bila dopustna, oziroma se o tem niti ni izreklo.

13.Po presoji drugostopenjskega organa ne držijo niti pritožbene navedbe, ki se nanašajo na vsebinski del izračuna višine komunalnega prispevka. Poudarja, da je treba ločiti PGD, ki jo izdela projektant v imenu investitorja v skladu s Pravilnikom o projektni dokumentaciji z namenom pridobitve gradbenega dovoljenja, in elaborat, s katerim so opredeljene podlage za odmero stroškov komunalne opreme na enoto mere, katerega naročnik je (običajno) občina, sprejme pa ga občinski svet v obliki odloka. Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 26/2019 ni odločalo o uporabi PGD za odmero komunalnega prispevka, temveč o uporabi naknadno izdelanega elaborata, ki je bil pripravljen za upravni postopek po tem, ko je občina odločala o odmeri komunalnega prispevka v ponovljenem postopku. Nadalje drugostopenjski organ pojasnjuje, da površina parcele in neto tlorisna površina objekta, kot izhajata iz PGD, ne moreta služiti kot podlaga za odmero višine komunalnega prispevka v smislu višine stroškov komunalne opreme na enoto mere, saj teh podatkov PGD ne vsebuje, pač pa je to vsebina elaborata. PGD je osnova, iz katere upravni organ pridobi podatke za izračun komunalnega prispevka, kot to izhaja iz šestega odstavka 79. člena ZPNačrt, sedmega odstavka 54. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter 23. člena Pravilnika o projektni dokumentaciji. Podatka o površini parcele in neto tlorisni površini objekta, kot sta bila povzeta iz projektne dokumentacije, pa doslej med strankama niti nista bila sporna.

14.Tožnica je zoper odločitev tožene stranke vložila tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se ji komunalni prispevek v zvezi s pridobitvijo spremembe gradbenega dovoljenja št. 351-627/2009-28 z dne 29. 11. 2010 za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121, vse k.o. ..., za priključitev na obstoječo komunalno opremo, ne odmeri. Podredno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oz. razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje toženki. V vsakem primeru naj sodišče toženki naloži, da ji povrne stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

15.Tožnica uvodoma povzema dosedanji potek postopka in izpostavlja ključne poudarke sodbe Upravnega sodišča III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022. Ugotavlja, da toženka ni upoštevala pravnega mnenja oziroma stališč in napotkov sodišča iz te sodbe, ki se tičejo uporabe materialnega prava in gre zato za bistveno kršitev pravil postopka, in sicer četrtega odstavka 64. člena ZUS-1. Med strankama ni sporno, da je bila vloga za odmero komunalnega prispevka vložena dne 27. 6. 2011 in da toženka na ta dan ni imela sprejetega ustreznega odloka, ki bi lahko predstavljal pravno podlago za to odmero. Sodišče je na podlagi tako nesporno ugotovljenega dejanskega stanja zavzelo stališče, da toženka dne 27. 6. 2011 ni imela sprejetih ustreznih podlag, na podlagi katerih bi lahko odmerila komunalni prispevek ter da mora zato izdati odločbo, da se ji komunalni prispevek ne odmeri. Z izpodbijano odločbo pa je toženka namesto tega tožnici odmerila komunalni prispevek na podlagi Pravilnika o povprečnih stroških, glede katerega naj po njenem mnenju Upravno sodišče ni zavzelo stališča. S takim ravnanjem je tožnica kršila načelo zakonitosti v upravnem postopku. Tožnica pa se ob tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 z dne 17.4.2019.

16.Tožnica uveljavlja, da je toženka napačno uporabila materialno pravo, in sicer enajsti odstavek 79. člena ZPNačrt in na tej podlagi sprejeti Pravilnik o povprečnih stroških. Ta pravilnik lahko predstavlja podlago za odmero komunalnega prispevka le, če sta kumulativno izpolnjeni naslednji predpostavki: da je občina po sprejemu ZPNačrt sprejela OPN, in da v šestih mesecih po uveljavitvi OPN ni sprejela programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine. Med strankama postopka ni sporno, da toženka do 4. 11. 2009, ko se je iztekel rok, določen v prvem odstavku 95. člena ZPNačrt, ni sprejela OPN in da ta tudi še vedno ni sprejet. Prav tako ni sporno, da toženka 27. 6. 2011 ni imela sprejetih ustreznih podlag za odmero komunalnega prispevka za zemljišča s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121, vse k.o. ..., niti na podlagi ZUreP-1 niti na podlagi ZPNačrt. Če OPN po uveljavitvi ZPNačrt ni bil sprejet, bi toženka lahko še naprej uporabljala star OPN (četrti odstavek 96. člena ZPNačrt), vendar pa komunalnega prispevka na podlagi odlokov, sprejetih v skladu z Zakonom o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ) ne bi mogla odmeriti. V tem primeru je namreč komunalni prispevek dopustno odmeriti le na podlagi programa opremljanja, ki ga mora občina sprejeti z odlokom.

17.Ne držijo navedbe, da je na dan 27. 6. 2011, ko je tožnica vložila vlogo za odmero komunalnega prispevka, obstajala pravna praznina v zvezi s podlagami za odmero komunalnega prispevka, saj je do takrat že potekel rok, določen v prvem odstavku 95. člena ZPNačrt, občina pa v tem času ni storila ničesar. Ker ZPNačrt ni določil nobenih pravnih posledic za lokalne skupnosti, ki OPN do poteka 24- mesečnega roka niso sprejele, potek tega roka ne vpliva na razlago predpisov, ampak se tudi po preteku tega roka določbe ZPNačrt uporabljajo na enak način kot v prehodnem 24-mesečnem obdobju. Pravilnik iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt se uporablja po poteku 24-mesečnega roka le tam, kjer so občine sprejele OPN, niso pa v nadaljnjih šestih mesecih od sprejetja OPN sprejele ustreznih programov opremljanja. Obrazložitev, da je odmera na podlagi Pravilnika o povprečnih stroških pravična, ker ni druge podlage, ne vzdrži pravne presoje. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe priznala, da ni storila ničesar, da bi si zagotovila pravico do odmere komunalnega prispevka, kljub temu pa zaključuje, da ji ta pravica pripada. Tožnica zato trdi, da je nezakonita tudi 2. točka izreka izpodbijane odločbe, s katero je toženka odločila, da je tožnica dolžna plačati odmerjeni komunalni prispevek v roku 30 dni od vročitve izpodbijane odločbe, saj za to ni imela nobene pravne podlage. Izpodbijani sklep v tem delu tudi ne vsebuje obrazložitve in ga ni mogoče preizkusiti.

