Jedro

Sodišče je v primerih, ko presoja zakonitost aktov, ki po sami definiciji niso upravni akti, vendar so izdanih v okviru izvrševanja upravnih nalog, pri sodni presoji zadržano.

Sodna presoja zakonitosti soglasja in sklepa je zadržana glede vprašanja kriterijev za določitev števila vpisnih mest. Sodišče pristojnemu organu pušča široko polje proste presoje in ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) ali diskriminatorna.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Dne 23. 4. 2015 je tožena stranka na srednje šole, ljudske univerze in druge organizacije za izobraževanje odraslih naslovila okrožnico, da podajo predloge za razpis izobraževalnih programov za odrasle v šolskem letu 2015/2016. Navedene podatke so zainteresirani javni zavodi toženi stranki posredovali preko aplikacije. Dne 3. 8. 2015 je tožena stranka na podlagi 16. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1) in v skladu z 26. členom Zakona o izobraževanju odraslih (ZIO), 27. člena Zakona o poklicnem strokovnem izobraževanju (ZPSI-1) in 13. člena Zakona o gimnazijah (ZGim) izdala soglasje k obsegu opisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za šolsko leto 2015/2016 v Republiki Sloveniji št. 6036-22/2015/5 (v nadaljevanju: soglasje), v katerem je navedeno, da ministrstvo soglaša s številom prostih mest na srednjih šolah in ljudskih univerzah za vpis v programe nižjega in srednjega poklicnega izobraževanja, srednjega strokovnega oziroma tehniškega izobraževanja in srednjega splošnega izobraževanja v šolskem letu 2015/2016, ki so določeni v prilogi tega soglasja. V prilogi je določen obseg vpisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za šolsko leto 2015/2016. Po prejemu navedenega soglasja je tožeča stranka na Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (MIZŠ) naslovila prošnjo za povečanje števila vpisnih mest za program predšolska vzgoja - poklicni tečaj (pt), kateri s sklepom št. 6036-22/2015/44 z dne 28. 9. 2015 (v nadaljevanju: sklep) ni bilo ugodeno iz razloga, ker se program uvršča med suficitarne programe, zaradi česar je ministrstvo, glede na leto 2014/2015, zmanjšalo število prostih vpisnih mest za odrasle v javnih zavodih.

