29. 2. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobud Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa zakonita zastopnica mag. Irena Tušar, in družbe Slovenski državni gozdovi, d. o. o., Kočevje, ki jo zastopata zakonita zastopnika mag. Marko Matjašič in dr. Aleš Kadunc, na seji 29. februarja 2024

sklenilo:

Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 43.b člena Zakona o agrarnih skupnostih (Uradni list RS, št. 74/15 in 44/22) se zavržeta.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnika izpodbijata 43.b člen Zakona o agrarnih skupnostih (v nadaljevanju ZAgrS). Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju pobudnik) navaja, da na podlagi Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/10 – uradno prečiščeno besedilo in 56/10 – ZSKZ) upravlja in gospodari s kmetijskimi zemljišči v lasti Republike Slovenije ter tako izvršuje njeno lastninsko pravico. Družba Slovenski državni gozdovi, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju pobudnica) navaja, da je bila ustanovljena na podlagi Zakona o gospodarjenju z gozdovi v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 9/16 – ZGGLRS) kot družba v stoodstotni lasti Republike Slovenije ter da na podlagi dveh pogodb gospodari z državnimi gozdovi. Pojasnjuje, da opravlja svoje naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun ter na ta način izvršuje lastninsko pravico države. Pobudnika menita, da imata utemeljen pravni interes za izpodbijanje 43.b člena ZAgrS, ker se s prenosom deleža države na zemljiščih na druge člane agrarne skupnosti zmanjšuje obseg premoženja, s katerim gospodarita.

2.Pobudnika trdita, da 43.b člen ZAgrS krši ustavno varovano lastninsko pravico Republike Slovenije in načelo socialne države, saj zmanjševanje državnega premoženja otežuje izvrševanje socialnih ukrepov in zagotavljanje socialnih pravic. Nadalje trdita, da izpodbijana zakonska določba brez prepričljivega razloga odstopa od načela odplačnosti iz 6. člena Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18 – v nadaljevanju ZSPDSLS-1). Po pobudnikovem mnenju je izpodbijana zakonska določba tudi v neskladju s kmetijsko zemljiško politiko, sprejeto na podlagi 1.b člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16, 79/17 in 44/22 – ZKZ). Pobudnica pa trdi, da izpodbijana omejitev onemogoča razpolaganje z gozdovi kot naravnim bogastvom za doseganje ciljev, ki jih predvideva Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16 – v nadaljevanju ZG), ter nasprotuje nacionalnemu gozdnemu programu, kot je določen v 7. členu ZG. Pobudnika predlagata, naj Ustavno sodišče razveljavi 43.b člen ZAgrS.

3.Državni zbor v odgovorih na pobudi pojasnjuje zgodovinski razvoj agrarnih skupnosti in ureditev načina upravljanja in razpolaganja s premoženjem agrarne skupnosti, temelječe na posebni pravni naravi in pomenu tega premoženja. Trdi, da je tudi v 43.b členu ZAgrS izpostavljeno načelo javnega interesa in predstavlja odmik od individualističnega koncepta lastnine. S postopno izločitvijo občin in države iz agrarnih skupnosti naj bi se obenem zagotavljalo varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč, varovanih v okviru 71. člena Ustave, ter naravnih bogastev iz 70. člena Ustave. Državni zbor zato meni, da je izpodbijana zakonska določba skladna s 67. členom Ustave. Prav tako je po mnenju Državnega zbora ureditev skladna z 2. členom Ustave. Državni zbor dodaja tudi, da so nasprotne navedbe pobudnikov zelo splošne in neargumentirane.

4.Mnenji o pobudah je dala tudi Vlada, ki prav tako pojasnjuje položaj in razvoj agrarnih skupnosti v Republiki Sloveniji. Meni, da sta pobudi neutemeljeni. Namen izpodbijane zakonske določbe utemeljuje z navedbo, da država kot njihova članica zaradi svoje obveznosti spoštovanja posebnih pravil ravnanja z državnim premoženjem preprečuje dosego ciljev agrarnih skupnosti. Pri tem Vlada poudarja, da ZAgrS ne predvideva avtomatskega prenosa deleža države v agrarni skupnosti na ostale člane, temveč mora tako odločitev predhodno sprejeti občni zbor. V zvezi z očitkom pobudnikov glede kršitve 2. člena Ustave Vlada trdi, da nepremičnine v lasti članov agrarne skupnosti ne morejo služiti zadovoljevanju skupnih potreb države in njenih prebivalcev ter da ZSPDSLS-1 dopušča neodplačno odsvojitev državnega premoženja, če to predvideva zakon.