18.Tožnica navaja, da je Upravno sodišče v sodbi III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 izpostavilo, da ima začetek stečajnega postopka in opustitev prijave terjatve posledico na izvršljivost odločbe. Ker je terjatev iz naslova komunalnega prispevka nastala pred začetkom stečajnega postopka, je imela toženka obveznost, da v roku treh mesecev od začetka stečajnega postopka to (pogojno) terjatev prijavi v stečajni postopek. Ker tega ni storila, je obravnavana terjatev v razmerju do stečajnega dolžnika prenehala (296. člen Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju, v nadaljevanju ZFPPIPP) in je posledično ni več mogoče izvršiti. Toženka lahko sicer o komunalnem prispevku odloča vsebinsko, vendar pa lahko izda zgolj ugotovitveno odločbo, s katero odmeri komunalni prispevek, nima pa pravne podlage za izdajo dajatvenega dela izreka za plačilo komunalnega prispevka (smiselna uporaba četrtega odstavka 301. člena ZFPPIPP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 313. člena ZFPPIPP). Takšna odločba namreč ni izvršljiva izven okvira ZFPPIPP. Omenja, da je bil tudi sklep o izvršbi Finančne uprave RS št. DT 4933-83686/2021-4 z dne 6. 9. 2021 z odločbo Ministrstva za finance št. DT-498-2-198/2021-3 z dne 18. 11. 2022 v celoti odpravljen, ker se nanaša na obveznost, ki je nastala pred začetkom stečaja in zato sklep o izvršbi v skladu s 131. člena ZFPPIPP ne bi smel biti izdan.

19.Tožnica zaključuje, da je toženka izračun komunalnega prispevka naredila na podlagi projektne dokumentacije, ki pa ne sme in ne more predstavljati podlage za izmero komunalnega prispevka, kar izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 26/2019. Izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev pomanjkljiva. V njej namreč ni navedena celotna površina parcele, stavbišča ter stanovanjske površine in zato posledično ni mogoče preveriti izračuna, kar je bistvena kršitev pravil postopka.

20.Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno, podrejeno pa, naj v zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije, tožnici pa naloži plačilo stroškov postopka. Pojasnjuje, da je moral upravni organ ob upoštevanju sodbe Upravnega sodišča III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 v ponovljenem postopku odločiti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka. Ker je bil obravnavani postopek za odmero komunalnega prispevka na podlagi zahtevka tožnice uveden 27. 6. 2011, to je v času veljavnosti ZPNačrt, je izhajal iz določb tega predpisa. Z odmero komunalnega prispevka se izvrši zakonska obveznost plačila komunalnega prispevka in obenem upošteva načelo ekvivalentnosti dajatev vseh investitorjev, ki morajo poravnati komunalni prispevek pred izdajo gradbenega dovoljenja. V nadaljevanju toženka predstavlja svoja stališča iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe glede vezanosti upravnega organa na pravna stališča sodišča, glede upravičenosti za odmero komunalnega prispevka in pravnih podlag, ki jih lahko pri tem uporabi ter glede uporabe podatkov iz projektne dokumentacije za odmero komunalnega prispevka in njegovega izračuna (in jih zato sodišče ponovno ne povzema). Izpostavlja, da Upravno sodišče v sodbi III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 ni zavzelo stališča, da komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti na podlagi Pravilnika o povprečnih stroških, niti se do tega predpisa ni opredeljevalo, se je pa opredelilo do vprašanja vpliva začetka stečajnega postopka na izdajo in izvršitev odmerne odločbe.

21.Tožnica se je na odgovor toženke odzvala v pripravljalni vlogi z dne 23. 11. 2023, v kateri je povzela ključne poudarke tožbe. Navaja še, da komunalni prispevek ni absolutno obvezna javna dajatev, pač pa gre zgolj za možnost financiranja občine. Celo v primerih, ko so občine sprejele ustrezne pravne podlage za odmero komunalnega prispevka, tega niso odmerile, če do odmere ni prišlo v razumnem času (kot to izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS I U 1357/2021). Tožnici je bilo uporabno dovoljenje izdano dne 3. 12. 2013, najkasneje takrat pa so bili tudi izpolnjeni pogoji za priklop na komunalno omrežje in s tem za izdajo odmerne odločbe. Od oddaje vloge 27. 6. 2011 do izdaje prve odločbe o odmeri komunalnega prispevka 15. 9. 2020 je preteklo sedem let, zaradi česar tudi za ta primer velja, da ni (več) podane vzročne zveze med izgradnjo objekta in izboljšanjem komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča, s tem pa posledično ni podlage za odmero komunalnega prispevka.

22.Sodišče je 6. 3. 2024 v navzočnosti stečajne upraviteljice tožnice in njene pooblaščenke ter pooblaščenke toženke opravilo narok za glavno obravnavo, na katerem sta obe stranki vztrajali pri njunih dotedanjih navedbah in predlaganih dokazih. Pooblaščenka tožnice je spremenila prvo točko sedmega odstavka tožbe tako, da je zahtevala odpravo izpodbijane odločbe (le) v 1., 2. in 4. točki izreka (in ne več tudi v 3. točki izreka), v ostalem pa je vztrajala pri zahtevku, kot ga je uveljavljala v tožbi.

