30. 9. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Izola, Občine Piran in Mestne občine Koper, ki jih zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 30. septembra 2020

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagateljice zatrjujejo, da v pravni ureditvi obstaja protiustavna pravna praznina, ker zakonodajalec ni določil, da bi del sredstev, ki jih država pridobi iz naslova vodnih povračil, prejele samoupravne lokalne skupnosti. Menijo, da je tako pomanjkljiva zakonska ureditev v neskladju z 2. in 9. členom, drugim odstavkom 14. člena in 140. členom Ustave ter tretjim odstavkom 4. člena, drugim in četrtim odstavkom 9. člena in 11. členom Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – MELLS). V dopolnitvi zahteve so navedle, da naj bi bil iz zgoraj navedenih razlogov v neskladju z Ustavo Zakon o vodah (v nadaljevanju ZV-1).

2.Predlagateljice so navedle, da pomanjkljivost zakonske ureditve, ki ne ureja delitev prihodkov iz naslova vodnih povračil za posebno rabo morja med državo in občinami, pomeni poseg v ustavni položaj in ustavne pravice lokalne samoupravne skupnosti.

3.Poleg zahteve so vlagateljice vložile tudi (podredno) pobudo, če ne bi bili izpolnjeni pogoji za zahtevo. Navedle so, da je njihov interes neposreden, ker pravna praznina omejuje obseg upravičenj vlagateljic glede sredstev, prejetih s strani države za obremenjevanje morskih voda, ki ležijo na njihovem območju. Interes naj bi bil oseben, ker uveljavljajo svoje lastne pravice, in neposreden, ker se njihov pravni interes lahko spremeni le s pozitivno odločitvijo Ustavnega sodišča. Po mnenju vlagateljic naj bi jim pravna praznina neposredno preprečevala zagotavljanje ustreznih sredstev za opravljanje njihovih nalog oziroma odpravljanje/omejevanje škodljivih okoljskih vplivov v tej zvezi. Občine naj bi bile upravičene, da prejmejo ustrezna finančna sredstva, ki naj bi jih država pobrala zase v sorazmerju z nalogami občin. Predlagateljice navajajo tudi, da so jim določene nekatere pristojnosti v zvezi z izvajanjem dejavnosti pristanišč na podlagi 35., 43., 45. in 47. člena Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 62/16 – uradno prečiščeno besedilo in 41/17 – v nadaljevanju PZ).

4.Predlagateljice so skupaj z zahtevo oziroma pobudo vložile tudi ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 281/2016 z dne 19. 4. 2017 in sodbo Upravnega sodišča št. III U 270/2015 z dne 24. 6. 2016. Pritožnice so v upravnem postopku zahtevale del sredstev, ki jih država preme iz naslova vodnih povračil. Prvostopenjski organ je vlogo zavrgel zaradi nepristojnosti. Drugostopenjski organ je potrdil odločitev prvostopenjskega organa. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo. Sprejelo je stališče, da v veljavnih predpisih ni pravne podlage, da bi katerikoli upravni organ odločal o izplačilu dela javnih dajatev pritožnicam. Zato je sprejelo stališče, da ne gre za upravno zadevo. Vrhovno sodišče je zavrglo revizijo. Predlagateljice ali pobudnice pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti ZV-1 ne utemeljujejo z vloženo ustavno pritožbo.

B. – I.

5.Zahtevo so po pooblaščeni odvetniški družbi vložili župani Občine Izola, Občine Piran in Mestne občine Koper. Na podlagi 91. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) lahko občina pri Ustavnem sodišču vloži zahtevo za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov države, s katerimi se posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. V takem primeru lahko zahtevo vloži župan, ki zastopa občino, če ima za ta postopek pooblastilo občinskega sveta. Predlagateljice so županom tako pooblastilo podelile. Zato je Ustavno sodišče štelo, da je zahteva vložena po 91. členu ZLS.

6.Predlagateljice so zatrjevale obstoj protiustavne pravne praznine, ker jim ne pripada del sredstev, ki jih država pridobi iz naslova vodnega povračila. Vodna povračila ureja ZV-1, zato je Ustavno sodišče štelo, da so predlagateljice vložile zahtevo za oceno ustavnosti ZV-1.

