1. 7. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Društva državnih tožilcev Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Mirjam Kline, na seji 1. julija 2020

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti 20. člena, prvega odstavka 69. člena in šestega odstavka 71. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20) ter sklepa Vlade št. 10007-46-2020/5 z dne 22. 4. 2020 se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.1. Društvo državnih tožilcev Slovenije (v nadaljevanju vlagatelj) vlaga zahtevo za oceno v izreku navedenih določb Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) in sklepa Vlade št. 10007-46/2020/5 z dne 22. 4. 2020 (v nadaljevanju sklep Vlade). Zatrjuje njihovo neskladje z 2., 3., 14., 15., 66., 135., 153. in 155. členom Ustave.

2.2. Vlagatelj je svojo vlogo naslovil kot zahtevo. Upravičeni predlagatelji za vložitev zahteve so navedeni v prvem odstavku 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). V zvezi s tem se vlagatelj sklicuje na enajsto alinejo prvega odstavka 23.a člena ZUstS, po kateri lahko, če so ogrožene pravice delavcev, zahtevo za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil vloži tudi reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic. Vlagatelj to ni. Prav tako vlagatelja kot društvo ni mogoče uvrstiti pod noben drug primer upravičenih vlagateljev za vložitev zahteve po 23.a členu ZUstS. Za izkaz upravičenosti vložitve zahteve je tudi povsem neutemeljeno sklicevanje vlagatelja na to, da izkazuje pravni interes za izpodbijanje navedenih zakonskih določb. Izkazovanje pravnega interesa je namreč po 24. členu ZUstS procesna predpostavka za vložitev pobude in ne zahteve. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče zahtevo vlagatelja zavreči. Pri tem se ni puščalo še v presojo vprašanja, ali izpodbijani sklep Vlade sploh pomeni akt, za presojo katerega je Ustavno sodišče po 21. členu ZUstS pristojno. Prav tako se ni ukvarjalo z vprašanjema, ali so izpodbijani akti prenehali veljati in ali vlagatelj izkazuje pravovarstveno potrebo za presojo ne več veljavnega predpisa.

3.3. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs. Sodnica Mežnar je dala odklonilno ločeno mnenje.

dr. Rajko Knez

Predsednik

zanj

dr. Matej Accetto

Podpredsednik

21. 7. 2020

Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k sklepu št. U-I-93/20 z dne 1. 7. 2020

Napad na ustavno varovano samostojnost tožilk in tožilcev

1.1. Ustavno sodišče je s sklepi, h katerim dajem to ločeno mnenje, dokončno zavrglo pobude državnih tožilk in tožilcev z utemeljitvijo, da ne izpolnjujejo pravnega interesa. Številne slabosti take odločitve je prepričljivo opisala kolegica sodnica dr. Katja Šugman Stubbs v odklonilnem ločenem mnenju k vodilni zadevi št. U-I-94/20. V tem primeru njenim argumentom dodajam le nekaj svojih misli, ki so delno posledica tudi dogodkov, do katerih je prišlo po sprejemu sklepa št. U-I-94/20.

2.2. Nikakor se ne morem strinjati, da gre v primeru zakonskega ukrepa, s katerim je zakonodajalec na predlog vlade vsem državnim tožilcem in tožilkam v času epidemije COVID-19 za 30 % znižal plače,[1] "zgolj in samo" za problem prehodno nižjih tožilskih plač, ki naj se zato rešuje v postopkih pred rednimi sodišči. Samo tako je namreč mogoče razložiti ravnanje Ustavnega sodišča, ki je (vse!) slovenske tožilke in tožilce napotilo, naj najprej vložijo tožbe, nato pa se po izčrpanju te poti vrnejo na Ustavno sodišče.[2] Če bi v konkretnem primeru res šlo le za (začasno) nižje prejemke vseh državnih funkcionarjev (ali celotnega javnega sektorja), bi takšno ravnanje razumela. A seveda pri nižanju tožilskih plač nikoli ne gre le za materialni, plačni vidik. Ta je v resnici manj pomemben. Zmanjšanje (in to tretjinsko!) plač zgolj tožilstvu je lahko tudi jasen signal, s katerim Vlada in zakonodajalec (politika) državnim tožilcem in tožilkam (profesionalnim nosilcem tožilske funkcije s trajnim mandatom) sporočata: če nas ne boste ubogali, vam bomo (z)nižali plače. Takšna sporočila so v našem ustavnem redu prepovedana. Da je domneva o prav takem (prepovedanem) sporočilu še kako utemeljena, kaže med drugim ravnanje predsednika Vlade, ki si je drznil v svojem pismu (junij 2020) generalnemu tožilcu dajati napotke o "pravilnem" ravnanju tožilk in tožilcev v konkretnih zadevah.