23.Toženka je ugovarjala, da so navedbe in dokazi tožnice v njeni pripravljalni vlogi z dne 23. 11. 2023 prepozni, čemur je tožnica oporekala s stališčem, da je bilo v zadevi nesporno ugotovljeno, da je bilo uporabno dovoljenje za objekt izdano 3. 12. 2013, izdaja odločbe v razumen roku, na kar je opozorila v svoji vlogi, pa pomeni uporabo materialnega prava in pravno naziranje.

24.Sodišče je v dokaznem postopku izvedlo dokaze z vpogledom v listine upravnega spisa (med katerimi so tudi listine v prilogah od A2 do A10 ter A12 in A13 sodnega spisa, ki jih je sodišču predložila tožnica), zavrnilo pa je dokazni predlog tožnice za vpogled v odločbo Ministrstva za finance št. DT-498-2-198/2021-3 z dne 18. 11. 2022 (v prilogah sodnega spisa pod A11). Tožnica namreč ni izkazala, da v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni imela možnosti predložitve tega dokaza (tretji odstavek 20. člena ZUS-1), toženka pa tudi sicer ni prerekala navedb tožnice (uveljavljanih že v upravnem postopku), da je bilo v izvršilnem postopku (v katerem je bila izdana prej navedena odločba Ministrstva za finance) zavzeto stališče, da komunalni prispevek ne predstavlja stroška stečajnega postopka, pač pa obveznost, ki je nastala pred začetkom stečaja, kar je želela izkazati s predlaganim dokazom.

K točki I izreka:

25.Tožba je utemeljena.

26.V zadevi med strankama niso sporna za odločitev ključna dejstva, ki jih sodišče v nadaljevanju kratko povzema, podrobneje pa so predstavljena v predhodnih točkah te obrazložitve. Toženka po uveljavitvi ZPNačrt pa vse do uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka v predmetni zadevi ni sprejela OPN, Odlok o programu opremljanja pa je sprejela 12. 10. 2018 in se uporablja od 31. 10. 2018. Obravnavani upravni postopek je bil začet dne 27. 6. 2021 na zahtevo tožnice za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za gradnjo poslovno stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 1570/49, sedaj s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121, ki so nastale po izvedeni parcelaciji parc. št. 1570/49 in 1470/105, vse k.o. ... Toženka je tožnici 30. 6. 2011 izdala začasno odločbo št. 427-109/2011, s katero je bilo med drugim odločeno, da se ji kot investitorki odmeri akontacija komunalnega prispevka v zvezi s spremembo osnovnega gradbenega dovoljenja št. 351-119/2007-12 v znesku 1.130.987,50 EUR (1. točka izreka začasne odločbe) ter da bosta končni obračun in odmera komunalnega prispevka izvedena na podlagi programa opremljanja, sprejetega s strani občinskega sveta Mestne občine Koper (2. točka izreka). Dne 29. 12. 2014 je bil s sklepom Okrožnega sodišča v Novi Gorici št. St ... nad tožnico začet stečajni postopek, v katerem toženka ni prijavila terjatve po začasni odločbi. Dne 15. 9. 2020 je toženka izdala končno odločbo št. 427-109/2011, s katero je tožnici odmerila komunalni prispevek v višini 858.793,21 EUR. Tožnica je zoper to odločbo vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo št. 427-171/2020 z dne 14. 10. 2010 sicer zavrnil, vendar pa je bila ta odločitev po tožbi tožnice odpravljena s sodbo Upravnega sodišča III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022, zadeva pa vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ z odločbo št. 427-109/2011 z dne 29. 11. 2022 tožnici odmeril komunalni prispevek v znesku 341.416,08 EUR, odločil pa še, da se tožnici vrne znesek 544.282,20 EUR in da se razveljavi začasna odločba št. 427-109/2011 z dne 30. 6. 2011. Tožnica je tudi zoper to odločbo vložila pritožbo, ki ji je drugostopenjski organ z odločbo št. 427-277/2022-2 z dne 28. 2. 2023 v zvezi s popravnim sklepom z dne 13. 3. 2023 ugodil, odločbo prvostopenjskega organa odpravil (ker tožnici ni bila dana možnost, da se v zadevi izjavi) ter zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem postopku je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo, njegovi odločitvi pa je v pritožbenem postopku pritrdil tudi drugostopenjski organ.

27.V zadevi je sporno, ali je toženka imela pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe. Tožnica ugovarja, da toženka ustrezne pravne podlage za to ni imela, kar je ugotovilo tudi Upravno sodišče v sodbi III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 in zato toženki naložilo, naj v ponovljenem postopku odloči, da se toženki komunalni prispevek ne odmeri. Tožnica uveljavlja tudi, da bi morala toženka, glede na določbe ZFPPIPP, terjatev iz naslova (neplačanega) komunalnega prispevka po začasni odločbi pred izdajo izpodbijane odločbe kot (pogojno) terjatev prijaviti v stečajnem postopku, česar pa ni storila in je zato po njenem mnenju odmera komunalnega prispevka tožnici tudi iz tega razloga nezakonita.

28.Sodišče pojasnjuje, da se je že v sodbi III U 229/2020 z dne 21. 9. 2022 opredelilo do vprašanja, ali je dejstvo, da toženka v stečajnem postopku, ki se vodi zoper tožnico, ni prijavila terjatve, ki je nastala po začasni odločbi o odmeri akontacije komunalnega prispevka, ovira za izdajo izpodbijane odločbe. Pri razlogih, ki jih je sodišče pojasnilo v tej sodbi (17. do 19. točka obrazložitve) vztraja in jih na tem mestu ponavlja.