7.Predlagateljice so kvalificirane udeleženke postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, saj imajo na podlagi navedenih določb ZLS do Ustavnega sodišča privilegiran dostop. Zato se pričakuje, da so njene vloge jasne, popolne in kvalitetno obrazložene. To se pričakuje tako pri utemeljitvi procesnih predpostavk kot pri obrazložitvi vsebinskih očitkov protiustavnosti in nezakonitosti prepisov. V skladu s četrto alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS mora predlagateljica navesti podatke o izpolnjevanju pogojev za vložitev zahteve, določenih z zakonom. Iz tega izhaja dolžnost predlagateljice, da izkaže obstoj procesne predpostavke po 91. členu ZLS. [1]

8.Vodno povračilo je javna dajatev za obremenjevanje voda (prvi odstavek 6. člena ZV-1) in ni namenjeno plačilu za posebno rabo morskega javnega dobra. Uporabniki vode (morja) morajo zaradi posebne rabe vode plačevati plačilo za vodno pravico (prvi odstavek 123. člena ZV-1). Vodno povračilo je namenjeno pridobivanju sredstev, s katerimi bo država odpravila škodljive posledice, ki nastanejo z obremenjevanjem voda. Država iz naslova vodnega povračila pridobiva zgolj sredstva, ki so potrebna za pokritje stroškov zaradi obremenjevanja voda.[2] V drugem odstavku 124. člena ZV-1 so ti stroški določeni. Vodno povračilo je vir Sklada za vode, ki je poseben proračunski sklad (drugi odstavek 162. člena ZV-1). Sredstva Sklada za vode so namenjena prav pokrivanju stroškov, ki nastanejo z obremenjevanjem voda (tretji odstavek 162. člena ZV-1).

9.Predlagateljice niso podale jasnih in določnih navedb, zakaj naj bi zatrjevana pravna praznina v ZV-1 posegala v njihove ustavne pravice in ustavni položaj. Če si lokalna skupnost prizadeva za pridobitev večjih državnih finančnih sredstev, to še ne pomeni nujno posega v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti. Predlagateljice so dolžne pojasniti učinke, ki naj bi jih imela zatrjevana protiustavna pravna praznina na enega od elementov lokalne samouprave (teritorialni, funkcionalni, organizacijski, materialno–finančni in pravni element). S pavšalnim zatrjevanjem, da bi jim sredstva iz naslova vodnih povračil morala pripadati, ker naj bi imele številne pristojnosti pri odpravljanju škodljivih okoljskih vplivov zaradi rabe morja in ker gre za plačilo za posebno rabo naravne dobrine, ki leži na njihovem ozemlju, teh učinkov glede na namen, s katerim je država določila obveznost plačila vodnega povračila (glej prejšnjo točko obrazložitve), niso pojasnile. Predlagateljice posega v ustavni položaj in ustavne pravice tudi niso izkazale z zatrjevanjem, da imajo pristojnosti pri upravljanju in vzdrževanju pristanišč. Pojasniti bi morale, kako je obveznost zagotavljati gospodarsko javno službo (35., 43., 45. in 47. člen PZ) na področju pomorskih dejavnosti povezana z namenom, zaradi katerega država pridobiva sredstva iz naslova vodnega povračila, in obveznostmi, ki naj bi jih v zvezi s tem imele samoupravne lokalne skupnosti.

10.Glede na navedeno predlagateljice niso izkazale, da bi zatrjevanja pravna praznina pomenila poseg v ustavni položaj ali ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti. Zato je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti ZV-1 zavrglo.

B. – II.

11.Predlagateljice so iz previdnosti, če bi Ustavno sodišče presodilo, da niso izpolnjeni pogoji za vložitev zahteve za oceno ustavnosti, Ustavnemu sodišču predlagale, naj vlogo šteje kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti. Pravni interes utemeljujejo z istimi razlogi, s katerimi so utemeljile poseg v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti.

12.Ustavno sodišče je moralo glede na predlog in navedbe predlagateljic odgovoriti na vprašanje, ali ima samoupravna lokalna skupnost, ki je upravičena vložiti zahtevo in ki to možnost izkoristi, pravico da zoper isti predpis in iz istih razlogov, kot jih navaja v zahtevi, vloži (podrejeno) pobudo. Po oceni Ustavnega sodišča to ni dopustno. Iz drugega odstavka 162. člena Ustave izhaja, da se lahko postopek pred Ustavnim sodiščem začne na podlagi različnih vlog. Zahtevo za začetek postopka lahko vložijo samo predlagatelji, ki jim tak položaj določi zakon. V takem primeru je Ustavno sodišče dolžno začeti postopka za oceno ustavnosti. Pobudo za začetek postopka pa ima le tisti, ki izkaže svoj pravni interes.[3] Razlika med zahtevo in pobudo je torej v tem, da prva daje privilegiran položaj določenim predlagateljem. Predlagatelji imajo takšen položaj, ker jim mora biti ali zaradi svojega položaja v ustavni ureditvi Republike Slovenije ali zaradi učinkovitega izvrševanja svojih pristojnosti zagotovljen dostop do pravnega varstva pred Ustavnim sodiščem.

