Jedro

Razlikovanje med zavezanci, ki v isti coni uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost, mora biti sorazmerno in s tem razumno.

Izrek

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Nova Gorica, št. 4224-7-00170/2010-11021-11 z dne 6. 10. 2010 se odpravi odpravi v delu, ki se nanaša na odmero nadomestila za uporabo zazidanih stavbnih zemljišč – prodajnih dvorišč bencinskih servisov A., B., C. in D. ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2010 v skupni višini 89.975,53 EUR, in sicer od nezazidanega stavbnega zemljišča na E. ter od zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih stojijo v izreku navedeni bencinski servisi. Pri slednjih je v izračunu upoštevala, da posamezen bencinski servis leži na zemljišču, ki je deloma namenjen objektu – trgovini, deloma pa prodajnemu dvorišču za gorivo. Tako je zemljišča bencinskih servisov A. in B. v delu, kjer stoji trgovina, ovrednotila s po 40 točkami, prodajni dvorišči pa s 680 točkami. Za zemljišča s trgovskima objektoma na bencinskih servisih C. in D. je v izračunu upoštevala vrednost v višini 45 točk, pri prodajnih dvoriščih pa 820 točk. Nezazidano stavbno zemljišče in zemljišči obeh bencinskih servisov Šempeter ležijo v II. coni, zemljišči bencinskih servisov Vrtojba pa v I. coni.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da odmera temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju občine Šempeter-Vrtojba (v nadaljevanju Odlok). V skladu z 8. členom Odloka je višina NUSZ odvisna od površine v kvadratnih metrih, stopnje obremenitve, to je števila točk, in vrednosti točke. Po 9. členu je stopnja obremenitve odvisna od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča, ki je izraženo z določenim številom točk. Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker da ne vsebuje konkretizacije dejanskega stanja, na podlagi katerega je bilo z upoštevanjem meril iz Odloka opravljeno točkovanje in se odločba sklicuje le na posamezne določbe Odloka in Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84). V izpodbijani odločbi tudi ni navedeno, katera od več dejavnosti, ki jih tožnik izvaja na bencinskih servis, je bila uporabljena za točkovanje in iz katerega razloga. Tožnik namreč izvaja tudi dejavnosti iz 2., 3., 4. in 7. alineje B./3. točke 10. člena Odloka.

Poleg navedenega izpodbijana odločba temelji na uporabi B./3. točke 10. člena Odloka, ki je v nasprotju z zakonom in Ustavo RS. V tej določbi so za zavezance, ki izvajajo dejavnost trgovine z motornimi gorivi, predpisane obremenitve, ki so brez utemeljenega razloga diskriminatorne. Sporna določba jih nerazumno višje obremenjuje kot druge zavezance – npr. tiste, ki izvajajo trgovino na debelo (v I. coni 27-krat višje), v primerjavi s tistimi, ki izvajajo trgovino na drobno, v I. coni 41-krat višje, v primerjavi z izvajalci ostale trgovine na drobno v I. coni 18-krat višje ter v primerjavi z zavezanci, ki opravljajo dejavnost trgovine z motornimi vozili in kolesi v I. Coni, 10-krat višje. Iz določb Odloka ni mogoče razbrati, kaj naj bi bil razumen razlog za 41-kratno višjo obremenitev tožnikove dejavnosti v primerjavi z zavezancem, ki na isti lokaciji izvaja trgovino na drobno. Če je razlog za tako razlikovanje „prodajni artikel“, potem je to nedopustno, saj so cene naftnih derivatov pod državno kontrolo cen in obremenjene s trošarinami, zato razlog ne more biti pridobivanje „izjemnih“ dohodkov iz tega naslova. Opozarja še, da je nedopustna uporaba določbe 10.b člena Odloka, ki stopnjo obremenitve za objekte z namembnostjo pod B točko 10. člena Odloka na območju izjemne ugodnosti lokacije povečuje še za 50 %. Predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe, nanjo pa vsebinsko ni odgovorila.

K I. točki izreka Tožba je deloma utemeljena.