29.Sodišče je pojasnilo, da sodne prakse, ki bi se nanašala na prav takšen primer, ni našlo, se je pa v sodni praksi nekajkrat obravnavalo vprašanje vpliva začetka stečajnega postopka na druge upravne postopke. V zadevi I Up 708/2003, v kateri je bila sodba izdana 12. 1. 2006, je Vrhovno sodišče obravnavalo vpliv začetka stečajnega postopka na postopek odmere plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in zavzelo stališče, da za izdajo upravne odločbe, s katero je plačilo omenjenega nadomestila naloženo v plačilo pravni osebi, nad katero je uveden stečaj, ni podlage. Pri tem se je sklicevalo na določbe Zakona o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji (v nadaljevanju ZPPSL), zlasti 10., 111., 137. in 144. člen tega zakona. Kot je pojasnilo, je eno od temeljnih načel stečajnega postopka načelo enakega obravnavanja upnikov, ki se uresničuje preko načela koncentracije. To načelo pomeni, da po začetku stečajnega postopka posamezen upnik lahko doseže poplačilo samo v stečajnem postopku na podlagi sklepa o glavni razdelitvi ali drugega sklepa stečajnega senata. V 111. členu ZPPSL je (bilo) določeno pravilo o prepovedi izvršb, v 137. členu ZPPSL pa, da morajo upniki prijaviti svoje terjatve stečajnemu senatu. Glede na navedene določbe je Vrhovno sodišče zaključilo, da tožnica, nad katero je uveden stečaj, ne more in ne sme izpolniti obveznosti, ki ji je naložena s tam sporno odločbo, zato podlage za njeno izdajo upravni organ ni imel. Vendar je nato že istega leta Vrhovno sodišče v zadevi I Up 248/2005 (sodba z dne 10. 10. 2006), v kateri se je ukvarjalo z vprašanjem, kako vpliva začetek stečajnega postopka na postopek odmere prispevkov za socialno varnost in članarine obrtni zbornici za samostojnega podjetnika posameznika, ki je v stečajnem postopku, obrazložilo, da glede vpliva začetka stečajnega postopka na ta odmerni postopek v upravnosodni praksi ni primerov, obstaja pa ustaljena upravnosodna praksa na področju obračunavanja carin že od leta 1996 (sodbe Vrhovnega sodišča U 173/95 z dne 11. 9. 1996, 174/95 z dne 10. 12. 1997, I Up 40/2001 z dne 28. 11. 2001, I Up 494/99 z dne 18. 7. 2002, I Up 510/2000 z dne 17. 1. 2003 in I Up 926/2003 z dne 6. 10. 2005), po kateri se je ustalilo pravno stališče, da bi začetek stečajnega postopka lahko imel vpliv na (že uvedeni) carinski postopek le, če bi take posledice določal materialni zakon (carinski, stečajni). Ni pravno utemeljenega razloga, da se ustaljeno pravno stališče Vrhovnega sodišča glede medsebojnega vplivanja odmere carine in začetka stečajnega postopka nad carinskim zavezancem ne bi uporabljalo tudi glede medsebojnega vplivanja odmere prispevkov za socialno varnost in članarine za obrtno zbornico ter začetka stečajnega postopka nad zavezancem za plačilo teh dajatev. Glede na navedeno bi začetek stečajnega postopka nad zavezancem lahko vplival na odmero omenjenih dajatev le, če bi in kolikor bi takšne posledice določali zakoni, ki urejajo obravnavane dajatve, in sicer v besedilih, veljavnih v času izdaje prvostopne odločbe. Ker je tam obravnavani odmerni postopek upravni postopek po uradni dolžnosti, njegovo prekinitev oziroma prepoved uvedbe lahko določi le izrecna zakonska določba, te pa ni bilo v nobenem zakonu. Začetek stečajnega postopka nad davčnim zavezancem sicer ima posledice na plačilo oziroma prisilno izterjavo dolgovane davčne obveznosti, ne pa tudi na odmero te obveznosti. To po presoji Vrhovnega sodišča ne pomeni, da odmerna odločba ni izvršljiva, saj se: 1) če je terjatev, ki je predmet odmerne odločbe, prijavljena stečajnemu senatu, poplača v stečajnem postopku, pač na način in v obsegu kot druge (neprivilegirane) terjatve; 2) če pa terjatev ni prijavljena v stečajnem postopku oziroma kolikor ni poplačana v stečajnem postopku, po končanem stečajnem postopku na podlagi določb ZDavP lahko odpiše iz razloga neizterljivosti (87. in 93. člen ZDavP) ali pa se prisilno izterja po končanem stečajnem postopku, če gre za primer, ko so za to izpolnjeni predpisani pogoji.

30.Upravno sodišče pa je v zadevi I U 325/2014 (sodba z dne 22. 5. 2014), v kateri se je ukvarjalo z vprašanjem vpliva stečajnega postopka na odmero vodnega povračila, sklicujoč se na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 248/2005, presodilo, da neprijava zahtevane razlike vodnega povračila v stečajnem postopku ni bila ovira za izdajo tam izpodbijane odločbe. Kot je pojasnilo, Zakon o vodah (ZV-1), Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ZFPPIPP ne določajo, da se v primeru zavezanca za plačilo javne dajatve - stečajnega dolžnika ne bi smel voditi postopek za odmero vodnega povračila, ki ga uvede upravni organ na podlagi zavezančeve napovedi (10. člen Uredbe o vodnih povračilih). V skladu s prvim odstavkom 131. člena ZFPPIPP po začetku postopka zaradi insolventnosti proti insolventnemu dolžniku sicer ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi ali zavarovanju (razen v tam naštetih primerih), vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da upravni organ po začetku stečajnega postopka ne bi smel voditi odmernega postopka, ki ga začne po uradni dolžnosti, ko na podlagi vložene zavezančeve napovedi, v kateri so podatki, potrebni za odmero, ugotovi, da so za to izpolnjeni pogoji. Kot je še pojasnilo sodišče, posledično ni relevantna niti okoliščina, da toženka v stečajnem postopku v roku za prijavljanje terjatev upnikov (drugi odstavek 243. člena ZFPPIPP) ni prijavila razlike do odmerjenega povračila. Tudi v tem primeru noben zakon ne določa, da upravni organ ne bi bil dolžan izdati odmerne odločbe in zavezancu naložiti plačilo javne dajatve. Ali bo toženka prišla do poplačila terjatve oziroma ali so za to podane ovire z vidika petega odstavka 296. člena ZFPPIPP, ki določa, da če upnik zamudi rok za prijavo terjatve iz prvega, drugega, tretjega ali četrtega odstavka tega člena, njegova terjatev v razmerju do stečajnega dolžnika preneha in da sodišče zavrže prepozno prijavo terjatve, pa bo na podlagi morebitne prijave odločalo sodišče v stečajnem postopku.

