Jedro

Spornega Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-COV-2 (vključno z 11. členom, ki določa za pritožnico sporno nošenje mask) ni mogoče opredeliti drugače, kot da gre za splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica (dijakinja srednje zdravstvene šole) je vložila tožbo zoper Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-COV-2 (Ur. l. RS, št. 147/21, 149/21, 152/21 in 155/21, v nadaljevanju Odlok), zoper Sklep o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri nalezljivi bolezni COVID-19 (Ur. l. RS, št. 117/20, v nadaljevanju Sklep) in zoper zahtevo druge toženke (srednje zdravstvene šole) po nošenju obrazne maske za zaščito ustnonosnega predela za vstop v prostore šole in udeležbo pri pouku. V tožbi je navajala, da naj bi šlo pri določitvi ukrepov o obveznosti nošenja zaščitnih mask za mladoletne otroke za neposredni poseg v pravice otrok in staršev in posledično za kršitev Družinskega zakonika ter za kršitev pravice enakosti pred zakonom, zato naj bi bile kršene pravice iz 56., 54,. 53., 14., 17., 32., 34., 35., 41. in 57. člena Ustave. Podane pa so tudi kršitve 1., 2., 3., 8., 15., 16., 63., 120. in 153. člen Ustave, ker naj bi šlo za ukrep, ki povzroča hude stiske otrokom in staršem, s prepovedjo udeležbe pri pouku v primeru nenošenja maske oziroma grožnje po izključitvi iz šole pa ji zaradi nošenja maske dnevno nastaja visoka škoda, ki jo je izkazala s poslabšanjem svojega zdravstvenega stanja. Zato je sodišču prve stopnje predlagala, naj ugotovi: da je Odlok nezakonit ter da krši in nedopustno posega v njene pravice, zato naj se odpravi; da je Sklep nezakonit; da je zahteva srednje zdravstvene šole nezakonita ter da s tem krši in nedopustno posega v tožničine pravice.

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrglo, posledično pa tudi predlagano začasno odredbo. V sklepu je navedlo, da sta Odlok in Sklep splošna akta, sodno varstvo zoper take akte (podzakonske predpise) pa je v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave pridržano Ustavnemu sodišču. Upravni spor ni dopusten niti zoper drugo toženko (srednjo zdravstveno šolo), saj ta z zahtevo po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli ni delovala oblastveno, navedena zahteva pa tudi ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj od dijakov zahteva 11. člen Odloka. Možnost izvedbe prekrškovnih, inšpekcijskih postopkov oziroma morebitna izključitev iz šole je le hipotetična, glede tega pa tožbe po 4. členu ZUS-1 v skladu z ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča ni mogoče vložiti.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi njenemu zahtevku, podrejeno, naj sklep v izpodbijanem delu razveljavi ter zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Obe toženki sta na pritožbo vložili odgovora, v katerih zavračata pritožbene očitke in predlagata zavrnitev pritožbe.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Očitno neutemeljen je pritožbeni očitek o neobrazloženosti stališča, da imata Odlok in Sklep naravo splošnega akta, ki ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Prav tej razlagi je namreč namenjen pretežni del ožjega dela obrazložitve izpodbijanega sklepa (od 21. točke dalje), v katerem je sodišče opravilo celovito (iz razlogov v nadaljevanju pa tudi pravilno) presojo pravne narave obeh omenjenih aktov Vlade RS kot tudi zahteve šole po nošenju maske v šolski stavbi. Pri tem se je sklicevalo na stališča v zadevah, v katerih je Vrhovno sodišče že presojalo nedopustnost upravnega spora zoper vladne odloke, sprejete z namenom zajezitve širjenja okužb z virusom SARS-COV-2, in zoper zahteve šole v povezavi s temi odloki. Med drugim se je oprlo na razloge sklepa I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021, v katerem je Vrhovno sodišče potrdilo pravilnost zavrženja tožbe, s katero so tožniki izpodbijali zahtevo srednje šole po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku oziroma njeno prepoved prisostvovanja pri pouku brez maske s predlogom, naj jim šola omogoči izvajanje izobraževalnega programa brez nošenja mask.