5.Pobudnika sta odgovorila na navedbe Državnega zbora in Vlade ter vztrajata pri dosedanjih navedbah. Pobudnica še dodatno utemeljuje, da se cilji gospodarjenja z državnimi gozdovi prekrivajo z namenom ustanovitve agrarnih skupnosti in da je kot članica agrarnih skupnosti aktivno sodelovala pri zasledovanju teh ciljev. Neodplačni prenos državnega premoženja na druge člane agrarne skupnosti lahko po njenem mnenju pomeni celo nasprotovanje ciljem agrarnih skupnosti.

B.

6.Pobudnika izpodbijata 43.b člen ZAgrS, vendar iz njunih navedb izhaja, da nasprotujeta le zakonski ureditvi, v skladu s katero Republika Slovenija neodplačno prenese svoj solastniški delež ali nedoločen delež na nepremičnini članov, ki je v skupni lastnini, v agrarni skupnosti na druge člane agrarne skupnosti, če tako odločitev sprejme občni zbor agrarne skupnosti z večino vseh glasov. Ustavno sodišče je zato štelo, da pobudnika izpodbijata prvi odstavek 43. člena ZAgrS.

7.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

8.Izpodbijani prvi odstavek 43.b člena ZAgrS določa, da Republika Slovenija neodplačno prenese svoj solastniški delež ali nedoločen delež na nepremičnini članov, ki je v skupni lastnini, v agrarni skupnosti na druge člane agrarne skupnosti, če tako odločitev sprejme občni zbor z večino vseh glasov. Do prenosa deleža Republike Slovenije na druge člane posamezne agrarne skupnosti glede na navedeno ne pride že na podlagi zakona, temveč je za to potrebno, da odločitev o prenosu tega deleža v posamičnem konkretnem primeru sprejme občni zbor posamezne agrarne skupnosti. Sklepe občnega zbora je pod pogoji iz 36. člena ZAgrS mogoče izpodbijati s tožbo. Izpodbijana zakonska določba zato ne učinkuje neposredno. V primeru, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je trditveno (in dokazno) breme za utemeljitev pravnega interesa na pobudniku.[1] V obravnavanem primeru pobudnika ne trdita niti tega, da bi bil v kateri izmed agrarnih skupnosti, kjer je članica Republika Slovenija, izglasovan sklep občnega zbora, v skladu s katerim bi bila Republika Slovenija dolžna svoj delež na nepremičnin prenesti na druge člane agrarne skupnosti. Že zato pobudnika iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu Ustavnega sodišča, nista izkazala pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 43.b člena ZAgrS. Glede na navedeno je Ustavno sodišče moralo njuni pobudi zavreči.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Kogovšek Šalamon in Šugman Stubbs. Sodnica Kogovšek Šalamon je dala odklonilno ločeno mnenje, sodnik Knez pa pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-9/18 z dne 10. 9. 2018.