V zadevi je sporna uporaba tretje alineje B./3. točke 10. člena Odloka, ki se nanaša na točkovanje zemljišč z namembnostjo trgovine z motornimi gorivi v posameznih conah in ki je bila v obravnavanem primeru uporabljena pri izračunu višine NUSZ za prodajna dvorišča prej naštetih bencinskih servisov. V navedeni določbi je trgovina z motornimi gorivi v I. coni točkovana z 820 točkami, v II. coni s 680 točkami, v III. coni s 550 točkami; trgovina na debelo v I. coni s 30 točkami, v II. coni s 25. točkami, v III. pa z 20 točkami; trgovina na drobno, pretežno z živili, v I. coni z 20 točkami, v II. coni z 18 in v III. coni z 12 točkami; ostala trgovina na drobno v I. coni s 45 točkami, v II. coni s 40 točkami in v III. coni s 30 točkami. Tožnik v tožbi zatrjuje, da je tako razlikovanje nerazumno in arbitrarno ter da temelji le na prosti presoji normodajalca.

O vprašanju skladnosti 3. alineje B./3. točke 10. člena Odloka z Ustavo RS je sodišče že odločalo v upravnem sporu I U 981/2011, ki je tekel med istima strankama glede odmere NUSZ za leto 2008 za ista zazidana stavbna zemljišča, med drugim za prodajna dvorišča istih bencinskih servisov. V omenjeni zadevi je bila ugotovljena neustavnost omenjene določbe Odloka, zaradi česar je moral upravni organ v ponovljenem postopku odmeriti NUSZ za leto 2008 ob upoštevanju točk, ki so določene v 4. alineji B./3. točke 10. člena Odloka, to je za dejavnost ostale trgovine na drobno.

Ker pa je uporaba instituta exceptio illegalis omejena le na konkretni upravni spor, je moralo sodišče o tem vprašanju ponovno odločati, zaradi česar je Občino Šempeter-Vrtojba kot normodajalko pozvalo, naj pošlje podatke, ki so bili podlaga za določitev različnih obremenitev zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo različno dejavnost. Na njihovi podlagi naj bi sodišče opravilo presojo o razumnosti razlikovanja med obremenitvami posameznih zavezancev, ki na isti lokaciji opravljajo trgovinsko dejavnost, v razmerju do tožnika, ki na tej lokaciji na prodajnih dvoriščih bencinskih servisov izvaja trgovino z motornimi gorivi.

Občina v odgovoru navaja, da je pri določanju višine nadomestila za trgovino z motornimi gorivi upoštevala merila, določena v 4. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ, in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86). Glede merila opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami navaja, da se bencinski servisi v občini Šempeter-Vrtojba nahajajo neposredno ob glavnih prometnicah, kjer je komunalna opremljenost višje in najvišje kategorije (I. in II. cona), kar pomeni tudi višje točke za odmero NUSZ v primerjavi s III. cono razpršenih stavbnih zemljišč, kjer bencinskih servisov sploh ni. Pri merilu lege in namembnosti ter smotrne uporabe stavbnega zemljišča je bilo upoštevano, da je bencinske servise glede na veljavne prostorske akte dopustno postavljati le na strogo določenih lokacijah znotraj območij za promet in zveze, v območjih centralnih dejavnostih pa le po predhodni oceni vplivov na okolje in s soglasjem občine. S prostorskega vidika dejavnosti bencinskih servisov tako ni mogoče enačiti z ostalimi trgovskimi dejavnostmi, saj jih ni možno izvajati kjerkoli znotraj območij centralnih dejavnosti, kot to velja za ostalo trgovino, kar se odraža v večjem številu točk za odmero NUSZ za dejavnost bencinskih servisov. Pri tretjem merilu, to je merilu izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, je bilo upoštevano, da so vsi tožnikovi bencinski servisi locirani v neposredni bližini državne meje, kar predstavlja izredno ugodnost lokacije za tovrstno dejavnost. Zaradi nižje cene motornih goriv v Sloveniji v primerjavi z Italijo je taka lokacija glede na možnost ustvarjanja dohodka izredno ugodna. Poleg tega vsi bencinski servisi delujejo tudi ob nedeljah in praznikih, dva pa sta odprta 24 ur na dan, kar dodatno pripomore k možnosti ustvarjanja dohodka. Pri merilu večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča pa je bila upoštevana degradiranost zemljišča ob bencinskih servisih, ki jo povzroča že dejavnost sama in možnost delovanja 24 ur na dan. Pri tem je glede urnika obratovanja vsaj v dveh primerih jasno, da bencinski servisi obratujejo enkrat dlje od ostalih trgovin, ki so večinoma odprte med 7. in 20. uro. V tem primeru so bencinski servisi primerljivi z gostinskimi in nočnimi lokali ter igralništvom.