3.3. Ustavni položaj tožilcev je Ustavno sodišče podrobno analiziralo in utemeljilo v zadevi št. U-I-42/12. Na ustavni ravni zato posebnih zagat glede vprašanja, ali lahko zakonodajalec ali vlada (velja tudi za njenega predsednika) vplivata na delo državnih tožilk in tožilcev v konkretnih zadevah, ne more biti. Naj citiram nekaj poudarkov iz odločbe št. U-I-42/12:

–– tožilstvo je del pravosodja v širšem smislu (točka 21);

–– tožilstvo ni del sodne veje oblasti (točka 22);

–– tožilska funkcija je ena temeljnih državnih funkcij, ki demonstrira monopol države nad uporabo prisile, zato sodi v izvršilno vejo oblasti (točka 23);

–– tožilstva ni dopustno obravnavati kot del Vlade ali del uprave, saj je to po Ustavi samostojen državni organ (točka 25);

–– odločitev tožilca, ali bo vložil kazensko obtožbo in kako jo bo zastopal, mora biti po Ustavi in zakonu njegova lastna strokovna odločitev (točka 26);

–– v neskladju z Ustavo (sic!) bi bila ureditev, ki bi določala, da je državni tožilec pravno vezan(a) na zapoved, prepoved ali drugo navodilo (točka 27);

–– v neskladju z Ustavo bi bila tudi ureditev, ki bi zgolj omogočala, da se na državnega tožilca nedopustno vpliva ali se nad njim (njo) izvaja pritisk (sic!), naj v posamični zadevi ravna na določen način (točka 27);

–– državni tožilec pri izvrševanju svoje funkcije ni takšen del izvršilne oblasti, ki bi ga v smislu političnih in strokovnih navodil v konkretnih zadevah lahko usmerjala vlada ali katero koli ministrstvo (točka 27);

–– Ustava v prvem odstavku 135. člena vsebuje načelo funkcionalne samostojnosti državnih tožilcev v zvezi z vlaganjem in zastopanjem kazenskih obtožb (točka 28);

–– tožilci so v razmerju do zakonodajne veje oblasti po Ustavi neodvisni, v razmerju do drugih organov izvršilne veje oblasti (npr. vlade, ministrstev) pa samostojni (točka 28).

4.4. Tožilci in tožilke v svojih pobudah trdijo dvoje: prvič, da je izpodbijana zakonska ureditev posegla v njihove pravice glede plače; in drugič, da je izpodbijana ureditev posegla v njihov ustavno zagotovljen položaj neodvisnosti (3. člen Ustave) oziroma samostojnosti (135. člen Ustave), ko izvajajo ustavne pristojnosti.[3] Slednjega nihče izmed pobudnic in pobudnikov ne bo mogel uveljavljati v postopkih pred rednimi sodišči. Gre za očitke, ki nujno in takoj zahtevajo odločitev Ustavnega sodišča.

5.5. Večina ustavnih sodnikov se z drugim vidikom pobud sploh ni ukvarjala. V izpodbijanem zakonskem ukrepu je videla zgolj materialno prikrajšanje. Sama ga vidim kot mnogo hujšega od trimesečnega izpada osebnega dohodka. Gre za neposredni napad na ustavni položaj in pristojnost državnega tožilstva. Okoliščin, zaradi katerih zadeve vidim bolj črno kot večina, je več:

–– prvič, tožilke in tožilci so edina skupina nepolitičnih funkcionarjev s trajnim mandatom,[4] v katerih plače je bilo z izpodbijano določbo poseženo, pri čemer ta odločitev v zakonodajnem gradivu ni pojasnjena niti z besedo (svoje plače so v nespremenjeni višini ohranili vsi funkcionarji v lokalnih skupnosti in celotno sodstvo, vključno z Ustavnim sodiščem);

–– drugič, ni pojasnila, zakaj znižanje tožilskih plač ravno v višini 30 %;[5]

–– tretjič, ni pojasnjeno, kako naj bi nižanje tožilskih plač prispevalo k omilitvi posledic pandemije za državljane in gospodarstvo, kar je sicer temeljni cilj zakona; še več, "privarčevani znesek" na račun tožilcev ni niti približno (npr. mesečno) finančno ovrednoten;

–– četrtič, v zakonodajnem gradivu ni odgovora na vprašanje sorazmerij med plačami tožilcev in sodnikov;

–– petič, v zakonodajnem gradivu ni odgovora na vprašanje sorazmerij med plačami tožilcev in drugega tožilskega osebja (javni uslužbenci), katerega plače so bile v celoti ohranjene;

–– šestič (in ne nazadnje), pismo predsednika vlade, ki je brez primere v svobodni demokratični Evropi in s katerim je nedopustno in v nasprotju s stališči Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-42/12 izvajal politični pritisk na generalnega državnega tožilca, naj v nasprotju z zakonom in Ustavo poseže v samostojnost državnih tožilk in tožilcev in poskrbi za kazenski pregon v konkretnih zadevah.

6.6. Če se epidemija začne zlorabljati za razgradnjo temeljnih načel ustavnega reda, je to ustavni problem par excellence. Ustavno sodišče je to razsežnost nižanja tožilskih plač popolnoma prezrlo in se odločilo, da se zaenkrat z njo ne bo ukvarjalo. Odločitev Ustavnega sodišča bo v najboljšem primeru prišla čez nekaj let. Bistveno prepozno za tožilstvo in za pravno državo.

dr. Špelca Mežnar, l.r.

Sodnica

[1] Gre za 69. člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP).

[2] Tako Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-94/20 z dne 14. 5. 2020.

[3] Pobudnica v zadevi št. U-I-92/20 se izrecno sklicuje na oboje v tretjem odstavku na strani 2 pobude: "prej navedena določba neposredno posega v mojo pravico do plače […] hkrati pa je v nasprotju z ustavno zahtevo po neodvisnosti državnih tožilcev (2., 3. in 135. člen Ustave) poseženo tudi v moj pravni položaj državne tožilke".

[4] Politični funkcionarji v zakonodajni in izvršilni veji oblasti si lahko nižajo lastne plače, če se jim to zdi smotrno.

[5] Na oba (ustavnopravna) problema je opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora v svojem mnenju z dne 30. 3. 2020.