Jedro

Odločitev o razpisu, sprejeta 28. 2., in njegova objava 1. 3. 2013 nista pomenili opravljanja poslov, ki bi bili v tistem času nujni z vidika nemotenega delovanja visokošolskega sistema ne z vidika uporabnikov (študentov) ne z vidika izvajalca visokošolskega programa. Okoliščine, ki bi dajale morebitno podlago za drugačno razumevanje ravnanja razrešene vlade, iz predloženih upravnih spisov ne izhajajo, niti jih toženka v odgovoru ni navedla.

Iz 47. člena ZVis izhaja, da je koncesija namenjena opravljanju javne službe v visokem šolstvu. To pomeni, da se koncesija lahko razpiše in dodeli le za opravljanje take službe, zato je pogoj, da zakon določa, kaj je oz. kaj obsega javna služba v visokem šolstvu. Ker zakon ne določa omenjene javne službe, sta v tem pogledu nezakonita tudi razpis in dodelitev koncesije, saj nimata podlage v zakonu oz. ne pomenita izvajanja določb ZVis.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Vlade Republike Slovenije št. 60301-7/2013/3 z dne 13. 3. 2013 odpravi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo Univerzi v ... (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) dodelila koncesijo za redni študij po podiplomskem študijskem programu druge stopnje „Okolje“, in sicer za največ 70 in ne manj kot 40 študentov v prvem letniku (1. točka izreka). Visokošolski zavod mora izvajati omenjeni študijski program tako, kot je predpisano za javne visokošolske zavode, in v skladu s sklenjeno pogodbo o koncesiji (2. točka). Z visokošolskim zavodom bo najkasneje do 31. 12. 2013 sklenjena koncesijska pogodba, financiran pa bo v skladu s predpisi o financiranju visokega šolstva (3. točka). Koncesija se dodeli postopoma od študijskega leta 2014/2015 naprej za najmanj toliko časa, kolikor traja študij najmanj ene vpisne generacije (4. točka). Vlada Republike Slovenije lahko odvzame koncesijo: pri prvi naslednji vpisni generaciji študentov, če je vpis v prvi ali drugi letnik posamezne generacije manjši od 20 študentov, ali če koncesionar ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti, za katero je bil ustanovljen, ali če z izvajanjem koncesije krši zakone in druge predpise ter ravna v nasprotju z obveznosti iz sklenjene koncesijske pogodbe (5. točka). Odločeno je bilo še, da stroški v tem postopku niso nastali (6. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila izdana v postopku razpisa za dodelitev koncesij v visokem šolstvu za izvajanje študijskih programov prve in druge stopnje (Uradni list RS, št. 18/13, v nadaljevanju razpis). Razpis je bil objavljen na podlagi sklepa vlade z dne 28. 2. 2013. Ker je Univerza v ... izpolnjevala vse pogoje razpisa za dodelitev koncesije za izvajanje rednega študija po podiplomskem študijskem programu druge stopnje na študijskem področju „42 – vede o živi naravi“, ji je bila dodeljena koncesija za študijski program druge stopnje „Okolje“ z začetkom v študijskem letu 2014/2015. Državno pravobranilstvo, ki vlaga tožbo kot zastopnik javnega interesa, navaja, da je bil v konkretnem primeru med drugim kršen 115. člen v zvezi s prvim odstavkom 116. člena Ustave RS. Razpis za podelitev koncesij je bil namreč objavljen na podlagi sklepa vlade, ki ga je sprejela 28. 2. 2013, čeprav ji je bila dan pred tem izglasovana konstruktivna nezaupnica. Ker ni šlo za odločitev, ki bi bila nujna za normalno delovanje države, in tovrstnega posega v obstoječe stanje ni terjala neka nujna oziroma izredna potreba države, niti ni šlo za primer, ko bi toženka z izdajo izpodbijane odločbe do konca izpeljala že prej začeti postopek, meni, da v tem primeru ni šlo za opravljanje tekočih poslov. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 280/2009, na 40. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) glede roka za objavo razpisa za vpis v podiplomske študijske programe in na 7. člen Pravilnika o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu glede roka za posredovanje sklepa o objavi razpisa Univerzi v Ljubljani in ministrstvu, pristojnemu za visoko šolstvo.