V odgovoru še poudarja, da zakonski predpisi ne določajo, da bi morala občina pred določitvijo višine NUSZ za posamezne dejavnosti predhodno pridobiti podatke, na osnovi katerih bi določila višino nadomestila. Podatkov iz naslova pridobivanja dohodka niti ne more pridobiti in na tej podlagi določiti višje stopnje obremenitve posamezne dejavnosti, ampak to določi izključno v skladu z navedenimi merili. Pojasnjuje še, da sta s tožnikom v letu 2010 sklenila dogovor, da se v odločbi o odmeri NUSZ loči površine, ki jih zavezanec uporablja za izvajanje primarne dejavnosti – prodaje goriv, in površine, ki jih uporablja za izvajanje sekundarne dejavnosti – ostale trgovine na drobno. Navedeni dogovor velja od 1. 1. 2010 dalje, saj je tožnik dostavil zahtevane podatke o izmerah objektov in zunanjih poslovnih površinah. Občina je sprejela tudi spremembe Odloka (Uradni list RS, št. 105/11), s katerimi je izenačila trgovino z motornimi gorivi in trgovino v kioskih ter za obe določila 120, 100 in 60 točk v odvisnosti od tega, v kateri coni leži zemljišče. Meni, da bi moral biti NUSZ v ponovnem postopku odmerjen v skladu z novo določenimi točkami.

Sodišče na podlagi teh pojasnil ugotavlja, da je bilo pri določanju višine NUSZ v Odloku upoštevano tudi merilo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004 zavzelo stališče, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo 2. odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom zahteva upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem povezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem, kar izpeljano pomeni, da mora biti višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.

Ustavno sodišče je v navedeni odločbi zavzelo tudi stališče, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami, zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

Navedeno pomeni, da je obravnavano merilo mogoče uporabiti in na njegovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin na strani posamezne skupine zavezancev, to je podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami.

Sodišče ugotavlja, da Občina Šempeter-Vrtojba v odgovoru takih podatkov ni navedla, zato tudi ni mogoč sklep, da je razlikovanje med zavezanci, ki v isti coni uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost (npr. v I. coni so prvi več kot 18-krat bolj obremenjeni kot v primeru izvajanja ostale trgovine na drobno), sorazmerno in s tem razumno. V tem pogledu so zato trditve o izredno ugodni možnosti ustvarjanja dohodka na bencinskih servisih zaradi neposredne bližine državne meje z Italijo in zaradi daljšega obratovalnega časa v primerjavi z večino preostalih trgovin, pavšalne, saj ne pojasnjujejo razmerja med obremenitvami zavezancev.

Glede na navedeno je določba tretje alineje B./3. 10. člena Odloka, ki je bila v zadevi uporabljena za izračun NUSZ za zazidana stavbna zemljišča – prodajna dvorišča bencinskih servisov, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave in je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis). Sodišče je zato tožbi ugodilo v obsegu, v katerem je bila uporabljena neustavna določba Odloka, in je izpodbijano odločbo v tem delu odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena). V ponovljenem postopku bo moral upravni organ tudi za površine prodajnih dvorišč NUSZ za leto 2010 odmeriti v višini, določeni v B./3. točki 10. člena Odloka za ostalo trgovino na drobno. V zadevi namreč ni sporno in je tudi splošno znano, da so zemljišča prodajnih dvorišč bencinskih servisov namenjena prodaji motornih goriv imetnikom motornih vozil. Ker to ni ne trgovina na drobno, pretežno z živili, ne trgovina v kioskih, omenjeni Odlok pa drugih vrst trgovine na drobno izrecno ne predvideva, je treba NUSZ obračunati ob upoštevanju točk, predvidenih za dejavnost ostale trgovine na drobno. Pri tem sodišče dodaja, da v ponovljenem postopku ni mogoče upoštevati sprememb Odloka, na katere se sklicuje občina. Te namreč veljajo od 23. 12. 2011 dalje, davčni organ pa mora v skladu s 404. členom ZDavP-2 izdati odločbe o NUSZ na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo. Konkretno torej na podlagi v tej zadevi uporabljenega Odloka, veljavnega na dan 1. 1. 2010. K II. točki izreka V preostalem delu, ki se nanaša na odmere NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče na E. in za zazidana stavbna zemljišča uvodoma naštetih bencinskih servisov v obsegu trgovin (torej brez prodajnih dvorišč) v skupni višini 2.123,44 EUR, pa je tožba neutemeljena.