2. Zoper sklep in soglasje vlaga tožeča stranka tožbo zaradi ničnosti, bistvene kršitve pravil postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Ker izpodbijana akta ne vsebujeta obrazložitve (soglasje pa tudi ne izreka) meni, da ni jasno, ali sploh predstavljata upravna akta v smislu ZUP. Tožeča stranka izpodbija oba akta, čeprav ji ni jasno, kakšne obveznosti oziroma pravice zanjo izhajajo iz njiju. Predlaga, da se izpodbijano soglasje in sklep izrečeta za nična, saj je tožena stranka z njima odločila o vsebinskem vprašanju (število vpisnih mest za program predšolska vzgoja - pt, ki jih sme oziroma mora razpisati tožeča stranka, oziroma vlogi za povečanje obsega vpisa), čeprav za to ni imela pravne podlage oziroma pristojnosti oziroma sploh ne gre za upravno zadevo, o kateri bi bilo mogoče odločati v upravnem postopku. Ker soglasje ne vsebuje izreka ni jasno, ali je tožnica dolžna razpisati toliko vpisnih mest, kot jih določa soglasje v svoji prilogi, in ali ne sme vpisati večjega števila kandidatov, kot je v prilogi soglasja navedenih vpisnih mest. Nobena od določb, citiranih v uvodu soglasja, toženi stranki ne daje pravne podlage, da omeji oziroma določi število vpisnih mest, ki jih sme razpisati tožeča stranka za program predšolska vzgoja (pt). Določilo 26. člena ZIO je zgolj splošna omejitev, ki ministrstvu ne daje pravne podlage za omejitev števila vpisnih mest ali določitve obvezne količine vpisnih mest. Program predšolska vzgoja (pt) je poklicni tečaj, po katerem se z opravljeno poklicno maturo pridobi srednja strokovna izobrazba (četrti odstavek 3. člena ZPSI-1). V skladu z drugim odstavkom 65. člena ZPSI-1 šole in druge izobraževalne organizacije zagotavljajo sredstva za izredno izobraževanje z zaračunavanjem prispevkov, pri čemer se obseg financiranja izrednega izobraževanja iz državnega proračuna določa v skladu z ZIO in predpisi, ki urejajo aktivno politiko zaposlovanja. Tožeča stranka izvaja program predšolsko izobraževanje (pt), kot izredno izobraževanje, za katerega se sredstva v celoti zagotavljajo z zaračunavanjem prispevkov udeležencev. V skladu s 6. členom ZIO si udeleženci izobraževanja odraslih v izobraževanju odraslih pridobivajo posamezna znanja, spretnosti in veščine, lahko pa tudi javno veljavno izobrazbo. Javno veljavna izobrazba se v skladu z 8. členom ZIO pridobi po javno veljavnih izobraževalnih programih za odrasle (prvi odstavek), lahko pa tudi z ugotavljanjem in potrjevanjem znanja z izpiti na podlagi javnih listin iz tretjega odstavka 7. člena tega zakona (drugi odstavek). Organizacije za izobraževanje odraslih, ki izvajajo javno veljavno izobraževalne programe in programe, ki so financirani, sofinancirani ali subvencionirani iz javnih sredstev, v skladu z 42. členom ZIO izobraževalno delo izvajajo po letnem delovnem načrtu, vanje pa se odrasli vključujejo na podlagi javnega razpisa (44. člen ZIO). Na podlagi 46. člena ZIO se odrasli lahko vključijo v izobraževalne programe, ki se ne financirajo, sofinancirajo ali subvencionirajo iz javnih sredstev tudi na podlagi pogodbe, ki jo sklenejo z izobraževalno organizacijo za odrasle. Pri tem določba prvega odstavka 27. člena ZPSI-1 res določa, da si mora šola k razpisu za vpis v programe, ki jih ureja ta zakon, pridobiti soglasje ministra. V drugem odstavku 27. člena ZPSI-1 je določeno, da tožena stranka na predlog šol vsako leto objavi skupen razpis za vpis v začetni letnik 6 mesecev pred pričetkom šolskega leta, pri čemer mora število prostih mest zagotavljati vpis za vse, ki imajo sklenjeno individualno učno pogodbo. Ministrstvo ni preverilo, koliko individualnih pogodb je imela tožnica že sklenjeno, ampak je samovoljno dalo soglasje k bistveno nižjemu številu vpisnih mest (13), kot jih je predlagala tožeča stranka (30). Na podlagi prvega odstavka 29. člena ZPSI-1 se lahko število dijakov, ki jih šola vpiše v začetni letnik, za posamezno leto omeji, če je število prijavljenih kandidatov bistveno večje, kot so kadrovske in prostorske zmogljivosti šole, pri čemer si mora šola na podlagi drugega odstavka tega člena k sklepu o omejitvi vpisa pridobiti soglasje ministra, pristojnega za šolstvo. Tožeča stranka meni, da iz citiranih določb izhaja zaključek, da vpisanih mest ne sme biti premalo, ampak dovolj za vse zainteresirane kandidate, edino omejitev pa predstavlja zmogljivost šole. Meni, da se tožena stranka v sklepu ni opredelila do njenih navedb v zvezi s tretjim odstavkom 2. člena Pravilnika o razpisu za vpis in izvedbo vpisa v izobraževanje odraslih. Izpodbijani sklep sicer vsebuje skopo in pavšalno obrazložitev, vendar ne vsebuje navedb materialnih določb, na katere je tožena stranka oprla svojo odločitev. Iz tega razloga je ni mogoče preizkusiti. Uporabila je napačno materialno pravo oziroma je uporabila pravo, ki ga sploh ni - oprla se je na domnevo suficitarnosti programa, kar v nobenem predpisu ni opredeljeno kot razlog za omejevanje oziroma določanje števila vpisnih mest niti nikjer ni opredeljeno, kateri programi se štejejo za suficitarne. V nobenem predpisu niti ni dano toženi stranki pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. S tem je kršila načelo zakonitosti v upravnem postopku. Tožena stranka tudi ni ugotovila popolno dejanskega stanja, saj ni ugotavljala dejanskih potreb in povpraševanja po programu predšolska vzgoja - (pt) v regiji, kjer deluje tožeča stranka. Ker je tožena stranka z izpodbijanim soglasjem in sklepom v upravnem postopku odločala o stvari, o kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku in je bilo s tema dvema aktoma odločeno o vsebinskih vprašanjih, čeprav toženka zato ni imela pravne podlage oziroma pristojnosti, oziroma ne gre za upravno zadevo, tožeča stranka naslovnemu sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano soglasje št. 6036-22/2015/5 z dne 3. 8. 2015 in sklep št. 6036-22/2015/44 z dne 28. 9. 2015 izreče za nična. Podredno predlaga, da se njeni tožbi ugodi in izpodbijano soglasje in sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Hkrati predlaga, da sodišče toženi stranki naloži, da tožeči stranki povrne stroške postopka po priloženem stroškovniku.

