Jedro

V sodni praksi ESČP se je izoblikovalo stališče, da zaščito po določbi 1. člena Protokola št. 1 k EKČP lahko v določenih primerih uživajo tudi tako imenovana legitimna pričakovanja, da bo neko premoženje nastalo (ali se ohranilo). Bistveno pri tem je, da je legitimno pričakovanje že konkretizirano, da temelji na pravni določbi ali pravnem aktu. V predmetni zadevi je zato odločilno vprašanje, ali so bila upravičenja in pričakovanja tožeče stranke glede vrednosti nepremičnine in v zvezi s tem možnosti gradnje na njej na podlagi pred sprejemom OPN veljavnega dolgoročnega prostorskega plana že tako konkretizirana, da utemeljujejo pravico do odškodnine. Pritožbeno sodišče glede na vsa dejstva, ki jih je ugotovilo sodišče prve stopnje, meni, da niso bila. V času pred sprejetjem OPN tožeča stranka v nobenem primeru ne bi mogla dobiti gradbenega dovoljenja, saj ni bil sprejet noben prostorski izvedbeni akt, na podlagi katerega bi pristojna upravna enota lahko izdala gradbeno dovoljenje. Tak akt ni bil niti v pripravi, niti ni se tožeča stranka nikoli ni angažirala v smeri priprave takega akta. S sprejetjem OPN se tako za tožečo stranko ni spremenilo nič. Enako kot prej gradnja ni bila dopustna. Res je sicer tožeča stranka lahko pričakovala, da bo enkrat v prihodnosti (če se bodo izpolnili v dolgoročnem planu postavljeni pogoji) na tej nepremičnini dovoljena gradnja, vendar je bilo to pričakovanje v času sprejetja OPN še splošno in ni bilo tako konkretizirano, da bi lahko govorili o legitimnem pričakovanju v smislu Dodatnega protokola, saj ni temeljilo na nobenem aktu, na podlagi katerega bi se lahko z gradnjo tudi dejansko začelo. Opredelitev nekega zemljišča v planskem aktu kot zazidljivega sama po sebi še ne pomeni, da bo določena gradnja tudi zares možna. Tudi če tožena stranka v OPN namembnosti ne bi spremenila, tožeča stranka ne bi mogla iztožiti sprejetja prostorskega izvedbenega akta in s tem možnosti, da se njeno pričakovanje konkretizira. Zaključek sodišča prve stopnje, da OPN ni bistveno vplival na način uživanja in s tem na lastninska upravičenja tožeče stranke, je na podlagi povedanega pravilen. Pred in po sprejetju se je nepremičnina uporabljala kot kmetijsko zemljišče in gozd, gradnja na njej ni bila mogoča. Povedano pa pomeni, da s sprejetjem OPN do posega v mirno uživanje lastninske pravice tožeče stranke ni prišlo.

Izrek

I.Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

II.Tožeča stranka je dolžna toženi povrniti njene stroške pritožbenega postopka v znesku 6.661,20 EUR, v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne zamude do plačila.

Obrazložitev

1.Z izpodbijano sodbo je Okrožno sodišče v Kopru že po temelju zavrnilo zahtevek tožeče stranke za plačilo odškodnine v višini 6.221.961,00 EUR. Tožeča stranka je zatrjevala, da ji je škoda nastala zaradi sprejetja Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine A. (v nadaljevanju OPN), po katerem se je status njenih zemljišč, ki so bila prej opredeljena kot zazidljiva, spremenil v nezazidljiva zemljišča.