Pri dodelitvi koncesije je bil kršen Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 in Zakon o javnih financah. Tožnik poudarja, da pomeni podeljena koncesija nastanek dodatnih stroškov za proračun, kar izhaja iz Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov. Zaradi zmanjšanja proračunskih sredstev za študijsko dejavnost bo s podeljeno koncesijo poseženo tudi v kakovost izvajanja javne službe, za katero so ustanovljeni javni visokošolski zavodi. Ti ponujajo vse študijske programe, za katere je bila podeljena koncesija, pri čemer našteva članice vseh treh javnih univerz, ki izvajajo študijske programe s področja 42. V postopku bi morale biti smiselno upoštevane določbe Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. Tako bi moral biti obvezni del razpisne dokumentacije vzorec koncesijske pogodbe (tretji odstavek 220. člena). Poleg tega pri pripravi razpisa ni bilo upoštevano mnenje Računskega sodišča RS (revizijsko poročilo št. 12111-4/2008/29 z dne 10. 3. 2010), med drugim o pripravi načrta, ki bi vseboval merila ter kriterije za merjenje uspešnosti doseganja ciljev razpisanih koncesij.

Razpis je bil diskriminatoren. Na to kaže ne le časovni potek postopka (objava razpisa 1. 3., rok za oddajo vlog 8. 3., isti dan odpiranje prispelih vlog, 13. 3. sprejem odločitve o podelitvi koncesij, 15. 3. 2013 vročitev odločb izbranim prijaviteljem), ampak tudi razpisni pogoj, da bo koncesija za študijski program druge stopnje s področja 42 dodeljena visokošolskemu zavodu, ki ima že dodeljeno koncesijo za študijski program prve stopnje s tega področja. Tak zavod je le Univerza v ..., ki je bila posledično lahko edina, ki je sploh izpolnjevala razpisni pogoj za to študijsko področje. S tem je toženka, ne da bi v samem razpisu pojasnila in utemeljila razlog za razlikovanje med potencialnimi prijavitelji, omejila konkurenco. Navedeno pomeni kršitev načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Tožnik predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo pritrjuje tožbi in njenim razlogom in tudi sama predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

Prizadeta stranka Univerza v ... na tožbo ni odgovorila.

Tožba je utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil obravnavani razpis objavljen v uredbenem delu Uradnega lista RS, št. 18/2013. Javni razpisi se v skladu z drugim odstavkom 21. člena v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Uredbe o objavljanju v Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 20/2010) ne objavljajo v uredbenem ampak v razglasnem delu. Na ta način so bili med drugim objavljeni javni razpisi za podelitev koncesij v visokem šolstvu v Uradnem listu RS, št. 122/06 in št. 4/07. V uredbenem delu se objavljajo le predpisi in drugi akti vlade (prvi odstavek 21. člena v zvezi s prvim odstavkom 3. člena uredbe).

Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je vlada 28. 2. 2013 sprejela sklep o sprejemu razpisa za dodelitev koncesij in o njegovi objavi v Uradnem listu RS (1. točka izreka sklepa). V uvodu objavljenega razpisa je kot podlaga za objavo poleg prvega odstavka 47. člena ZVis naveden tudi 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS), kar pomeni, da je bil podlaga za objavo tudi sklep vlade. Omenjeni člen ZVRS namreč določa le, kateri so pravni akti vlade (uredba, odlok, poslovnik, sklep, odločba). Ker pa v uredbenem delu ni bil objavljen sklep, ampak javni razpis z vsemi pogoji in roki za njegovo izvedbo, taka objava pomeni kršitev določb navedene uredbe.

Po prvem odstavku 47. člena ZVis se koncesija za opravljanja javne službe v visokem šolstvu dodeli z odločbo Vlade RS na podlagi javnega razpisa. V zadevi je sporno, ali je vlada z odločitvijo, da razpiše koncesije v visokem šolstvu, na podlagi česar je bil objavljen obravnavani razpis, prekoračila okvir opravljanja tekočih poslov in s tem svojo pristojnost, zaradi česar je posledično nezakonita tudi izpodbijana odločba.

V zadevi ni sporno, da je bila tedanji vladi 27. 2. 2013 izglasovana konstruktivna nezaupnica, 28. 2. 2013 pa je sprejela sklep o razpisu in o njegovi objavi. Izglasovana nezaupnica pomeni, da je izvoljen nov predsednik vlade, s čimer je dotedanji predsednik vlade razrešen, kljub temu pa je dolžan skupaj s svojimi ministri opravljati tekoče posle do prisege nove vlade (prvi odstavek 116. člena Ustave RS). Iz navedene določbe izhaja, da vlada, ki ji je izglasovana nezaupnica, ne opravlja več vseh poslov, ampak le tekoče, torej tiste, ki so potrebni za kontinuirano delovanje sistema države. S tem v zvezi je Vrhovno sodišče RS v sklepu X Ip 280/2009 navedlo, da je pojem „tekoči posli“ nedoločen ustavnopravni pojem, ki ga je treba razumeti tako, da v tem času vlada (oziroma minister) sprejema samo nujne odločitve, ne začenja pa večjih in pomembnejših dejavnosti na novo, ne sprejema dokončnih političnih odločitev, razen tistih, ki so nujno potrebne za delovanje države, in ga je treba razlagati odvisno od relevantnih okoliščin posameznega primera.