3. V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da gre pri izdaji izpodbijanega soglasja in sklepa za javno pravno ravnanje, oba akta pa predstavljata enostranski oblastveni posamični akt izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Z izpodbijanim soglasjem je odločila tako o razmestitvi programov (na podlagi 26. člena ZIO) kot o soglasju k razpisu za vpis (na podlagi prvega odstavka 27. člena ZPSI). Pri tem je izhajala iz načela racionalne izrabe izobraževalnih zmogljivosti ter krajevne bližine in dostopnosti izobraževanja, kot to določa 27. člen ZIO. Da gre za oblastveni akt je utemeljeno tudi z nujnostjo, da država zagotavlja ustrezno racionalno izrabo izobraževalnih zmogljivosti oziroma povezanost z realnimi potrebami na trgu dela ter dostopnost izobraževanja. Izpodbijana akta nista akta, s katerima bi tožena stranka odločala o pravicah, obveznostih in pravnih koristi stranke na podlagi določb ZUP. Meni, da ne gre za odločanje po ZUP, niti v smislu 4. člena ZUP, in tako izpodbijano soglasje in sklep nista izdana kot upravni odločbi pač pa le kot drug upravni akt po drugem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožene stranke ne zavezuje niti 207. člen v povezavi z 226. členom ZUP, na podlagi katerih se o vsebinskih zahtevkih stranke odloči z odločbo niti 212. do 216. člen ZUP, ki določajo sestavine odločbe, prav tako pa tudi ni mogoče uporabiti določbe prve točke prvega odstavka 279. člena ZUP, skladno s katero se za nično izreče odločba, o kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem sporu. Naloge tožene stranke na področju izobraževanja so urejene s področnimi zakoni, njihova izvedba pa je podrobno določena s podzakonskimi akti. Področje izobraževanja odraslih je opredeljeno že v 1. členu krovnega zakona (Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, ZOFVI). V 6. členu ZOFVI določa, da izobraževanje odraslih opravljajo organizacije za izobraževanje odraslih, šole in zasebniki. Deseti člen ZOFVI ureja javno službo na področju vzgoje in izobraževanja. Javna služba je izvajanje javno veljavnih vzgojno izobraževalnih programov in drugih dejavnosti ter nalog potrebnih za izvajanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja. Javno veljavno vzgojno izobraževalne programe lahko izvajajo tako javne kot tudi zasebne organizacije za izobraževanje odraslih ter zasebniki, če zakon tako določa. To pomeni, da se izvajanje javnih služb s strani javnih in zasebnih organizacij za izobraževanje odraslih, njen obseg in vsebina izobraževalnih programov za odrasle na področju osnovnošolskega izobraževanja, nižjega in srednjega poklicnega izobraževanja, srednjega strokovnega in tehničnega izobraževanja, srednjega splošnega izobraževanja in višjega strokovnega izobraževanja določi v skladu z zakoni, ki urejajo to področje, ne glede na obseg zagotavljanja sredstev s strani države. Zato je vsakoletni obseg vpisov v javno veljavne programe, ki jih izvajajo šole, na podlagi 27. člena ZPSI oziroma 13. člena ZGim, pogojen s soglasjem ministrstva, v tem okviru pa seveda tudi z možnostjo ministra, da soglasja ne bo podal oziroma ga poda k manjšemu obsegu vpisa, kot je predlagano. Delež prejetih sredstev iz državnega proračuna pa nima vpliva na omejitev obsega vpisa. Obseg izvajanja javne službe za javno veljavne vzgojno izobraževalne programe, v skladu s svojo zakonsko pristojnostjo, določa tožena stranka tako, da se ohranja povezava s trgom dela in dejanskimi potrebami po določenih znanjih in kompetencah na določenih območjih po državi. Tožena stranka je za namen ugotovitve stanja oziroma potreb na trgu dala za podatke zaprosila Zavodu RS za zaposlovanje, Združenje delodajalcev, Obrtno podjetniško zbornico Slovenije, Kmetijsko gozdarsko zbornico Slovenije in Ministrstvo za zdravje, ki so ji sporočili, katere programe poklicnega in strokovnega izobraževanja beležijo kot deficitarne oziroma suficitarne in sicer tako na ravni države kot posamezne regije. Pridobila je tudi podatke o dejanskem številu vpisanih udeležencev izobraževanja odraslih v šolskem letu 2014/2015 in o številu vpisanih v redno izobraževanje v suficitarne programe. V primerih, ko je bilo ugotovljeno, da gre za suficitarni program, tožena stranka k novim razmestitvam ni podala soglasje, sicer pa je podala soglasje k omejenemu številu prostih mest. Program predšolska vzgoja je bil prepoznan kot suficitarni program, za katerega je bilo število mest znižano že v letu 2014/2015. Število prostih mest v programu predšolska vzgoja - poklicni tečaj, je bilo zato v šolskem letu 2015/2016 znižano za okvirno 55% glede na dejanski vpis. Toženi stranki tako ni mogoče očitati, da ni popolno ugotovila dejanskega stanja za izdajo izpodbijanih aktov. Prvi odstavek 44. člena ZIO določa, da se odrasli v izobraževanje po izobraževalnih programih za odrasle vključujejo na podlagi javnega razpisa, s katerimi se na podlagi drugega odstavka določi tudi število prostih vpisnih mest. Vpis in izvedbo razpisa pa je na podlagi četrtega odstavka 44. člena minister podrobneje uredil s pravilnikom o razpisu za vpis in izvedbo vpisa v izobraževanje odraslih (Uradni list RS, št. 82/98), kar predstavlja pravo podlago za objavo razpisa. Tožena stranka tako ni bila dolžna objaviti skupnega razpisa in za ta namen preveriti števila individualnih pogodb pri tožeči stranki. Glede na navedeno predlaga, da se primarni in podredni tožbeni zahtevek tožeče stranke zavrneta in da sodišče tožeči stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