7. Tako tudi ne drži, da prvostopenjsko sodišče ni odgovorilo na nobeno od tožbenih navedb. Odgovorilo je na tiste, ki so bile relevantne za sprejeto odločitev (na primer v 28. točki obrazložitve glede pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo predpisov in v 29. točki o določanju ciljnega kroga ljudi v izpodbijanem Odloku). Res je le, da sodišče ni sprejelo vsebinskih stališč glede zahtevka za ugotovitev kršitve ustavnih pravic oziroma glede vprašanja, ali izpodbijani akti posegajo v te pravice. Vendar je odsotnost teh razlogov utemeljena posledica sprejete odločitve, zaradi katere sodišče tožbe ni vsebinsko presojalo.

8. Iz izpodbijanega sklepa izhaja presoja, da gre v delu 11. člena Odloka, ki določa uporabo zaščitne maske in medosebne razdalje, za abstraktno določbo in da ni mogoče določiti točnega kroga posameznikov, na katere se nanaša. Pritožba temu nasprotuje z navedbo, da je vlada z izdajo predmetnega Odloka zapovedala nošenje obrazne maske pri pouku in posledično prepovedala izobraževanje določenemu krogu oseb. Šlo naj bi za konkretno zapoved oziroma prepoved, ki na podlagi določb Odloka učinkuje neposredno na pritožnico kot povsem konkretno določeno osebo. Zato meni, da ima Odlok pravno naravo generalne odločbe, saj odreja konkretno zapoved oziroma prepoved, ki velja za osebe, ki opravljajo določeno dejavnost. 9. Vrhovno sodišče najprej ugotavlja, da pritožba s temi navedbami dejansko pritrjuje stališču izpodbijanega sklepa, da ni bila drugotoženka (srednja šola) tista, ki bi z zahtevo po nošenju maske delovala kot oblastni organ, saj je to zahtevo vzpostavil že Odlok.1 Ker ni šlo za njeno delovanje v smislu organa oblasti, je pravilna tudi nadaljnja presoja sodišča prve stopnje, da v tem delu ni izpolnjen pogoj za vodenje upravnega spora. V njem se namreč na podlagi 1. člena ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

10. Kot drugo pa pritožnica s trditvijo o Odloku kot generalni odločbi utemeljuje dopustnost upravnega spora na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

11. Pogoj, da določba predpisa ureja posamična razmerja, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem ko ureja posamično (konkretno) razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.2

12. Izpodbijani Odlok je v prvem odstavku 11. člena določal, da je uporaba zaščitne maske obvezna pri gibanju in zadrževanju v vseh zaprtih javnih krajih oziroma prostorih. Razvidno je, da navedena zapoved nošenja zaščitnih mask naslavlja vse fizične osebe, ki se gibljejo oziroma zadržujejo v zaprtih javnih prostorih, in se ne nanaša samo na dijake srednjih šol, med katere sodi pritožnica. Že ta splošnost naslovnikov, za katere velja navedena določba Odloka, izključuje, da bi imela pravno naravo generalne odločbe kot vrste upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Celo če bi obveznost nošenja mask bila določena samo za dijake, bi se nanašala na kateregakoli dijaka katerekoli šole v Republiki Sloveniji, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnice kot povsem konkretno določene osebe, torej na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z imenom in priimkom.3

13. S tem v zvezi se je Vrhovno sodišče v sklepu I Up 173/2021 z dne 9. 2. 2022 sklicevalo še na stališče pravne teorije, da imajo lahko določeni splošni akti neposredni učinek, torej tudi podzakonski akti, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti.4 Ob tem pa je poudarilo, da splošni akt zaradi takega učinkovanja še ni nujno posamični konkretni upravni akt, kar izhaja iz prvih dveh odstavkov 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS).5 Navedlo je, da je na podlagi teh določb razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost še ne pomeni nujno, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži pobuda za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti in ne ustavna pritožba.