31.Sledeč navedenemu razlogovanju tudi tukajšnje sodišče ob obravnavanju konkretne zadeve sodi, da začetek stečajnega postopka nad tožnico oziroma neprijava terjatve toženke iz naslova komunalnega prispevka ni ovira za samo izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, saj za to zadevo relevantni zakoni (ZUP, ZFPPIPP in ZPNačrt) niso imeli (in tudi sedaj nimajo) določb o tem, da se postopek odmere komunalnega prispevka v primeru stečaja zavezanca ne bi smel voditi in v njem izdati odmerna odločba. V 153. členu ZUP je bila in je še vedno le določba, da se upravni postopek v primeru začetka stečaja nad stranko upravnega postopka prekine, dokler v postopek kot zastopnik stranke ne vstopi stečajni upravitelj (4. točka prvega odstavka 153. člena v zvezi s 3. točko drugega odstavka 153. člena ZUP). V skladu s prvim odstavkom 131. člena ZFPPIPP po začetku postopka zaradi insolventnosti proti insolventnemu dolžniku ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi ali zavarovanju (razen v nadaljevanju te določbe naštetih primerih). Vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da upravni organ po začetku stečajnega postopka ne bi smel voditi upravnega postopka odmere komunalnega prispevka in izdati odločbe o tem. To pomeni le, da bi organ toženke postopal pravilno, kolikor bi ob uvedbi stečajnega postopka nad tožnico obravnavani upravni postopek odmere komunalnega prispevka s sklepom prekinil in povabil stečajno upraviteljico, da ga prevzame, vendar ta relativna kršitev pravil upravnega postopka v konkretnem primeru ni vplivala na odločitev, saj je bila stečajna upraviteljica (kar med strankama ni sporno) v zadevni upravni postopek pritegnjena še pred izdajo izpodbijane odločbe.

32.Sodišče ugotavlja, da med strankama ostaja sporno predvsem vprašanje, ali je toženka ravnala zakonito, ko je v obravnavanem primeru komunalni prispevek odmerila na podlagi Uredbe, Pravilnika in Pravilnika o povprečnih stroških. Tožnica uveljavlja, da je toženka s tem kršila (tudi) določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, glede na stališča, ki jih je sodišče v zadevi sprejelo že s sodbo III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022, v kateri je pojasnilo svojo presojo o tem, na kakšni pravni podlagi bi lahko toženka tožnici, ki je vlogo za odmero tega komunalnega prispevka vložila dne 27. 6. 2011, odmerila ta prispevek.

33.Sodišče je v sodbi III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 presodilo, da toženka ob uvedbi obravnavanega upravnega postopka za odmero komunalnega prispevka ni imela pravnih podlag, ki bi ji omogočale izdati odločbo o odmeri tega prispevka, in bi zato morala odločili, da se tožnici komunalni prispevek ne odmeri. Pojasnilo je, da mora upravni organ, čeprav ZPNačrt izrecno ne določa, kdaj nastane obveznost plačila komunalnega prispevka, odločiti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka vse ob upoštevanju stališč Vrhovnega sodišča, navedenih v sodbah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe z dne 4. 12. 2013, sodbi X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015 in sodbi X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020, ki so jim sledile tudi odločitve Upravnega sodišča (npr. v sodbah I U 1348/2015 z dne 24. 3. 2016, I U 1331/2015 z dne 24. 3. 2016 in I U 588/2016 z dne 24. 8. 2017). Komunalni prispevek je namreč javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. Višina te javne dajatve mora biti po stališču Vrhovnega sodišča predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila ter že zaradi ustavnega načela zaupanja v pravo in načela enakosti pred zakonom ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka. V obravnavani zadevi bi torej prvostopenjski organ v postopku lahko uporabil le predpise, veljavne v času uvedbe postopka odmere komunalnega prispevka. Ker je bil ta postopek (glede na drugi odstavek 127. člena ZUP) uveden z dnem vložitve tožničine zahteve dne 27. 6. 2011 (kar med strankama ni sporno), je v obravnavani zadevi treba uporabiti ZPNačrt.