13.Lokalna samouprava pomeni, da prebivalci lokalne skupnosti upravljajo z lokalnimi zadevami na podlagi posebnega položaja lokalne skupnosti.[4] Za lokalno samoupravo je značilno, da omogoča in zagotavlja lokalni skupnosti neko stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države.[5] Občine imajo v skladu s prvim odstavkom 139. člena Ustave status samoupravne lokalne skupnosti, zato občini pravnega položaja in pravice njenih prebivalcev, da v njej uresničujejo lokalno samoupravo, ne more odvzeti in ogroziti noben državni organ.[6] Deseta alineja pravega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) in 91. člen ZLS sta določila, da ima občina pravico vložiti zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti, če se posega v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti. Namen zahteve je torej omogočiti samoupravnim lokalnim skupnostim, da se zavarujejo pred morebitnimi posegi države v njihove pravice. Z možnostjo vložiti zahtevo je lokalna skupnost postavljena v enakopravni položaj v odnosu do države, saj pred Ustavnim sodiščem nastopa kot enakopravni subjekt z državo.[7]

14.V primerih, ko se lokalna skupnost obrne na Ustavno sodišče z namenom varovanja položaja lokalne skupnosti v razmerju do države, torej ko deluje ex iure imperii,[8] ima za zavarovanje svojega položaja pravico vložiti zahtevo, ne pa tudi pobude. Možnost občine, da bi v takem primeru poleg zahteve smela isti predpis iz istih razlogov izpodbijati tudi s pobudo, bi pomenilo podvajanje pravnih sredstev. Zato Ustavno sodišče take podrejene pobude ne presoja.

15.O ustavni pritožbi (zadeva št. Up-585/17) bo Ustavno sodišče odločilo posebej.

C.

16.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 15. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-210/16 z dne 23. 4. 2020. 4. točka obrazložitve.

[2]Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 12. točka obrazložitve.

[3]Primerjaj s S. Nerad v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, II. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 455.

[4]Glej S. Vlaj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 951.

[5]Prav tam.

[6]Glej S. Vlaj v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev–A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1312

[7]Glej S. Nerad v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, II. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 455.

[8]Glej S. Vlaj v: L. Šturm (uradno prečiščeno besedilo), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 951.

[7]Glej Predlog za izdajo zakona o lokalni samoupravi z osnutkom zakona – EPA 265 (Poročevalec DZ, št. 17/93), str. 26.

[8]Delovanje ex iure imperii ni le odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov. Oblastno delovanje, ki ni združljivo s priznavanjem ustavnih pravic, je tudi vsako drugo delovanje osebe javnega prava v okviru javnopravnega razmerja bodisi med oblastjo in posameznikom bodisi med strukturami oblasti (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17 z dne 19. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 32/18, in OdlUS XXIII, 5), 20. točka obrazložitve.

16. 10. 2020

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Mateja Accetta k sklepu št. U-I-107/17, Up-585/17

1.Izrek sklepa sem lahko podprl, saj tudi sam menim, da predlagateljice niso izkazale procesnih predpostavk za presojo zahteve. Ne soglašam pa povsem z obrazložitvijo sklepa, ki in kolikor pojasnjuje postopanje Ustavnega sodišča, kadar občina poleg zahteve vloži tudi (podrejeno) pobudo. Razhajanje ni veliko in ne odpira posebej pomembnega vprašanja ustavnosodne presoje; morda pa si vendarle zasluži drobno gloso.

2.Ustavno sodišče je na splošno strogo do podrejenih pobud, kadar te spremljajo ustavne pritožbe. Po ustaljeni presoji[1] Ustavno sodišče šteje, da Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS) ne omogoča, da bi pritožnik ob vložitvi ustavne pritožbe podrejeno vložil pobudo za oceno ustavnosti predpisa, zato takšnih podrejenih pobud ne presoja. Priznam, da imam sam glede tega strogega stališča Ustavnega sodišča določene zadržke, saj se mi ne zdi argumentacijsko nedosledno, če pritožnik trdi, da so sodišča v njegovi zadevi denimo neko zakonsko določbo ustavno nedopustno razlagala oziroma uporabila, za primer, če bi Ustavno sodišče štelo, da so jo sodišča morala razlagati na tak način, pa da je sama zakonska določba s tako razlago v neskladju z Ustavo.[2] Vendar pa gre tu v vsakem primeru za nekoliko drugačno vrsto podrejene pobude: za pobudo, ki jo – kot nekakšno rezervno možnost – vloži predlagatelj, ki sicer primarno na Ustavno sodišče naslavlja zahtevo kot eden izmed privilegiranih vlagateljev, ki jih na splošno ureja prvi odstavek 23.a člena ZUstS in v obravnavani zadevi za predlagateljice tudi 91. člen Zakona o lokalni samoupravi.