Iz obravnavanega razpisa tako izhaja, da je bila koncesija za izvajanje rednega študija po podiplomskem študijskem programu druge stopnje na študijskem področju 42 – vede o živi naravi razpisana od študijskega leta 2014/2015 naprej (I. točka razpisa), sklenitev koncesijske pogodbe pa je bila predvidena do 31. 12. 2013 (VII. točka). V zvezi s presojo nujnosti odločitve, da se kljub izglasovani nezaupnici marca 2013 razpiše koncesija z manj kot sedemdnevnim rokom za prijavo (do 8. 3. do 12.00 ure – V. točka razpisa) in to za izvajanje študija od oktobra 2014 naprej, je treba upoštevati tudi roke, ki zavezujejo visokošolski zavod pri razpisu študijskega programa. Tako se v skladu s tretjim odstavkom 40. člena ZVis razpis za vpis v podiplomske študijske programe, kot je obravnavani, objavi najmanj štiri mesece pred začetkom študijskega leta. V konkretnem primeru bi to pomenilo najkasneje konec maja 2014, upoštevaje, da se študijsko leto začne 1. oktobra in traja do 30. septembra (prvi odstavek 37. člena ZVis). Pred tem si mora po petem odstavku 40. člena ZVis visokošolski zavod (torej tudi koncesionirani visokošolski zavod) pridobiti še soglasje Vlade RS o vsebini razpisa. Tudi Pravilnik o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu določa, da si mora javni in koncesionirani visokošolski zavod k vsebini razpisa pred njegovo objavo pridobiti soglasje vlade (drugi odstavek 7. člena). Ti zavodi morajo poslati sklep o razpisu za vpis v podiplomske študijske programe ministrstvu, pristojnemu za visoko šolstvo, najpozneje do 1. aprila za prihodnje študijsko leto (tretji odstavek istega člena pravilnika). V konkretnem primeru to pomeni, da bi morala prizadeta stranka sklep o razpisu za vpis v podiplomski študijski program „Okolje“ za študijsko leto 2014/2015 poslati pristojnemu ministrstvu najpozneje do 1. 4. 2014. Glede na navedene časovne okvire po presoji sodišča v obravnavanem primeru odločitev o razpisu, sprejeta 28. 2., in njegova objava 1. 3. 2013 nista pomenili opravljanja poslov, ki bi bili v tistem času nujni z vidika nemotenega delovanja visokošolskega sistema ne z vidika uporabnikov (študentov) ne z vidika izvajalca visokošolskega programa. Okoliščine, ki bi dajale morebitno podlago za drugačno razumevanje ravnanja razrešene vlade, iz predloženih upravnih spisov ne izhajajo, niti jih toženka v odgovoru ni navedla.

Ker torej v obravnavanem primeru odločitev o razpisu in njegova objava nista sodila v okvir opravljanja tekočih poslov, kar je v nasprotju s prvim odstavkom 116. člena Ustave RS, je v nasprotju z omenjeno določbo tudi izpodbijana odločba.

V zvezi z vprašanjem razpisa koncesije pa sodišče še dodaja, da iz 47. člena ZVis izhaja, da je ta namenjena opravljanju javne službe v visokem šolstvu. To pomeni, da se koncesija lahko razpiše in dodeli le za opravljanje take službe, zato je pogoj, da zakon določa, kaj je oz. kaj obsega javna služba v visokem šolstvu. ZVis je v 43. členu predvideval, da naj bi se javna služba v visokem šolstvu določila z nacionalnim programom visokega šolstva (NPVŠ), vendar je Ustavno sodišče z odločbo U-I-156/08-16 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) ta člen razveljavilo. Zavzelo je stališče, da se z opredelitvijo javne službe določajo tudi pravice in obveznosti izvajalcev (29. točka obrazložitve), da teh ni mogoče določiti z resolucijo, s katero se sprejme NPVŠ, saj gre za politični, deloma tudi strokovni akt (30. točka), in da mora zakon v skladu z načelom zakonitosti opredeliti javno službo v visokem šolstvu (32. točka).