34.Sodišče nadalje ugotavlja, da je Mestna občina Koper sicer imela predhodno, 28. 9. 2000 sprejet občinski odlok o komunalnem prispevku, to je Odlok o komunalnem prispevku (Uradne objave, št. 42/00), ki pa je bil sprejet na podlagi ZSZ in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih predpisov. Uporaba tega odloka je bila na podlagi drugega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) podaljšana do 20. 7. 2007. Pred iztekom tega roka je dne 28. 4. 2007 začel veljati ZPNačrt, ki v prvem odstavku 103. člena med drugim določa, da se z dnem njegove uveljavitve preneha uporabljati določba 179. člena ZUreP-1. V drugem odstavku 103. člena pa ZPNačrt določa, da z dnem njegove uveljavitve nehajo veljati določbe 135. do 155. člena ZUreP-1, to so določbe, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč in odmero komunalnega prispevka. To pa glede na opisano zakonsko ureditev in dejstvo, da je bil obravnavani upravni postopek začet že v času veljavnosti ZPNačrt, pomeni, da v tej zadevi komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti po omenjenem občinskem odloku iz leta 2000. Ta odlok namreč določa odmero na podlagi meril, ki niso v skladu z določbami ZPNačrt in na njegovi podlagi izdanimi akti (Uredba in Pravilnik). Uredba in Pravilnik pa tudi izrecno določata, da lahko občina v prehodnem obdobju komunalni prispevek odmeri samo na podlagi programov opremljanja, sprejetih na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1 (20. člen Uredbe in 8. člen Pravilnika). Uporaba občinskih predpisov, izdanih na podlagi ZSZ, je torej izključena, izjema je le uporaba teh občinskih predpisov za določitev skupnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč.

35.Vrhovno sodišče je stališče, ki ga je zavzelo v sodbah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012 (da mora prvostopenjski občinski organ komunalni prispevek odmeriti na podlagi predpisa, veljavnega v času uvedbe postopka, to je občinskega programa opremljanja, ki je bil sprejet na podlagi podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi ZUreP-1; če občina takega programa opremljanja ni sprejela, pa na podlagi Uredbe in Pravilnika, ki sta bila izdana na podlagi ZPNačrt), v zadevi X Ips 26/2019 nadgradilo s pojasnilom, da odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna. Poleg tega tudi ni mogoča, saj Uredba določa le vsebino in obliko programa opremljanja stavbnih zemljišč in ureja druga vprašanja, povezana s pripravo in sprejemanjem programa opremljanja (1. člen); nič drugače tudi ni z uporabo Pravilnika.

36.Toženka je v izpodbijani odločbi pojasnila, da se je (kljub opisanim stališčem) pri ponovnem odločanju oprla na predpise, veljavne v času vložitve zahtevka za odmero komunalnega prispevka, ki so skladni z ZPNačrt, to je na Uredbo, Pravilnik in Pravilnik o povprečnih stroških. Izhajala je iz stališč Vrhovnega sodišča, ki so bila sprejeta v zadevah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012. Ker niti Uredba niti Pravilnik ne določata višine obračunskih stroškov, ki so podlaga za izračun komunalnega prispevka glede na določeno formulo za izračun, pa je poleg teh dveh predpisov uporabila tudi Pravilnik o povprečnih stroških, do katerega se sodišče v sodbi III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 ni opredeljevalo in se torej tudi ni izreklo, da odmera komunalnega prispevka na njegovi podlagi ne bi bila dopustna. Njena odločitev izhaja iz predpostavke, da je komunalni prispevek obvezna dajatev občini ter da je pravično, da vsak, ki se priključuje na obstoječo komunalno opremo, za to tudi nekaj plača. Utemeljevala je tudi, da vezanost upravnega organa na stališče sodišča ni absolutna, saj bi to pomenilo, da nima pravice do pravnega sredstva, ob upoštevanju, da zoper odločitev, ki jo je sodišče sprejelo v zadevi III U 229/2020, pritožba ni bila dopustna, prav tako pa po njenem prepričanju tudi ni bilo dopustno vložiti predloga za dopustitev revizije, saj je bila prejšnja odločba o odmeri komunalnega prispevka tožnici odpravljena in zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

37.Sodišče najprej pojasnjuje, da se je do vprašanja vezanosti upravnega organa in vezanosti sodišča na presojo sodišča glede uporabe materialnega prava, kot jo je sprejelo v predhodnem postopku upravnega spora, ko je bila odločitev upravnega organa odpravljena in zadeva vrnjena v ponovno odločanje, Vrhovno sodišče že opredelilo v sklepu X Ips 12/2023 z dne 30. 11. 2023. Vrhovno sodišče je v tem sklepu pojasnilo, da je upravni organ po določbi 64. člena ZUS-1 pri ponovnem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, enako pa velja tudi za vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (tretji do peti odstavek 64. člena ZUS-1). V novejši sodni praksi se je že ustalilo stališče, da navedena vsebinska vezanost nadaljnjega odločanja tožene stranke na sodbo sodišča v upravnem sporu ni zgolj posledica njenega strinjanja s prepričljivostjo razlogov sodbe, temveč izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave) kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Po presoji Vrhovnega sodišča je treba določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 razlagati tako, da sodišče z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naloži toženi stranki (upravi ali drugemu organu oblasti) določeno postopanje oziroma odločanje, ki je vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka. Upravni organ je v ponovljenem postopku vezan na to materialno pravnomočno sodbo tako glede izreka kot glede nosilnih razlogov, ki ta izrek utemeljujejo (2. člen Zakona o sodiščih v povezavi s 1. členom ZUS-1). Materialno pravnomočna namreč postane vsaka sodba, v kateri je sodišče vsebinsko presojalo zakonitost upravnega akta, torej tudi sodba o odpravi izpodbijanega upravnega akta, saj temelji na vsebinski ugotovitvi njegove nezakonitosti. Iz pravnomočnosti sodbe (res iudicata), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, pa tudi izhaja, da navedeno torej ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih. To pomeni, da ne upravni organ ne upravno sodišče v ponovljenem postopku ne smeta odstopiti od stališč, sprejetih v pravnomočni sodbi. V pravnomočno odločitev o posameznem pravnem razmerju je po 158. členu Ustave namreč lahko poseženo le s pravnim sredstvom in po postopku, določenima v zakonu. V upravnem sporu je to revizijski postopek.