2.Do vseh teh vprašanj pa se Ustavno sodišče vendarle ni smelo opredeliti. Moralo se je ustaviti ob pogoju neposrednega pravnega interesa. Kot razlaga sklep, ureditev v ZAgrS zahteva postopek, ki pripelje do takšnega pravnega posla. O tem najprej odloča občni zbor agrarne skupnosti. Sklepe občnega zbora pa je pod pogoji iz 36. člena ZAgrS mogoče izpodbijati s tožbo. Izpodbijana zakonska določba zato ne učinkuje neposredno, pa tudi takšna odločitev, ki bi državo prisilila v neodplačno prodajo njenega kmetijskega ali gozdnega zemljišča, je lahko predmet sodnega varstva. Res, da je to sodno varstvo pogojeno ponovno z odločitvijo več kot 20 % članov agrarne skupnosti, kar pomeni, da država kot ta član (torej oba pobudnika v njenem imenu), kadar tega deleža ne dosega, ponovno naleti na oviro. Lahko si predstavljamo, da tisti člani, ki bodo pridobili takšno premoženje neodplačno, pa tudi vsi ostali (ki ga morda lahko zgolj kdaj pričakujejo), ne bodo podprli možnosti iskanja sodnega varstva proti koristim, ki jih bodo pridobili. Vendar pa se tudi v takšnih primerih sklepi lahko izpodbijajo in takrat se pred pristojnim sodiščem postavi očitek takšne ovire dostopa do sodnega varstva. Sodnega spora ni treba izzvati s kakšno kršitvijo (to bi lahko pomenilo prekomerne breme za pobudnika), ampak v primerih, kjer je takšen sklep izglasovan na občnem zboru, ga pobudnika izpodbijata na sodišču. Pri tem pa torej očitkom glede temelja takšnega sklepa, to je o protiustavnosti 43.b člena ZAgrS, predhodno[2] dodata tudi (ustavnopravne) očitke dostopa do sodnega varstva po 36. členu ZAgrS (in, če menita, da so izpolnjeni pogoji za začasen ukrep, tudi takšen predlog). Vse to toliko oddaljuje te postopke od izpolnjevanja pogoja neposrednosti, da Ustavno sodišče ni (večinsko) zavzelo stališča, da je tudi pogoj neposrednega učinkovanja te zakonske norme izpolnjen. Pri tem je treba dodati še en razlog za takšno odločitev Ustavnega sodišča, ki sodi celo pred opisano problematiko neposrednega učinkovanja. Kot pojasnjuje sklep v 8. točki obrazložitve, je trditveno (in dokazno) breme za utemeljitev pravnega interesa na pobudniku, v obravnavanem primeru pa pobudnika ne trdita, da bi bil v kateri izmed agrarnih skupnosti, kjer je članica Republika Slovenija, izglasovan takšen sklep občnega zbora, v skladu s katerim bi bila Republika Slovenija dolžna svoj delež na nepremičnini prenesti na druge člane agrarne skupnosti.[3]

3.K uvodoma pojasnjenemu, kakšna vprašanja bi se odpirala na ustavni ravni, dodajam tudi, da vidim veliko spornosti pri tej zakonski rešitvi in upam, da bodo lahko druge pristojne institucije odreagirale. Ustavno sodišče v tem konkretnem primeru s pobudo, žal, o tem ne more odločati. Da je reakcija potrebna, kažejo tudi podatki, ki jih je posredovala družba Slovenski državni gozdovi, ki pojasnjuje, da morajo neodplačno odsvojiti premoženje (gozdove), ki ga je ta družba kupila kot del njenega gospodarjenja z gozdovi. Naj citiram zelo povedni del replike na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade, ki menita, da prvi odstavek 43.b člena ZAgrS ni protiustaven; takole inter alia pojasnjuje pobudnik:

"Družba SiDG se zaveda pomena razvoja podeželja in s tem razume tudi cilje, ki jih zasleduje Zakon o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti. […] Agrarne skupnosti so pomemben gradnik podeželja, zato SiDG prilagojeno gospodari z državnimi gozdovi v skladu s cilji agrarne skupnosti. Težavo družbi predstavljajo pobude članov državnih agrarnih skupnosti, ki želijo prodati svoj lastniški oziroma solastniški delež. Člani podajajo pobude, ker ne želijo več soupravljati s premoženjem agrarne skupnosti, ostali člani pa niso bili zainteresirani za odkup njihovega deleža v agrarni skupnosti. Družba SiDG je z nakupom teh deležev zasledovala cilje gospodarjenja z državnimi gozdovi, predvsem cilj dolgoročnega povečanja površine državnih gozdov. […] Po mnenju družbe predlagatelj ni dovolj premislil, kaj predstavljajo navedeni primeri v luči spremembe, kateri družba oporeka. Republika Slovenija oziroma v njenem imenu družba SiDG je svoje premoženje povečevala tudi odplačno. Neodplačni prenos na ostale lastnike agrarne skupnosti pa po mnenju družbe predstavlja oškodovanje premoženja Republike Slovenije. Navedeno bi lahko pomenilo še večjo težavo, če bi se po že izvedenem odplačnem prenosu ponovno javili člani, ki bi želeli prodati svoj delež Republiki Sloveniji, ki bi se po neodplačnem prenosu celo povečal. Navedeno bi pomenilo nek čuden način privatizacije agrarne skupnosti, ki bi tekom tega postopka izgubljala svoj namen agrarne skupnosti, saj bi se premoženje koncentriralo med vse manjše število članov agrarne skupnosti, s tem pa bi se ta lastnina približevala konceptu individualističnega koncepta lastninske pravice, kot je urejen v ustavi kot zasebna lastnina. Kot primer nakupov podaja družba SiDG do sedaj izvedene nakupe gozdov treh agrarnih skupnosti, skupna hektarjev gozdov. Skupna vrednost nakupov je znašala 1.029.384,54 EUR, družba pa je odkupila 507,07 ha gozdov.

