Jedro

Organ ni vezan na svoje opredelitve glede podanosti javne koristi, kot jo je izrazil v sklepu o uvedbi razlastitvenega postopka.

Zapoved tehtanja oziroma zahteva po spoštovanju načela sorazmernosti, ki vsebuje pojem javne koristi, se ne nanaša le na v zakonu abstraktno določene razlastitvene namene, temveč tudi na konkretne primere. Ni dovolj, da razlastitveni namen "in abstracto" odtehta abstraktni interes lastnika, tehtanje je treba opraviti tudi v konkretnem primeru. To pomeni, da mora razlastitev v konkretnem primeru zadostiti vsem trem elementom načela sorazmernosti: - obstajati mora javni interes, javna potreba, ki ustreza enemu od zakonsko določenih razlastitvenih namenov in je realna, določna, konkretna; - razlastitev mora biti nujno potrebna za dosego tega namena, - med javno koristnostjo konkretnega namena razlastitve in težo posega v lastnino mora obstajati sorazmernost v ožjem smislu.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da se zavrne zahteva za razlastitev dela nepremičnine parc. št. 1578/4 k.o. ... (parcela 1578/12 k.o. ...) v korist tožnice kot razlastitvene upravičenke zoper razlastitveno zavezanko A. A. Navedeno odločitev je sprejel na podlagi ugotovitve, da v danem primeru za prevzem parcele, ki je v naravi del ceste ni izkazana konkretna javna korist, nujnost in sorazmernost posega.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo zavrnil. 3. Tožnica se z odločitvijo toženke ne strinja in vlaga tožbo, v kateri v bistvenem navaja, da je prvostopenjski organ še pred izdajo izpodbijane odločbe že predhodno ugotovil, da je konkretna javna korist v predmetni zadevi izkazana. Spremembe svojega stališča nista pojasnila ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ, zaradi česar izpodbijane odločbe ni moč preizkusiti. Preizkusa izpodbijane odločbe pa ni mogoče napraviti niti v zvezi z nosilnim razlogom za sprejetje izpodbijane odločitve, saj iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je prvostopenjski organ zahtevo za razlastitev zavrnil, ker naj ukrep razlastitve ne bi bil sorazmeren ali iz razloga, ker naj ne bi bilo zadoščeno merilom t.i. konkretne javne koristi. Nadalje nasprotuje vsebinskemu zaključku toženke, da zahteva za razlastitev ne bila utemeljena, kar dodatno utemelji. V primeru, da je imel prvostopenjski organ dvom v pravilnost njenih zatrjevanj (v zvezi z dejanskim stanjem), pa bi moral v skladu z načelom materialne resnice, izvesti ogled sporne nepremičnine; tako je bilo relevantno dejansko stanje nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno. Nepravilno pa je prvostopenjski organ tolmačil tudi okoliščino, da naj okoliškim prebivalcem ne bi bil onemogočen dostop do njihovih nepremičnin; v zvezi s tem poudarja, da (edino) razlastitev omogoča trajnost ureditve samega dostopa. Nazadnje navaja še, da organ ni ustrezno obrazložil svojega stališča, da bi bila komunalna ureditev predmetne in sosednjih nepremičnin mogoča tudi s katerim od manj invazivnih ukrepov, prav tako pa se organ ni opredelil do njenega stališča, da se sporna nepremičnina ne uporablja za noben drug namen kot za dostop do bližnjih nepremičnin. Tako gre tako za nepremičnino, ki izpolnjuje kriterije iz 24. točke prvega odstavka 2. člena v zvezi s 3. členom Zakona o cestah; stranka z interesom, tj. razlastitvena zavezanka, pa ima že v tem trenutku na spornem delu nepremičnine zgolj „golo“ lastninsko pravico. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v novo odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranka z interesom na tožbo ni odgovorila.

6. Sodišče je izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov ter dopustilo vpogled v vse listine, ki jih je v dokaz predlagal tožnik in vse listine upravnega spisa. Na glavni obravnavi je tožnik vztrajal kot v tožbi.

7. Tožba ni utemeljena.

8. Predmet upravnega spora je odločba o zavrnitvi razlastitve iz razloga, ker konkretna javna korist ni izkazana.

9. Tožnik uvodoma ugovarja, da je prvostopni organ pred izdajo izpodbijane odločbe že ugotovil konkretno javno korist. Iz upravnega spisa izhaja, da je upravni organ izdal sklep o uvedbi razlastitvenega postopka z dne 29. 9. 2018, v katerem se je opredelil tudi, da je javna korist na abstraktni in konkretni ravni izkazana. To ima tožnik prav. Organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev, v skladu z 200. členom ZUreP-2, s sklepom odločil o uvedbi razlastitvenega postopka. Sklep o uvedbi razlastitvenega postopka ima po stališču Vrhovnega sodišča le procesno naravo. Kolikor za njegovo izdajo zadostuje le ugotovitev, da je prejeta zahteva za razlastitev popolna, pa mora organ, preden izda odločbo o pripravljalnih delih (201. člen ZUreP-2), to tožnik pravilno zatrjuje, presoditi vsebinske pogoje za dopustnost razlastitve, saj se s pripravljalnimi deli že posega v lastninsko pravico razlastitvenega upravičenca.