38.Sodišče na tem mestu dodaja, da ne drži stališče toženke, da zoper sodbo III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022, s katero je v predmetni zadevi sodišče izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje, ni imelo možnosti vložiti predloga za dopustitev revizije; možnost uporabe takega pravnega sredstva je tožena stranka imela, ga pa ni uveljavljala. Da je to možnost toženka imela, smiselno potrjujejo tudi sklepi Vrhovnega sodišča, npr. X DoR 125/2023-3 z dne 22. 11. 2023, X DoR 77/2023-3 z dne 22. 11. 2023 in X DoR 12/2023-3 20. 9. 2023, s katerimi je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo toženih strank zoper sodbe Upravnega sodišča, s katerimi je to izpodbijane akte odpravilo in zadeve vrnilo toženim strankam v ponovno odločanje

39.Vrhovno sodišče je nadalje pojasnilo, da postane sodba o odpravi upravnega akta materialno (vsebinsko) pravnomočna, saj gre po vsebini za odločitev o obveznosti tožene stranke, kaj naj upošteva pri odločanju v ponovljenem postopku. Iz tega sledi, da določba četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 dejansko ubeseduje dolžnost spoštovanja sprejete pravnomočne odločitve sodišča z namenom zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva. Tožena stranka je zato pri ponovnem odločanju omejena s prepovedjo ne bis in idem, vendar le v obsegu pravnih in dejanskih vprašanj, o katerih je bilo odločeno s sodbo o odpravi upravnega akta in ki so bili podlaga za sprejeto odločitev. Samo v tem okviru je zato mogoče govoriti o že pravnomočno razsojeni zadevi, saj zaradi učinkov odprave noben drug vidik razlage prava ali ugotovljenega dejanskega stanja ni mogel postati pravnomočen.

40.Vrhovno sodišče je poudarilo, da tudi iz ZUS-1 izhaja, da lahko Upravno sodišče v primeru, če izda pristojni organ po tem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek, odloči v sporu polne jurisdikcije, torej odpravi izpodbijani upravni akt in s sodbo odloči o stvari (2. točka prvega odstavka 65. člena). Iz zakona torej ne izhaja, da Upravno sodišče postopek nadaljuje kot povsem nov upravni spor, temveč napotuje na to, da se navedeno ravnanje sankcionira s tem, da v ponovnem upravnem sporu sodišče samo odloči o sporni zadevi, torej o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, če tega ne preprečujejo pravne ali dejanske ovire, ki izhajajo iz narave stvari (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Prav tako iz spoštovanja načela pravnomočnosti jasno izhaja, da lahko Upravno sodišče v ponovnem upravnem sporu presoja le o tistih vprašanjih, ki bi se pojavila kot nova in ne bi bila varovana kot del materialno pravnomočne odločitve sodišča v isti zadevi, ne pa tudi o pravnomočno že presojanih vprašanjih.

41.Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče ugotavlja, da je že s sodbo III U 229/2020 z dne 21. 9. 2022 pravnomočno razsodilo, da toženka ob uvedbi upravnega postopka za odmero komunalnega prispevka tožnici ni imela pravnih podlag, ki bi ji omogočale izdati odločbo o odmeri tega prispevka, in da bi zato morala odločiti, da se tožnici komunalni prispevek ne odmeri. Četudi drži navedba toženke, da se sodišče v tej sodbi ni posebej opredeljevalo do Pravilnika o povprečnih stroških, pa odločitev sodišča, ko je ugotavljalo, da v času uvedbe upravnega postopka toženka ni imela nobene pravne podlage za odmero komunalnega prispevka, smiselno zajema tudi ta predpis, četudi ga v obrazložitvi ni izrecno navedlo.

42.Ne glede na to pa sodišče (še) dodaja, da bi bila uporaba Pravilnika o povprečnih stroških za odmero komunalnega prispevka v tej zadevi tudi materialnopravno zmotna. Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 248/2012 z dne 12. 4. 2013 (19. točka obrazložitve, na katero se je sklicevalo tudi naslovno sodišče v sodbi III U 229/2020 z dne 21. 9. 2022) pojasnilo, da iz enajstega odstavka 79. člena ZPNačrt in iz 1. člena Pravilnika o stroških jasno in nedvoumno izhaja, da ta pravilnik kot podlago za odmero komunalnega prispevka uporabijo le občine, ki v šestih mesecih po sprejetju OPN ne sprejmejo programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine. Sodišče zato meni, da Pravilnika o odmeri povprečnih stroškov ni dopustno uporabiti za odmero komunalnega prispevka v primerih, ko občina OPN še ni sprejela, pač pa le v primerih, ko je OPN sprejela, ni pa v nadaljnjih šestih mesecih po njegovem sprejetju sprejela programa opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka, kar pa za obravnavani primer ne velja.

43.V obravnavani zadevi namreč ni sporno, da toženka do dne, ko je tožnica vložila zahtevo za odmero komunalnega prispevka (27. 6. 2011), OPN še ni sprejela. Nenazadnje tudi sama tožnica navaja, da v času uvedbe postopka za odmero komunalnega prispevka za to ni bilo pravne podlage in da je Pravilnik o povprečnih stroških uporabila, da je zapolnila nastalo "pravno praznino", saj je dolžnost vsakega investitorja, da za priključitev na komunalno infrastrukturo poravna določen prispevek. Takemu stališču sodišče ne sledi, pač pa meni, da se v primeru odsotnosti pravne podlage komunalni prispevek ne more odmeriti, ne glede na to, da se lahko investitor priključi na komunalno infrastrukturo. Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020 (15. točka obrazložitve) pojasnilo, da določba 77. člena ZPNačrt določa, da občina, ki zagotavlja gradnjo komunalne opreme, to financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov, kar pa pomeni le, da je komunalni prispevek eden od virov, s katerimi občina financira izpolnjevanje svoje dolžnosti zagotavljanja gradnje komunalne opreme (prvi odstavek istega člena). Da gre za namenska sredstva, je razvidno iz prvega odstavka 84. člena ZPNačrt, na podlagi katerega mora biti komunalni prispevek v odloku o sprejetju občinskega proračuna določen kot namenski prihodek. Vendar pa iz obveznosti občine, da sprejme odlok o programu opremljanja in v njem opredeli podlage za odmero komunalnega prispevka, izhaja, da je komunalni prispevek vse do sprejema navedenega odloka zgolj možen vir sredstev za financiranje gradnje komunalne opreme. Občina na svojem območju uvede plačevanje komunalnega prispevka šele z izpolnitvijo zakonske zahteve o sprejetju odloka s podlagami za odmero. Po presoji Vrhovnega sodišča pa odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna ne mogoča.