Navedeno ponazori, da izpodbijana določba tudi v finančnem smislu ne predstavlja male težave. Torej, ne le z načinom "preglasovalnega" poseganja v lastninsko pravico države, ampak tudi z neodplačnostjo (tudi ne gre za zanemarljive vrednosti). Bode v oči, seveda, da je takšen ukrep "proti sebi" sprejela sama država (zakonodajalec). Prima facie je vidno oškodovanje javnega premoženja. Še več, takšna določba lahko posega tudi na enakost pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), kajti nekateri posamezniki so privilegirani in od države lahko pridobivajo neodplačno državno premoženje.

4.Pomembno je tudi, da se sporna določba ne nanaša na kar vsakršno državno premoženje, temveč gre za kmetijska in gozdna zemljišča. Ta bi država morala varovati in si prizadevati, da z njimi izpolnjuje javni interes. Slovenija je izgubila že veliko kmetijskih in gozdnih zemljišč. Po statističnih podatkih v Sloveniji nismo samooskrbni tudi zaradi tega, ker imamo le 853 m2 kvadratnih metrov kmetijskih površin na prebivalca, morali pa bi jih imeti približno 2.500 m2. Lastnina kmetijskih zemljišč seveda še ne enači tudi vprašanja načina gospodarjenja z zemljišči, a država bi lažje urejala kmetijsko politiko, če sama ne bi podarjala kmetijskih in gozdnih zemljišč.[4] Prepuščanje državne lastnine na teh zemljiščih lahko pomeni tudi večanje trka javnega in zasebnega interesa, ki ga je treba nadvse senzibilno urejati.[5] A kot pojasnjeno, vseh teh vprašanj Ustavno sodišče ni moglo obravnavati in se spoprijeti z razlago omenjenih zgornjih premis. To bi bil sploh prvi takšen primer. Gotovo sta zato pobudi odpirali pomembno in precedenčno ustavnopravno vprašanje in zato tudi v tem pogledu obžalujem, da o vsem tem ne moremo odločati; še vedno pa menim, da je odločitev Ustavnega sodišča pravilna. Zaradi neizpolnjevanja pogojev neposrednega učinkovanja izpodbijane določbe je sledilo zavrženje obeh pobud. Z vsebino pa, če bo le sprožen kakšen postopek, se bodo morala soočati sodišča (z možnostjo vložitve zahteve po 156. členu Ustave na Ustavno sodišče). Še najbolje pa bi bilo, če bi Vlada in zakonodajalec še enkrat premislila in prisluhnila argumentom obeh pobudnikov. Morda jih k temu spodbudi tudi kakšen postopek pristojnih organov, ki so pristojni ukvarjati se z neodplačnimi izgubami državnega premoženja. Zato kaže o tej odločitvi Ustavnega sodišča obvestiti tudi Računsko sodišče.

dr. Rajko Knez

[2]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-9/18 z dne 10. 9. 2018.

[3]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-9/18 z dne 10. 9. 2018.

[4]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-9/18 z dne 10. 9. 2018.