2.Zoper sodbo se tožeča stranka pritožuje iz vseh pritožbenih razlogov. Sodišču zlasti očita, da bistvo njenih trditev ni bilo v protipravnosti ravnanja tožene stranke, temveč je uveljavljala odškodnino zaradi dopustnega ravnanja tožene stranke, ki je nesorazmerno poseglo v njen pravni položaj. Pri tem se sklicuje na napačno uporabo materialnega prava, to je določb Ustave o pravici do zasebne lastnine (členi 33, 67 in 69) ter na 1. člen Dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju Dodatni protokol). Gre za poseg v pravico do mirnega uživanja premoženja. Čeprav ni prišlo do razlastitve, je tožeča stranka zaradi nesorazmernega posega v njeno pravico vseeno upravičena do odškodnine. V zvezi s tem je sodišče neutemeljeno zavrnilo izvedbo dokaza za ugotavljanje vrednosti nepremičnin, saj je od ugotovljene razlike v vrednosti nepremičnin odvisen zaključek, ali gre za nesorazmeren poseg. Sodišče nima ustreznega strokovnega znanja, zato ne more samo ugotoviti, ali se je vrednost nepremičnin zaradi sprejetja OPN spremenila. Podrejeno tožeča stranka navaja, da neobstoj ureditve odškodnin v Zakonu o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3) pomeni protiustavno pravno praznino. Če zakonodajalec postavi javni interes pred interes posameznika, mora zagotoviti posamezniku ustrezno odškodninsko varstvo. Zato predlaga, da sodišče prekine postopek in zahteva presojo ustavnosti ZUreP-3. Napačno je bilo ugotovljeno dejansko stanje, saj je zakonita zastopnica tožeče stranke izpovedala, da je bil uspeh pri ustavni presoji vprašljiv, zato se zanjo niso odločili. Pričakovali pa so odškodnino. Nobeno vloženo pravno sredstvo zoper OPN ji odškodnine niti ni moglo omogočiti. Ne drži, da bi tožena stranka skrbno vodila postopek v celoti, saj ni zagotovila povrnitve škode prizadetim posameznikom. Tožeča stranka ob nakupu nepremičnine ni imela nobenega razloga, da bi dvomila v ohranitev takratne namenske rabe. Zato je tudi upravičeno pričakovala, da bo lahko gradila. Na občini je bilo, da sprejme ustrezne akte in komunalno opremi zemljišče. Tako srednjeročni kot dolgoročni plan pa sta gradnjo omogočala. Sporne nepremičnine skupaj z nepremičninami B. B. predstavljajo poselitveno območje, na katerem so posamezne stavbe že zgrajene. Izgradnja komunalne infrastrukture pa ne bi bila prezahtevna, saj so ustrezni vodi in ceste v bližini. Ker se sodišče z odločilnimi navedbami tožeče stranke ni ukvarjalo, je podana kršitev iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Podrejeno pa tožeča stranka še navaja, da je podana tudi protipravnost ravnanja tožene stranke, saj ni izkazala, da bi spoštovala načelo usklajevanja interesov po 9. členu ZUreP-2. Zagotovitev javnega interesa bi morala najprej izvesti na njenih nepremičninah in nepremičninah v lasti države. Način spremembe je zato prekomeren.

3.V odgovoru na pritožbo je tožena stranka pritrdila razlogom sodišča prve stopnje in predlagala zavrnitev pritožbe. Opozorila je, da je večina navedb v pritožbi nedopustna novota, saj je tožeča stranka svoj zahtevek ves čas temeljila zlasti na pravici do odškodnine po 26. členu Ustave RS. Navedbe o odgovornosti brez krivde so bile nekonkretizirane in niso zahtevale kakšnega posebnega odgovora sodišča. Nedopustno novoto predstavlja tudi predlog za prekinitev postopka. Bistven je zaključek sodišča prve stopnje, da je šlo za poseg, ki ga je tožeča stranka mogla predvideti. Če bi res obstajala pravica do odškodnine, bi bili do nje upravičeni lastniki nepremičnin 30 % občine A. Plačilo odškodnin bi pomenilo konec kakršnekoli pravice občine do lokalne samouprave in do prostorskega urejanja. Javni interes bi bil v primeru plačila pol milijarde EUR (celoten proračun za več desetletij) v celoti žrtvovan na račun zasebnih interesov.

4.Pritožba ni utemeljena.

5.Sodišče prve stopnje je odločilno dejansko stanje v zadevi ugotovilo pravilno in popolno, svoje zaključke je prepričljivo obrazložilo in jih je mogoče preizkusiti. Opredelilo se je do vseh odločilnih navedb tožeče stranke in na ugotovljeno dejansko stanje, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, pravilno uporabilo materialno pravo.