3.V pričujočem sklepu Ustavno sodišče razloguje v dveh korakih:

I.Najprej opravi preizkus zahteve in ugotovi, da – ob poudarjeni dolžnosti privilegiranih vlagateljev, da jasno in prepričljivo izkažejo obstoj procesnih predpostavk za vložitev zahteve – predlagateljice s pomanjkljivimi navedbami niso izkazale, da bi zatrjevana pravna praznina posegala v njihov ustavni položaj ali ustavne pravice, s tem pa tudi ne obstoja procesne predpostavke za vložitev zahteve, zato jo zavrže.

II.Nato pa ugotovi, da ima lokalna skupnost, ki želi pred Ustavnim sodiščem varovati svoj položaj v razmerju do države, pravico vložiti zahtevo, ne pa – vsaj kadar to zahtevo tudi zares vloži – poleg tega še pobude, ki bi pomenila nedopustno podvajanje pravnih sredstev, zato take pobude ne bo presojalo.

Po moji presoji je taka pot nekoliko nerodna tako po vsebinski kot tudi po postopkovni plati.

4.Po vsebinski plati se s takim razlogovanjem lahko ustvari videz, da drugi korak preizkusa potrjuje nekaj, kar je pred tem prvi korak preizkusa že zanikal oziroma vsaj postavil pod vprašaj. V drugem koraku razlogovanja sklep izhaja iz stališča, da imajo predlagateljice v okoliščinah obravnavane zadeve pravico vložiti zahtevo. Vendar pa se v prvem koraku preizkus konča s sklepom, da predlagateljice v obravnavani zadevi ravno tega – torej, da gre za vprašanje poseganja v njihov ustavni položaj oziroma ustavne pravice – niso uspele izkazati.

5.Opisana vsebinska nerodnost je morda deloma povezana s postopkovno. Nisem namreč prepričan, da si opisana koraka preizkusa sledita v pravilnem vrstnem redu. Če je temelj presoje v drugem koraku preizkusa stališče, da ne sme priti do podvajanja pravnih sredstev, potem se mi ne zdi docela prepričljivo, da se postopek preizkusa začne s preizkusom obstoja procesnih predpostavk za eno izmed dveh možnih pravnih sredstev, še preden se opravi preizkus, katero od obeh vloženih pravnih sredstev glede na naravo zadeve in predvsem očitke predlagateljic sploh pride v poštev.

6.Sam bi tako zagovarjal preizkus, ki bi bil nekoliko drugačen po vsebinski plati in pri katerem bi Ustavno sodišče koraka preizkusa izvedlo v obratnem vrstnem redu. Najprej bi v luči navedb predlagateljic ocenilo, ali gre za očitke, da je prišlo do posega v ustavni položaj ali (ustavne) pravice samoupravne lokalne skupnosti – če bi bil odgovor na to vprašanje pritrdilen, bi Ustavno sodišče ugotovilo, da je upoštevno pravno sredstvo torej zahteva in ne pobuda. (In v primeru odklonilnega odgovora obratno.) Šele nato pa bi opravilo preizkus izpolnjenosti procesnih predpostavk za obravnavo tako opredeljenega upoštevnega pravnega sredstva – in zgolj tega pravnega sredstva.

dr. Matej Accetto Sodnik

[1]Glej denimo že sklep Ustavnega sodišča št. Up-810/11 z dne 4. 10. 2012, 2. točka obrazložitve.

[2]Problematičnost tega stališča namreč vidim v tem, da na videz pritožnika sili v izbiro zgolj ene od dveh možnih poti argumentacije: da torej zatrjuje bodisi to, da so sodišča to zakonsko določbo napačno uporabila (čeprav z zakonsko določbo samo po sebi ni nič ustavnopravno spornega), bodisi to, da je zakonska določba v neskladju z Ustavo (čeprav oziroma ker so jo sodišča uporabila tako, kot so jo morala). Pritožnik sicer tudi v takem primeru za pravno varstvo v tem smislu ni prikrajšan, saj Ustavno sodišče morebitne ustavnopravne spornosti zakonske podlage za odločitev rednih sodišč ne bo namenoma prezrlo. To pojasnjuje pogosto dodana obrazložitev, med drugim tudi v že navedenem sklepu št. Up-810/11, da Ustavno sodišče podrejene pobude sicer ne bo presojalo, da pa bi, če bi v postopku za preizkus ustavne pritožbe ugotovilo, da izpodbijane odločbe temeljijo na protiustavnem predpisu, v skladu z drugim odstavkom 59. člena ZUstS oceno njegove ustavnosti opravilo po uradni dolžnosti.