K 1. točki izreka:

4. Tožba ni utemeljena.

5. V konkretnem primeru je spor med strankama v zvezi z obsegom vpisnih mest za program predšolska vzgoja - poklicni tečaj za leto 2015/2016. Pri tem se tožeča stranka sprašuje, ali je izpodbijano soglasje k obsegu vpisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za šolsko leto 2015/2016 v Republiki Sloveniji sploh upravni akt ali ne in ali se sploh lahko izpodbija v upravnem sporu ali ne.

6. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po ZUS-1 pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Za izvrševanje upravne funkcije pa gre tudi takrat, ko sodišče presodi, da zaradi varstva javnega interesa iz narave stvari izhaja, da gre za izvrševanje upravne funkcije1 (v smislu drugega odstavka 2. člena ZUP v zvezi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1).

7. Izobraževanje odraslih obsega po definiciji iz prvega odstavka 1. člena ZIO izobraževanje, izpopolnjevanje, usposabljanje in učenje oseb, ki so izpolnile osnovnošolsko obveznost, in si želijo pridobiti, posodobiti, razširiti in poglobiti znanje, pa pri tem izobraževanju nimajo statusa učenca, dijaka ali študenta. Izobraževanje odraslih po programih osnovnošolskega, poklicnega, srednjega strokovnega, gimnazijskega ter višjega strokovnega izobraževanja pa se ureja z zakoni, ki urejajo ta področja izobraževanja (v konkretnem primeru z ZPSI-1) in z ZIO (drugi odstavek 1. člena ZIO). ZIO pri tem določa, da se javni interes v izobraževanju odraslih določi z nacionalnim programom, ki ga sprejme Državni zbor na predlog Vlade Republike Slovenije (prvi odstavek 22. člena). ZIO tako že sam izrecno določa, da je izobraževanje odraslih v javnem interesu, kar v skladu z zgornjo razlago obenem pomeni, da je nacionalni program izobraževanja odraslih iz 22. člena ZIO, glede na naravo zadeve, MIZŠ izdalo v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije (na področju izobraževanja).