6.Dejansko stanje v zadevi ni sporno. Tožeča stranka je v letu 2008 kupila nepremičnino s parc. št. 407/21 k.o. C. površine 13.863 m² za ceno 6.645.000,00 EUR (skupaj z DDV). V času nakupa je bila v planskih aktih Mestne občine Č. (Dolgoročni plan občine Č. ter PUP Č.) kot osnovna namenska raba zemljišča "ureditveno območje za poselitev" in kot podrobnejša namenska raba "območje za centralne dejavnosti". Šlo je za območje večjih nezazidanih zemljišč, oziroma območje brez možnosti navezave na obstoječo prometno in komunalno infrastrukturo. Zato je bilo za območje treba sprejeti prostorski izvedbeni akt, brez sprejetja takega akta gradnja na zemljišču ni bila mogoča. Prostorski akt, ki bi omogočal gradnjo, ni bil nikoli sprejet. Na nepremičnini, ki je last tožeče stranke, ni bilo in ni objektov, nepremičnina ni komunalno opremljena, uporabljala se je kot kmetijsko zemljišče. Povečini jo pokrivajo gozd in kmetijska zemljišča. Tožena stranka je 10.11.2020 v okviru svoje pristojnosti sprejela OPN, s katerim je namembnost nepremičnin spremenila v kmetijska zemljišča. Tožeča stranka ni nikoli do sprejetja OPN sprožila kakršnihkoli postopkov, s katerimi bi želela pridobiti dovoljenje za gradnjo, prav tako ni dala nobene pobude za sprejem kakšnega prostorskega izvedbenega akta.

7.Tožeča stranka je v tožbi toženi stranki sprva očitala protipravno ravnanje in je šele v nadaljevanju postopka govorila tudi o nedopustni škodi. Zato se je sodišče prve stopnje moralo opredeliti do obeh podlag. Najprej se je ukvarjalo z vprašanjem obstoja protipravnosti kot predpostavke odškodninske odgovornosti po 26. členu Ustave RS (ki je predstavljalo tudi večji del trditvene podlage). Sodišča sodijo na podlagi Ustave in zakonov, niso pa vezana na občinske predpise. Če menijo, da ti predpisi niso skladni z Ustavo, jih ne smejo uporabiti (institut exceptio illegalis), kar pomeni, da bi sodišče lahko, kljub temu, da tožeča stranka ni zahtevala ustavne presoje, samo ugotovilo protipravnost pri sprejetju OPN. Sodišče prve stopnje se je zelo obsežno ukvarjalo z vprašanjem zakonitosti in ustavnosti OPN (čeprav je pred tem štelo, da za to ni pristojno). Ugotovilo je, da je bil OPN sprejet po pravilnem postopku, da je tožena stranka postopala v okviru svojih pristojnosti, pri čemer ima zelo široko polje proste presoje, in da je tožeča stranka imela možnost sodelovati pri pripravi OPN. Javni interes je bil v postopku sprejemanja utemeljen s strokovnimi argumenti. Nepremičnina ni komunalno opremljena (nima priključkov na cesto, vodovod in kanalizacijo), območje ne leži v naselju in tudi ne tik ob zaokroženem območju razpršene poselitve ali manjšega zaselka, tudi okoli nepremičnine se nahajajo kmetijska in gozdna zemljišča. Po drugi strani je občina pri prostorskem planiranju zasledovala širitev poselitve znotraj obstoječega strnjenega naselja ter ohranjanje krajinskih prvin kraja, gozdnih sestojev, kmetijskih površin ter zelenega priobalnega pasu. S temi obrazloženimi zaključki se pritožbeno sodišče strinja in jih tožeča stranka v pritožbi z le pavšalnimi očitki in z navedbami, da bi bilo zemljišča mogoče komunalno opremiti, ni uspela ovreči. Ob tehtanju povedanega o nepremičnini in o odsotnosti prostorskih izvedbenih aktov na eni strani in o ciljih, ki jih je pri urejanju prostora v okviru svojih pristojnosti zasledovala tožena stranka, se pritožbeno sodišče strinja s sodiščem prve stopnje, da sprememba namembnosti ne pomeni pretiranega posega v zasebno lastnino tožeče stranke. Povedano pa pomeni, da ravnanje tožene stranke pri sprejemanju OPN ni bilo protipravno.