Sodišče ugotavlja, da zakon še vedno ne določa omenjene javne službe, čeprav naj bi v skladu s prvim odstavkom 1. člena ZVis opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu. Državni zbor je sicer sprejel novo Resolucijo o Nacionalnem programu visokega šolstva 2011–2020 (Uradni list RS, št. 41/11) in v njej (točka 2.3 Financiranje) navedel, da „visokošolsko izobraževanje v Sloveniji opredeljujemo kot javno službo, ki predstavlja celotno delovanje visokošolskih institucij ne glede na vire financiranja“. Ker pa omenjeno ne odpravlja ugotovljene neustavnosti, sta v tem pogledu nezakonita tudi razpis in dodelitev koncesije, saj nimata podlage v zakonu oz. ne pomenita izvajanja določb ZVis.

V upravnem sporu sodišče presoja zakonitost javnega razpisa tudi z vidika skladnosti njegove vsebine, pogojev in meril z zakonom. V zadevi je sporen kriterij iz II. točke razpisa, kjer je navedeno, da bo koncesija za študijski program druge stopnje s področja 42 dodeljena visokošolskemu zavodu, ki ima že dodeljeno koncesijo za študijski program prve stopnje s tega področja.

Sodišče se strinja s tožbenim stališčem, da navedena okoliščina diskriminatorno izloča morebitne prijavitelje. Iz nje posredno izhaja, naj se na razpis za koncesijo za omenjeni študijski program prijavi le visokošolski zavod z že dodeljeno koncesijo za študijski program prve stopnje z istega področja (42), saj morebitni prijavitelji, ki bodisi ne izvajajo študijskega programa s tega področja na prvi stopnji, bodisi prijavitelji, ki ga izvajajo, pa zanj nimajo pridobljene koncesije, ne bodo uspešni ne glede na to, da sicer izpolnjujejo pogoje iz 1. do 5. točke prvega odstavka II. točke razpisa (da so ustanovljeni v skladu z ZVis; da imajo po postopku, določenem z ZVis, sprejet študijski program, za katerega se koncesija razpisuje; da so vpisani v razvid visokošolskih zavodov pri ministrstvu, pristojnem za visoko šolstvo, in imajo v razvid vpisan tudi študijski program, za katerega želijo pridobiti koncesijo; da študij v študijskem letu 2012/2013 izvajajo tako, da so stroški na študenta primerljivi vrednosti sredstev na študenta, določeni po 16. členu Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov; da po sklenitvi koncesijske pogodbe za redni študij ne bodo zaračunavali šolnine).

Iz določb ZVis namreč ni razvidno, da bi redni študij po podiplomskih študijskih programih z javno veljavnostjo lahko izvajali le visokošolski zavodi, ki izvajajo študijski program z istega področja na prvi stopnji, prav tako ne, da je podelitev koncesije za izvajanje študijskega programa na drugi stopnji odvisna od pred tem prejete koncesije za izvajanje programa na prvi stopnji. Kot izhaja iz 16. člena ZVis, je pogoj za opravljanje dejavnosti visokošolskega zavoda, da se vpiše v razvid visokošolskih zavodov. Za to mora med drugim imeti akreditiran študijski program. Tega akreditira pri Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (32. člen), s čimer študijski program postane javno veljaven (četrti odstavek istega člena). Študijski programi tako za prvo kot za drugo stopnjo (kot je to v obravnavanem primeru) pa so uvrščeni med programe za pridobitev izobrazbe (33. člen), pri čemer izvajanje ene ali druge stopnje ni soodvisno.

Poleg tega je bilo v II. točki razpisa glede koncesije za študijska programa prve in druge stopnje s področja 31, s poudarkom na vsebinah s področja medijev, določeno, da bo dodeljena visokošolskemu zavodu, ki še nima nobene koncesije. Iz navedenega izhaja, da je isti razpis za pridobitev koncesije za izvajanje podiplomskega študijskega programa druge stopnje na področju 31 določil ravno nasproten kriterij kot pri področju 42 – torej da prijavitelj še nima nobene koncesije. Po mnenju sodišča pa zgolj dejstvo, da gre za izvajanje podiplomskega študija druge stopnje na različnih študijskih področjih, samo zase ne utemeljuje različnosti izbirnih meril. To pomeni, da obravnavani razpis pri določitvi spornega kriterija za izbiro koncesionarja na področju 42 ni imel podlage v zakonu, pri čemer različno obravnavanje enakih položajev brez razumnega razloga pomeni tudi kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

Ker že navedeno zadošča za sklep, da je bil sporni razpis neustaven in nezakonit, zaradi česar je nezakonita tudi izpodbijana odločba, se sodišče ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb in je tožbi ugodilo ter odpravilo izpodbijano odločbo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Zadeve ni vrnilo v ponovni postopek, saj v obravnavanem primeru na podlagi nezakonitega razpisa ni mogoče izdati zakonite odločbe.