8. Nacionalni program izobraževanja odraslih2 opredeljuje cilje izobraževanja odraslih, določa prednostna področja izobraževanja odraslih, opredeljuje dejavnosti, potrebne za izvajanje izobraževanja odraslih in določa globalni obsega javnih sredstev (23. členu ZIO). Samo izvajanje nacionalnega programa pa se določi z letnim programom, ki ga sprejme Vlada Republike Slovenije (prvi odstavek 24. člena ZIO). Izvajanje letnega programa omogočajo pristojna ministrstva oziroma skladi, ki v ta namen odločajo o razmestitvi programov ob upoštevanju zlasti načela racionalne izrabe izobraževalnih zmogljivosti ter krajevne bližine in dostopnosti izobraževanja (27. člen ZIO), objavljajo javne razpise za izvajanje letnih programov in sklepajo pogodbe, spremljajo izvajanje letnega programa in sprejemajo ukrepe, ki so potrebni za njegovo izvajanje, dodeljujejo sredstva za financiranje izobraževalnih programov in infrastrukturnih dejavnosti in opravljajo druge naloge, določene z letnim programom (26. člena ZIO). Navedene zakonske določbe pooblaščajo MIZŠ, da v okviru letnega programa izvajanja nacionalnega programa izobraževanja odraslih vsako leto izda soglasje k obsegu vpisa v izobraževanje odraslih v javnih zavodih za posamezno šolsko leto, s katerim določi število prostih mest za posamezne programe izobraževanja v okviru posamezne izobraževalne ustanove. ZIO tako podeljuje MIZŠ izrecno javno pooblastilo za izvrševanje predmetne upravne funkcije na področju izobraževanja odraslih. Posledično mora sodišče, ob upoštevanju dejstva, da je tako nacionalni program izobraževanja odraslih kot tudi letni program izvajanja nacionalnega programa izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, šteti, da je tudi sporno soglasje k obsegu vpisa, MIZŠ izdalo v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije. Po presoji sodišča tako zgoraj navedene pravne podlage, v povezavi s cilji nacionalnega programa izobraževanja odraslih, dokazujejo, da je tožena stranka z izpodbijano odločitvijo, izdajo soglasja (in posledično sklepa), izvajala svojo pristojnost v smislu izvajanja upravnih nalog, zato jih je dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Vendar pa je sodišče v primerih, ko presoja zakonitost aktov, ki po sami definiciji niso upravni akti, vendar so izdanih v okviru izvrševanja upravnih nalog, pri sodni presoji zadržano.

9. Sodna presoja zakonitosti predmetnega soglasja in sklepa je zadržana glede vprašanja kriterijev za določitev števila vpisnih mest, kajti ti niso natančno določeni ali objektivizirani s predpisi ali splošno sprejetimi standardi, ampak gre za kriterije, ki so določeni na podlagi krajevno in časovno ugotovljenih potreb. Zadržana presoja pa pomeni, da sodišče pristojnemu organu pušča ŠIROKO polje proste presoje in ugotovi nezakonitost v takšni odločbi le, če je odločitev tožene stranke očitno nerazumna, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) ali diskriminatorna. V okviru tovrstnih ugovorov je tožeča stranka v tožbi sicer uveljavljala, da naj bi bila dodeljena vpisna mesta tudi zavodom, ki ne izvajajo javno veljavnih programov, vendar je tožena stranka k odgovoru na tožbo priložila dokazila, da imajo vse sporne ustanove izdane odločbe, da izpolnjujejo pogoje za izvajanje javno veljavnih izobraževanj za udeležence izobraževanja odraslih. Tožeča stranka drugih ugovorov, ki bi bili lahko uspešni v predmetnem upravnem sporu ni podala, zato ni uspela utemeljiti domneve o neenakem obravnavanju ali kako drugače utemeljiti očitno nerazumnost odločitve. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je MIZŠ v predmetni zadevi postopalo v skladu z zakonskimi pooblastili in da ni prišlo do kršitev. Ne glede na navedeno pa sodišče še dodaja, da stranka ne more iztožiti določenega števila vpisnih mest, ki jih dodeli oziroma razdeli MIZŠ na podlagi zakonskega pooblastila, usmeritev iz nacionalnega programa in v okviru vsakoletnega soglasja k vpisu. Nepomembno tudi ni dejstvo, da se v okviru nacionalnega programa izobraževanja odraslih iz ZIO ureja le tisti del izobraževanja odraslih, ki se izvaja v javnem interesu, in v okviru katerega država določa določena pravila. Izobraževalne ustanove pa lahko v okviru svoje registrirane dejavnosti izvajajo tudi izobraževanja, ki ne spadajo pod izobraževanje, ki se izvaja v javnem interesu, in ga država regulira, temveč ga izvajajo v okviru svoje tržne dejavnosti.

10. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je izpodbijano soglasje zakonito, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

11. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrže ali zavrne ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Breznik J. in ostali: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Založba GV, Ljubljana, 2008 (komentar k 2. členu, par. 33, 34) 2 Nacionalni program izobraževanja je objavljen v Resoluciji o Nacionalen programu izobraževanja odraslih v Republiki Sloveniji za obdobje 2013-2020 (ReNPIO13-20).