8.Tožeča stranka največji del pritožbe namenja svojemu stališču, da bi tožena stranka ravnala skladno z določbami Ustave in ESČP o varstvu zasebne lastnine le v primeru, da bi tožeči stranki zaradi spremembe namembnosti zemljišča zagotovila ustrezno odmeno. Pritožbeno sodišče načeloma soglaša s pritožnikom, da tudi dopustni posegi države (in lokalne samouprave) v mirno uživanje premoženja lahko utemeljujejo pravico do odškodnine. Navsezadnje take primere ureja tretji odstavek 133. člena Obligacijskega zakonika (OZ), prav tako tudi mednarodni predpisi. 1. člen Dodatnega protokola tako določa, da ima vsaka fizična ali pravna oseba pravico do mirnega uživanja svojega premoženja. V sodni praksi ESČP se je izoblikovalo stališče, da zaščito po teh določbah lahko v določenih primerih uživajo tudi tako imenovana legitimna pričakovanja, da bo neko premoženje nastalo (ali se ohranilo). Bistveno pri tem je, da je legitimno pričakovanje že konkretizirano, da temelji na pravni določbi ali pravnem aktu.

9.V predmetni zadevi je zato odločilno vprašanje, ali so bila upravičenja in pričakovanja tožeče stranke glede vrednosti nepremičnine in v zvezi s tem možnosti gradnje na njej na podlagi pred sprejemom OPN veljavnega dolgoročnega prostorskega plana že tako konkretizirana, da utemeljujejo pravico do odškodnine. Pritožbeno sodišče glede na vsa dejstva, ki jih je ugotovilo sodišče prve stopnje, meni, da niso bila. V času pred sprejetjem OPN tožeča stranka v nobenem primeru ne bi mogla dobiti gradbenega dovoljenja, saj ni bil sprejet noben prostorski izvedbeni akt, na podlagi katerega bi pristojna upravna enota lahko izdala gradbeno dovoljenje. Tak akt ni bil niti v pripravi, niti se tožeča stranka nikoli ni angažirala v smeri priprave takega akta. S sprejetjem OPN se tako za tožečo stranko ni spremenilo nič. Enako kot prej, gradnja ni bila dopustna. Res je sicer tožeča stranka lahko pričakovala, da bo enkrat v prihodnosti (če se bodo izpolnili v dolgoročnem planu postavljeni pogoji) na tej nepremičnini dovoljena gradnja, vendar je bilo to pričakovanje v času sprejetja OPN še splošno in ni bilo tako konkretizirano, da bi lahko govorili o legitimnem pričakovanju v smislu Dodatnega protokola, saj ni temeljilo na nobenem aktu, na podlagi katerega bi se lahko z gradnjo tudi dejansko začelo. Opredelitev nekega zemljišča v planskem aktu kot zazidljivega sama po sebi še ne pomeni, da bo določena gradnja tudi zares možna. Tudi če tožena stranka v OPN namembnosti ne bi spremenila, tožeča stranka ne bi mogla iztožiti sprejetja prostorskega izvedbenega akta in s tem možnosti, da se njeno pričakovanje konkretizira. Zaključek sodišča prve stopnje, da OPN ni bistveno vplival na način uživanja in s tem na lastninska upravičenja tožeče stranke, je na podlagi povedanega pravilen. Pred in po sprejetju se je nepremičnina uporabljala kot kmetijsko zemljišče in gozd, gradnja na njej ni bila mogoča. Povedano pa pomeni, da s sprejetjem OPN do posega v mirno uživanje lastninske pravice tožeče stranke ni prišlo. Drugačna razlaga, da za pravico do odškodnine zadošča že vsakršno pričakovanje, bi pomenila, da občina, ko bi bil enkrat sprejet plan, v katerem bi bila (v drugačnih okoliščinah) določena namembnost zemljišč, te ne bi mogla več spremeniti (ne glede na to, da se spremenijo razmere), saj bi bila zaradi plačila odškodnin dejansko onemogočena v izvajanju svojih pristojnosti in v uresničevanju javnega interesa. Zadeve, ki jih je obravnavalo ESČP, se ravno glede konkretiziranosti pričakovanj v bistvenem razlikujejo od predmetne. V zadevi Pine Valley Developments Ltd. in drugi proti Irski je družba za promet z nepremičninami kupila zemljišče, ki je imelo okvirno dovoljenje za gradnjo. V zadevah Phocas proti Franciji in Katte Klitsche de la Grange proti Italiji je bilo gradbeno dovoljenje na tak ali drugačen način že izdano. Primerljiva je tudi zadeva Aquilina proti Malti, kjer je šlo za naknadno spremembo pogojev oddajanja stanovanj v najem in kjer so se pred spremembo stanovanja že oddajala v najem.