10. V obravnavani zadevi organ obstoja javne koristi v odločbi o pripravljalnih delih ni ugotavljal, kot pravilno ugotavlja drugostopenjski organ na strani 4 obrazložitve. Vendar predmet presoje v upravnem sporu ni odločba o dovolitvi pripravljalnih del, pač pa odločba o zavrnitvi razlastitve, v kateri se je upravni organ moral ukvarjati s podanostjo javne koristi (na obeh ravneh) in jo tudi, kolikor se je do javne koristi že prej opredeljeval, njeno podanost ponovno presoditi, pravilnost njegovih stališč pa sodišče presoja glede na razloge, ki jih je navedel v izpodbijani odločbi. Posledično sodišče ne meni, da je organ vezan na svoje opredelitve glede podanosti javne koristi, kot jih je izrazil v sklepu o uvedbi niti ne meni, da neobrazloženost razloga za spremembo stališča glede obstoja javne koristi pomeni neobrazloženost odločbe.

11. Iz upravnega spisa izhaja, da je bil tožnik kot razlastitveni upravičenec s pozivom na izjasnitev do ugotovitev upravnega organa z dne 18. 9. 2019 pozvan, da izkaže javno korist. Organ je v pozivu menil, da ni izkazana in razložil zakaj ne. Opozoril je tudi, da ni izkazana konkretna javna korist in zakaj ne. Tožnik je v odgovoru na poziv priložil karte OPN MOL ID, s čimer je zadostil zahtevi organa, da izkaže abstraktno javno korist (kot izhaja iz izpodbijane odločbe), ničesar pa ni navedel v pojasnitev oziroma dokaz konkretne javne koristi, zato je organ presojal njeno podanost glede na navedbe iz predloga in stanje spisa.

12. Tožnik ugovarja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja nosilni razlog za zavrnitev razlastitve oziroma je obrazložitev nejasna, ker organ istočasno navaja, da naj ne bi bila podana konkretna javna korist, in da v okviru te predpostavke naj ne bi bilo zadoščeno načelu sorazmernosti. Meni, da gre za dve vsebinsko različni stopnji odločanja v razlastitvenem postopku in ker ni jasno, kateremu elementu zahteve za razlastitev naj ne bi bilo zadoščeno, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kršena pa je tudi pravica do obrazložitve. Sodišče ugovoru ne sledi. Iz obrazložitve organa jasno izhaja, da je organ zahtevo za razlastitev zavrnil, ker je menil, da ni podana konkretna javna korist. Zapoved tehtanja oziroma zahteva po spoštovanju načela sorazmernosti, ki vsebuje pojem javne koristi, pa se ne nanaša le na v zakonu abstraktno določene razlastitvene namene, temveč tudi na konkretne primere. Ni dovolj, da razlastitveni namen "in abstracto" odtehta abstraktni interes lastnika, tehtanje je treba opraviti tudi v konkretnem primeru. To pomeni, da mora razlastitev v konkretnem primeru zadostiti vsem trem elementom načela sorazmernosti: - obstajati mora javni interes, javna potreba, ki ustreza enemu od zakonsko določenih razlastitvenih namenov in je realna, določna, konkretna; - razlastitev mora biti nujno potrebna za dosego tega namena, - med javno koristnostjo konkretnega namena razlastitve in težo posega v lastnino mora obstajati sorazmernost v ožjem smislu. Glede na obrazložitev, ki izhaja iz odločbe, organ meni, da ni podan element nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Organ ni pomešal predpostavk konkretne javne koristi z merilom sorazmernosti (pravilno bi bilo z načelom sorazmernosti), saj mu to načelo zapoveduje tehtanje tako abstraktne kot konkretne javne koristi, kot je bilo zgoraj navedeno.

13. Nujna potrebnost razlastitve pomeni, da je lahko razlastitev izvedena le kot "ultimum remedium". To v obravnavanem primeru, ko je predlagatelj vložil zahtevo za prevzem omrežja gospodarske javne infrastrukture (ko se objektov ne gradi na novo, ampak se obstoječe objekte prevzame v funkcijo), da bi moral tožnik v postopku razlastitve izkazati nujno potrebnost razlastitve za prevzem gospodarske javne infrastrukture (definicija v 5. točki prvega odstavka 3. člena ZUreP-2, v povezavi s 24. točko prvega odstavka 2. člena ZCes-1). Razlastitev je namreč inštrument za dosego konkretne javne koristi, za izvedbo (pridobitev) konkretnega gradbenega namena.