Pri izračunu NUSZ za navedena zemljišča namreč ni bila uporabljena sporna tretja alineja B./3. točke 10. člena Odloka, sodišče pa se ne strinja niti s tožbenim stališčem, da izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preveriti. Že v izreku so konkretizirane okoliščine, ki jih je upravni organ upošteval pri izračunu NUSZ za posamezno stavbno zemljišče, to je namembnost stavbe oziroma zemljišča, površina v kvadratnih metrih, število točk, ki izražajo stopnjo obremenitve v odvisnosti od namembnosti in od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, cono ter vrednost točke. Gre za elemente, ki so bili uporabljeni za izračun na podlagi 8. in 9. člena Odloka, kar je navedeno tudi v obrazložitvi.

Sodišče nadalje ugotavlja, da je upravni organ v izreku navedel, v katerem območju oziroma na katerem naslovu se nahaja posamezni objekt oziroma zemljišče in v katero cono je uvrščen, v obrazložitvi pa pojasnil, katere lokacije so v skladu z Odlokom uvrščene v posamezno cono. Zato ni mogoče trditi, da tožnik ne bi mogel preveriti, ali so bili njegovi bencinski servisi in nezazidano stavbno zemljišče uvrščeni v tisto cono, v katero Odlok uvršča posamezno od naštetih lokacij v 11. členu.

Nadalje je jasno razvidno, da so bili bencinski servisi (brez prodajnih dvorišč) točkovani po namembnosti ostale trgovine na drobno, kot to določa četrta alineja B./3. točke 10. člena Odloka. Čeprav ne izrecno, je bila na ta način v izpodbijani odločbi navedena dejavnost, ki jo tožnik izvaja na bencinskih servisih in je bila uporabljena za točkovanje. Tako določene dejavnosti tožnik v pritožbi ni izpodbijal, saj je v njej s sklicevanjem na več dejavnosti, ki da jih opravlja (pri tem ni navedel, katere), izpodbijal le točkovanje, ki je temeljilo na trgovini z motornimi gorivi, ne pa tudi na ostali trgovini na drobno, kar pomeni, da v tem delu dejansko stanje zanj ni bilo sporno. V tem pogledu zato niti obrazložitev izpodbijane odločbe ni pomanjkljiva, saj bi bilo sklep, da odločbe ni mogoče preizkusiti, mogoče sprejeti le, če bi tožnik zatrjeval, da na bencinskih servisih (brez prodajnih dvorišč) opravlja izključno katero od ostalih trgovskih dejavnosti iz B./3. točke točke (npr. trgovino na drobno, pretežno z živili, ali pa le trgovino z motornimi vozili in motornimi kolesi – v tem primeru bi glede na število točk to zatrjeval v svojo škodo). Ker pa na bencinskih servisih opravlja več trgovinskih dejavnosti na drobno (v tožbi jih našteva 12), torej mešano trgovino na drobno, je edina logična uvrstitev trgovin na bencinskih servisih pod opredelitev ostale trgovine na drobno.

Navedeno pomeni, da je izdana prvostopenjska odločba glede dejanskega stanja, uporabljenih elementov za izračun, vrednosti točke in pravne podlage za tak izračun konkretizirana do te mere, da v celoti omogoča preizkus pravilnosti in utemeljenosti izračunanega NUSZ. Sodišče še ugotavlja, da v zadevi uporabljeni Odlok nima 10. b člena, zato so tožbene navedbe v tej smeri očitno neutemeljene.

Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K III. točki izreka Ker je sodišče v pretežnem delu ugodilo tožbi (za 87.852,09 EUR), stroški sodnega postopka pa so neglede na zavrnilni del sodbe enaki, kot če bi tožnik uspel v celoti, je ta v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je tožnik od tega zneska upravičen še do priglašenega 20 % DDV, to je 70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).