10.Povedano pomeni, da je zahtevek že po temelju neutemeljen in to po obeh zatrjevanih podlagah. Vprašanje, za koliko se dejanska vrednost nepremičnine razlikuje od tiste, ki jo je ocenjevala tožeča stranka ob njenem nakupu, za odločitev v tej zadevi zato ni relevantno in sodišču prve stopnje ni bilo treba izvajati dokaza s predlaganim izvedencem. Ob dejstvu, da je šlo za nepremičnino, ki ni imela priključkov na cesto, vodovod in kanalizacijo, in za katero ni bil sprejet prostorski izvedbeni akt, ki bi dejansko dopuščal gradnjo, je ves čas obstajala tudi možnost spremembe namembnosti nepremičnin. Če se poslovno tveganje ni uresničilo, odgovornosti za tak rezultat ni mogoče pripisati toženi stranki, ki je ravnala v okviru svojih pristojnosti, in to ne glede na razliko med vrednostjo nepremičnine, kakršno je tožeča stranka ob nakupu pričakovala in zatrjevano dejansko vrednostjo nepremičnine. Vse to je tožeči stranki smiselno pojasnilo že sodišče prve stopnje, ko je ugotovilo, da je šlo za poseg, ki bi ga skrben lastnik moral predvideti. Očitane kršitve postopka zato niso podane.

11.Pritožbeno sodišče je zato pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo (353. člen ZPP).

12.Ker s pritožbo ni uspela, mora tožeča stranka nasprotni stranki povrniti stroške pritožbenega postopka v znesku 6.661,20 EUR (odgovor na pritožbo, materialni stroški, DDV na odvetniške storitve).

-------------------------------

1Pri teh navedbah vztraja tudi v pritožbi.

2Tožena stranka je opravila strokovne posvete, zbirala pobude in na podlagi tega pripravila dve javni razgrnitvi, dve javni obravnavi ter se pisno opredelila do posameznih pripomb in predlogov lastnikov posameznih nepremičnin, katerim se namenska raba spreminja. Tožeča stranka je v teh postopkih tudi dejansko sodelovala.

3Tega ne spremeni dejstvo, da na sosednjih nepremičninah obstajajo posamezni objekti.

4Ustavno sodišče se v odločbi U-I-139/15 z vprašanjem tehtanja med zasebnimi in javnimi interesi sicer ni ukvarjalo, je pa nanj opozorila sodnica Dunja Jadek Pensa v ločenem pritrdilnem mnenju. Ne glede na to, da bi določba, ki vedno daje prednost javnemu interesu lahko bila sporna, pa v konkretni zadevi ne gre za tak primer. Tudi če bi upoštevali, da imata oba interesa enako težo, pri sporni nepremičnini okoliščine na strani javnega interesa pretehtajo nad okoliščinami zasebnega interesa. Ker pritožbenemu sodišču določbe o absolutni prednosti javnega interesa pred zasebnim ni bilo treba uporabiti, je neutemeljen tudi predlog za prekinitev postopka in za vložitev zahteve za presojo ustavnosti določb ZUreP-3.

5Poleg odločb, na katere se sklicuje tožeča stranka, tudi zadeve Pine Valley Developments Ltd. proti Irski in Aquilina proti Malti.

6Primerjaj: Guide on Article 1 of Protocol No. 1 to the European Convention on Human Rights, Protection of Property, Updated on 31 August 2022., str. 9.

7Iz lokacijske informacije, izdane pred sprejetjem OPN, izhaja, da novogradnja na tem zemljišču ni bila mogoča, ker ni bil sprejet prostorski izvedbeni akt in ni bila zgrajena komunalna infrastruktura.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.