44.Sledeč povzetemu razlogovanju Vrhovnega sodišča naslovno sodišče zavrača stališče toženke, da je treba ob pomanjkanju pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka tega odmeriti z analogno uporabo Pravilnika o povprečnih stroških. Ob odsotnosti ustrezne pravne podlage pa komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti niti na podlagi projektne dokumentacije. Kot je Vrhovno sodišče poudarilo v zadevi X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020 (17. točka obrazložitve), z elaboratom ni mogoče določiti podlag za odmero, tako tudi ne višine stroškov komunalne opreme na enoto mere v obračunskem obdobju. Ker v predmetni zadevi ni pravne podlage za odmero komunalnega prispevka, pravilnost višine odmerjenega komunalnega prispevka ne more biti utemeljena niti z uporabo (dveh) nespornih podatkov iz projektne dokumentacije in zato sklicevanje tožnice na podatke iz PGD ni relevantno. Iz enakega razloga pa tudi niso relevantne navedbe tožnice, da ji komunalni prispevek ni bil odmerjen v razumnemu roku in se zato sodišče to tega ni opredeljevalo.

45.Tožnica je v zadevi sodišču s postavljenim tožbenim zahtevkom predlagala, da odloči v sporu polne jurisdikcije, in sicer da odpravi 1., 2. in 4. točko izreka izpodbijane odločbe ter odloči, da se tožnici komunalni prispevek ne odmeri. Po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1) bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2) izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Sodišče ocenjuje, da v obravnavani zadevi narava stvari in podatki postopka dajejo zanesljivo podlago, da se izpodbijani del upravnega akta odpravi in s sodbo odloči o spornem vprašanju. Med strankama dejansko stanje stvari tudi sicer ni sporno, je pa sporno vprašanje uporabe materialnega prava, o čemer pa je sodišče že presodilo s sodbo III U 229/2020-26 z dne 21. 9. 2022 in toženki dalo napotilo, kako naj v ponovljenem postopku odloči. Kljub temu pa je toženka z izpodbijano odločbo sprejela odločitev, ki je v nasprotju s stališči sodišča iz te pravnomočne sodbe, saj je tožnici na podlagi njene vloge z dne 27. 6. 2011 odmerila komunalni prispevek, četudi za to ni imela pravne podlage.

46.Ob upoštevanju vseh doslej opisanih razlogov je sodišče na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt v 1., 2., in 4. točki izreka odpravilo ter odločilo, da se tožnici komunalni prispevek v zvezi s pridobitvijo spremembe gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta na zemljišču s parc. št. 1570/107, 1570/110, 1570/120 in 1570/121 k.o. ... za priključitev na obstoječo komunalno opremo po njenem zahtevku za odmero komunalnega prispevka z dne 27. 6. 2011 ne odmeri.

K točki II izreka

47.Sodišče je v tej zadevi odločilo v sporu polne jurisdikcije, zato odločitev o stroških tega upravnega spora temelji na prvem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Sodišče je tožnici glede na vrednost spornega predmeta (341.416,08 EUR) na podlagi prve alineje 1. točke tarifne številke 34 v zvezi s 1. točko tarifne številke 19 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) priznalo 2200 točk za sestavo tožbe; na podlagi druge alineje 2. točke tarifne številke 34 priznalo 2200 točk za prvo obrazloženo vlogo z dne 23. 11. 2023; in na podlagi prve alineje 3. točke tarifne številke 34 priznalo 2200 točk za zastopanje na naroku za glavno obravnavo dne 6. 3. 2024. Sodišče je tožnici za pristop pooblaščenke na narok priznalo še 92,02 EUR kilometrine na razdalji Ljubljana - Nova Gorica- Ljubljana (214 km x 0,43 EUR/km; drugi odstavek 5. člena OT v zvezi s petim odstavkom 5. člena Uredbe o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja) ter 120 točk za odsotnost iz pisarne (6. točka OT; čas potovanja med Ljubljano in Novo Gorico znaša približno 1 uro in 19 minut po podatkih spletne strani Google maps). Sodišče je torej tožnici za opravljene storitve priznalo 6720 točk, nato pa ji je od tako odmerjenih stroškov priznalo še materialne stroške po tretjem odstavku 11. člena OT v višini 134,40 točk (20 točk do 1000 točk vrednosti spornega predmeta (2 %) in 134,40 točk za vrednost spornega predmeta, kolikor ta presega 1000 točk (1 %)). S tem je tožnici priznalo skupaj 6.854,40 točk nagrade, kar ob upoštevanju sedanje vrednosti odvetniške točke, ki je 0,6 EUR, znaša 4.112,64 EUR. Ob upoštevanju priznane kilometrine (92,02 EUR) znašajo odmerjeni stroški 4.204,66 EUR, v tako odmerjeni znesek pa je sodišče vštelo še 22 % DDV, kar je 925,03 EUR ter s tem zaključilo, da je tožnica upravičena do povračila stroškov v skupnem znesku 5.129,69 EUR. Odmerjene stroške mora tožnici poravnati toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Sodna taksa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti.

48.Višji zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo. Tožnica je namreč zahtevala, naj ji tožena stranka kot stroške postopka povrne tudi stroške upravnega postopka, kar pa niso stroški sodnega postopka in zato v tem delu njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka ni utemeljen.