14. Ob upoštevanju navedenih stališč niti v obravnavani zadevi spornega Odloka (vključno z 11. členom, ki določa za pritožnico sporno nošenje mask) ni mogoče opredeliti drugače, kot da gre za splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov. Tega pritožnica ne more izpodbiti s svojimi navedbami o generalni odločbi, prav tako ne s stališčem, da je akt splošen samo, če iz njega izhaja, da bodo njegove splošne določbe v nadaljevanju konkretizirane oziroma če pomeni pravni temelj za neposredno in podrobno urejanje posamičnih razmerij (česar pa da izpodbijani Odlok ne izpolnjuje, saj je edina pravna podlaga za zapoved obveznega nošenja maske pri pouku in to ne bo preizkušeno v nobenem postopku).

15. Pravilna pa je tudi stališče prvostopenjskega sodišča, da podzakonskih predpisov ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ampak le pred Ustavnim sodiščem (160. člen Ustave). To je svojo izključno pristojnost za tako presojo potrdilo v odločbi U-I-327/2020-16 z dne 20. 1. 2022.6 Ker je sodišče prve stopnje pri odločanju vezano na Ustavo (125. člen Ustave), ni imelo podlage za presojo izpodbijanih splošnih pravnih aktov. Pritožnica zato ne more uspeti niti z navedbami, da možnost postopka pred Ustavnim sodiščem ne predstavlja učinkovitega sodnega varstva, ker da mora biti to zagotovljeno pred rednimi sodišči. 16. Glede na navedeno in ker ostale navedbe za odločitev niso bistvene (med drugim razlogi, ki se nanašajo na nezakonitost Odloka in na smiselnost predpisanega preventivnega ukrepa nošenja maske, ki ga morajo upoštevati tudi zdrave osebe), je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Ker pritožnica ni uspela, sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Vrhovno sodišče je že v sklepu I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021 v vsebinsko primerljivi zadevi navedlo, da šola z izražanjem zahteve po nošenju mask v prostorih šole ne deluje oblastveno. Tovrstna zahteva namreč po učinkih ne presega narave opozorila oziroma obvestila o tem, kaj določba predpisa zahteva od naslovnikov. Tako razlago je Vrhovno sodišče ponovilo v omenjenem sklepu I Up 206/2021, tč. 9, enako pa tudi v sklepu I Up 173/2021 z dne 9. 2. 2022, tč. 13, v zvezi z zahtevo šole po testiranju pri njej zaposlene tožnice na podlagi stališča, da to obveznost nalaga že Odredba o spremembi Odredbe o izvajanju posebnega presejalnega programa za zgodnje odkrivanje okužb z virusom SARS-CoV-2 za osebe, ki opravljajo dejavnost vzgoje in izobraževanja. 2 Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, tč. 13. točka. 3 S temi argumenti je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 200/2021 zavrnilo v bistvenem enake pritožbene navedbe glede vsebinsko enake določbe 11. člena zgodnejšega Odloka o načinu izpolnitve pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Ur. l. RS, št. 142/21). Ob tem je opozorilo na možne druge načine individualizacije, kar izhaja tudi iz odločbe U-I-86/04 z dne 22. 5. 2005, v kateri je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijani občinski odlok o začasnem ukrepu za zavarovanje urejanje prostora, izdan na podlagi ZUreP-1, ureja posamična razmerja in je posamični akt, ker na določenih zemljiščih ureja konkretne prepovedi, ki se vpišejo v zemljiško knjigo v breme lastnikov teh zemljišč. Prepovedi so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, a jih je mogoče ugotoviti. V tem delu ima zato ta akt naravo generalne odločbe. 4 Čebulj, J.: Pravni interes za ustavnosodno presojo predpisov, v: DIGNITAS, Revija za človekove pravice, št. 55/56, Nova univerza, 2018, str. 44. 5 V skladu s tem členom lahko da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek). Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnica oziroma pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek). 6 V njej je izreklo, da je bil 58. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) v neskladju z Ustavo. S tem členom je zakonodajalec pooblastil upravno sodišče za odločanje o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov in za njihovo odpravo ali razveljavitev v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in v drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila upravnemu sodišču dana vsebinsko enaka pristojnost Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena Ustave ter prvega odstavka 161. člena Ustave (21. točka odločbe).