[5]Glej na primer sklep Ustavnega sodišča št. U-I-9/18 z dne 10. 9. 2018.

Sodnik

[1]Uradni list RS, št. 74/15 in 44/22 – ZAgrS.

[2]Ker gre za vprašanje ali izpodbojna tožba izpolnjuje procesne predpostvake.

[3]Ne gre torej le za vprašanje neposrednosti pravnega interesa, ampak vprašanje lastnega pravnega interesa. (Že) zato pobudnika nista izkazala pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 43.b člena ZAgrS.

[4]Prim. podatke Agencije RS za okolje, dosegljivo: Sprememba rabe zemljišč in kmetijstvo | Okoljski kazalci (gov.si) (11. 3. 2024). Prim. tudi R. Knez, World soil day (4 of December), dosegljivo: World soil day (4 of December) : The University of Maribor Jean Monnet Center of Excellence (um.si) (11. 3. 2024).

Prim. tudi stališča direktorja Kmetijskega inštituta dr. Simončiča v: Kljub več milijardam ni boljše, kmetijskih površin vse manj – ESG 176, dosegljivo: Kljub več milijardam ni boljše, kmetijskih površin vse manj - ESG 176 - Zelena Slovenija (11. 3. 2024).

[5]Prim. R. Knez, Slovenski gozdovi včeraj, danes … in predvsem jutri, Delo, 13. 12. 2023, in odgovor G. Danev, Gozdovi vedno težje izpolnjujejo pričakovanja družbe, Delo, 25. 1. 2024.

13. 3. 2024

ODKLONILNO LOČENO MNENJE

SODNICE DR. NEŽE KOGOVŠEK ŠALAMON

K SKLEPU ŠT. U-I-189/23, U-I-190/23-19 Z DNE 29. 2. 2024

Neodplačen prenos državnega premoženja na agrarno skupnost

1.Pridobitev državnega premoženja na gozdovih, ki so v večinskem upravljanju agrarnih skupnosti, je možna na več načinov, med katerimi kot dva različna primera izpostavljam dedovanje in odplačni posel (nakup). V primeru, da je državno premoženje pridobljeno z dedovanjem, nimam pomislekov glede zakonske ureditve 43.b člena Zakona o agrarnih skupnostih,[1] ki omogoča neodplačen prenos lastniškega deleža države na agrarno skupnost. Kadar država takšno premoženje pridobi, ker drugih dedičev ni, nato pa pri upravljanju premoženja (gozda kot naravnega bogastva) ne sodeluje, je dejansko prenos njenega deleža na ostale člane agrarne skupnosti, ki so pri upravljanju aktivni, smiseln.

2.Pomisleke pa imam v zvezi s solastniškimi deleži države na gozdovih v večinski lasti agrarnih skupnosti, ki so bili pridobljeni z odplačnim pravnim poslom z namenom državnega gospodarjenja z gozdovi. Menim, da je položaj države kot lastnika takega premoženja drugačen od položaja države kot lastnika podedovanega premoženja, ki ga država ni hotela pridobiti in ga ni kupila z javnimi sredstvi. Treba bi bilo šteti, da za te posle izpodbijana zakonska ureditev učinkuje neposredno, države ne napotovati na izpodbijanje sklepa občnega zbora agrarne skupnosti na sodišču ter o pobudi odločiti vsebinsko z vidika 5. in 67. člena Ustave. Glede na navedeno sklepa nisem mogla podpreti.

3.Vendar sklep Ustavnega sodišča št. U-I-189/23-17, U-I-190/23-17 zavezuje, kar pomeni, da je treba slediti njegovemu sporočilu. V primeru potrebe po zavarovanju državnega premoženja, neodplačno prenesenega na agrarno skupnost, bi moral aktivno legitimirani pobudnik sklep občnega zbora pod pogoji iz 36. člena ZAgrS izpodbijati s tožbo pred sodiščem ter nato izčrpati vsa razpoložljiva pravna sredstva. Šele po tem bo pot do Ustavnega sodišča za pobudnika ponovno odprta.

Dr. Neža Kogovšek Šalamon

[1]Uradni list RS, št. 74/15 in 44/22.