14. V obravnavanem primeru gre za slepo ulico – cesto, ki je po svoji rabi namenjena manj kot desetim hišam (izhaja iz urboinfo), ki v celoti zadovoljuje potrebe stanovalcev (tožnik ni izkazal, da je moten dostop prebivalcem in drugim uporabnikom po v razlastitev predlaganem zemljišču; niti da cesta ni varna oziroma ustrezno vzdrževana). V zahtevi za razlastitev tudi niso navedene značilnosti te ceste, zaradi katerih bi bila uvrščena v gradbeno javno infrastrukturo v smislu 5. točke prvega odstavka 3. člena ZUreP-2 v povezavi s 24. točko prvega odstavka 2. člena ZCes-1. Namreč vsake "ceste", po dejanski ali katastrski rabi, ni moč uvrstiti v objekt oziroma omrežje gospodarske javne infrastrukture. Tudi kolikor pomeni povezavo s kategorizirano cesto oziroma se ne uporablja za noben drug namen kot za dostop do bližnjih nepremičnin. Tožnik je sicer navajal, da po njej poteka promet na način kot ga določa 24. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1 v zvezi s 3. členom ZCes-1, vendar konkretnih dejstev, ki bi zapolnjevali merila za kategorizacijo (Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest), razen povezovalnosti, ni navedel. 15. Organ je torej, ker razlastitveni upravičenec ni dokazoval ustreznih dejstev, iz katerih bi izhajal zaključek, da bi konkretna cesta lahko predstavljala del omrežja gospodarske javne infrastrukture, zavrnil tožnikovo zahtevo, ker ni podana nujnost razlastitve, saj mora biti razlastitev nujno potrebna za dosego razlastitvenega namena (v obravnavanem primeru namena prevzema objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture).

16. V predhodnosti predvideno gradnjo kanalizacije ali druge komunalne opreme, bi bilo možno, tudi po mnenju sodišča, realizirati z milejšim ukrepom, na primer služnostjo v javno korist, ki ne pomeni odvzema lastninske pravice. Poleg tega je v zvezi z nameravano gradnjo javne kanalizacije treba povedati, da gre za uresničitev abstraktnega razlastitvenega namena – gradnjo gospodarske javne infrastrukture. Abstraktni razlastitveni namen v primeru graditve pa mora biti takšen, da predlagatelj v konkretnem primeru prikaže konkretni projekt oziroma konkretno korist, razlastitev "na zalogo" ni dopustna. Nameravana gradnja javne koristi in druge komunalne opreme torej ne more biti razlog za razlastitev v obravnavanem primeru, ko je razlastitveni upravičenec utemeljeval zahtevo s prevzemom objektov oziroma omrežij gospodarske javne infrastrukture.

17. Tožnik ugovarja, da bi organ glede na dejstveni korpus, kolikor je dvomil v navedbe, da po nepremičnini v lasti razlastitvene zavezanke poteka cesta v skladu z merili iz 24. točke prvega odstavka 2. člena, v zvezi s 3. členom ZCes-1, moral izvesti dokaz z ogledom nepremičnine. Postavlja se torej vprašanje ali je ogled v razlastitev predlagane nepremičnine dokaz, s katerim bi razlastitvena upravičenka lahko izkazala konkretno javno korist in je v posledici neizvedbe predlaganega ogleda dejansko stanje nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno. Po 199. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je ogled dokaz, ki se opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si uradna oseba stvar neposredno ogleda. Ker v obravnavani zadevi tožnik kot razlastitveni upravičenec ni navajal dejstev, ki bi jih bilo treba z ogledom dokazati (kot je sodišče navedlo, da gre za omrežje, ki ustreza definiciji gospodarske javne infrastrukture), organ upravičeno ogleda ni opravil. Navajana dejstva, povezovalnost na Vevško cesto, da je cesta preozka za odvažanje smeti, ki jih je na zaslišanju navedla razlastitvena zavezanka, in za katere tožnik ocenjuje, da potrjujejo njegove navedbe iz točke II zahteve za razlastitev, pa med strankami niso bile sporne.

18. Postavlja se tudi vprašanje ali je okoliščina, da se prebivalcem ob cesti, katere del je v razlastitev predlagana parcela, ne onemogoča raba le-te in dostop do njihovih nepremičnin, pravilno ovrednotena. Tožnik zatrjuje, da bi le razlastitev omogočila prebivalcem, oziroma lastnikom nepremičnin ob sporni cesti, trajen dostop. Sodišče s tožnikom v tem ne soglaša. Tudi civilnopravni dogovori, služnost poti ali drug dogovor, ki ustvarja pogodbeno obveznost, lahko omogočijo prebivalcem ob slepi ulici kot je obravnavana, trajen in nemoten dostop. Organ je sporno okoliščino "nemotenega dostopa" lahko uporabil v zvezi s presojo nujnosti razlastitve, saj mora biti razlastitev nujno potrebna za dosego razlastitvenega namena, kot so pogoji opredeljeni v prvem odstavku 193. člena ZUreP-2. 19. Nadalje tožnik kot razlog za utemeljevanje razlastitve navaja, da se sporna nepremičnina, ki je del ceste, ne uporablja za noben drug namen kot za dostop do bližnjih nepremičnin, zato ima razlastitvena zavezanka na njej le "golo" lastninsko pravico. Sodišče s takim razlogovanjem lastninske pravice na sporni nepremičnini, ki se uporablja za dostop do nepremičnin, ne soglaša, saj jo tudi razlastitvena zavezanka uporablja v skladu z njeno dejansko rabo, torej uresničuje enega od atributov lastninske pravice – rabo.

20. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

21. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, v katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.