Jedro

Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, kakor tudi ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice. Po stališču Ustavnega sodišča RS iz odločbe U-I-193/19-14 pa tudi ni bila nepredvidljiv, zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmene z zakonom.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

_Iz izpodbijane odločbe_

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka (v nadaljevanju tudi: toženka) spremenila 3. točko izreka odločbe Občine Oplotnica številka 014-01/2006-10 z dne 8. 9. 2006, s katero je bila tožeči stranki (v nadaljevanju tudi: tožnici) podeljena koncesija za opravljanje zdravstvene službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju dentalne medicine v obsegu 70% programa zobozdravstva za odrasle in 30% programa zobozdravstva za mladino v občini Oplotnica, tako da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. V 2. točki izpodbijane odločbe je določeno, da skleneta koncedent in koncesionar dodatek h koncesijski pogodbi v roku 120 dni od pravnomočnosti te odločbe, v nasprotnem primeru pa velja ta odločba. Stroškov postopka ni bilo (3. točka izpodbijane odločbe).

2. Odločitev temelji na četrtem odstavku 41. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Ur. l. RS, št. 64-3026/2017, v nadaljevanju: ZZDej-K), ki velja od 17. 12. 2017, s katerim je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona, z možnostjo podaljšanja ob izpolnjevanju predpisanih pogojev iz ZZDej-K, zaradi česar je Občina Oplotnica po uradni dolžnosti spremenila navedeno koncesijsko pogodbo.

3. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo dne 13. 7. 2021 vložila pritožbo, ki jo je župan Občine Oplotnica, z odločbo št. 0142-1/2021-12 z dne 19. 7. 2021, zavrnil. _Tožbene navedbe_

4. Tožnica se z odločitvijo toženke ne strinja in s tožbo z dne 24. 8. 2021 sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženka pa naj ji povrne stroške postopka. Navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker se z njo posega v njeno, na podlagi pravnomočne upravne odločbe, pridobljeno pravico, izvajati koncesijo za nedoločen čas. Določbo 41. člena ZZDej-K šteje za neustavno, ker učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju s 155. in 158. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Poudarja, da niti zakonodajalec v predlogu sprememb zakona, niti toženka v obrazložitvi odločbe, nista utemeljila razloga retroaktivnega posega v pridobljeno pravico, javne koristi in nujnosti posega. Neobrazloženo ostaja tudi obdobje podelitve koncesije, ki je določeno drugače kot pri lekarniški dejavnosti in po določbah Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP).

5. Toženka je tako po mnenju tožnice, ne da bi bil s strani predlagatelja zakona oziroma z njene strani opravljen test sorazmernosti, oblastno posegla v pridobljeno pravico tožnice in s tem kršila načelo pravne države ter načelo zaupanja v pravno varnost iz 2. člena URS ter posegla tudi v tožničine druge ustavne pravice, to je v pravico do lastnine iz 33. člena URS, pravico do izvajanja dela iz 49. člena URS, pravico do izvajanja zdravstvenega varstva iz 51. člena URS, pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS in izvajanja javnega pooblastila koncesije (121. člen URS).

6. Določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K namreč po mnenju tožnice v bistvenem posegata v njen pravni položaj, saj mora iz lastnega premoženja pridobiti vsa sredstva, potrebna za izvajanje zdravstvene dejavnosti. S tem, ko se ji po poteku 15 let onemogoča izvajanje dejavnosti, je poseženo v njeno pravico do svobode podjetništva in opravljanja poklica. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje koncesije nejasno, je ogrožena tožničina pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica do dostopa do zdravstvenih storitev. Tožnica ni onemogočena samo v pridobivanju sredstev, ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženja, pri čemer ji pravica do dela predstavlja eksistenčno podlago. S posegom v pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas, se po njenem mnenju odvzema tudi pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam, saj javni zavodi že sedaj ne zmorejo zagotavljati izvajanja zdravstvenih storitev, z omejevanjem koncesijskih pravic se stanje še poslabšuje in se možnosti dostopa do zdravstvenih storitev zmanjšujejo. Tožnica opozarja še na primerjalno ureditev koncesij po Zakonu o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD-1).

7. Tožnica nadalje poudarja, da je Ustavno sodišče Republike Sloveniije (v nadaljevanju: USRS) odločilo le o tem, da predmetna ureditev ni v nasprotju z določbo 155. in 2. člena URS. Z navedenim se iz več razlogov, ki jih podrobneje pojasnjuje, ne strinja. Opozarja, da predmet ustavne presoje ni bila tudi presoja skladnosti spremembe ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena URS, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu URS, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče pri USRS ponovno sproži presojo ustavnosti te zakonske določbe.

8. Po stališču Evropske Komisije in sodb Sodišča Evropske unije (SEU) je treba izvajalce zdravstvenih storitev obravnavati kot gospodarske subjekte na trgu zdravstvenih storitev in da tako štejejo za podjetja, pri čemer gre tudi v Sloveniji za opravljanje storitev v tržnih razmerah, kljub določbi 3. člena ZZDej, saj navedeno izhaja že iz 53. a člena in 42. člena ZZDej. Tak zaključek po mnenju tožnice izhaja tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika, in nenazadnje iz odločbe št. U-I-194/17, s katero je USRS razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K. Varstvo konkurence po njenem mnenju tako ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak, kot je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 pojasnilo USRS, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru te javne zdravstvene mreže. 9. Po mnenju tožnice zakonodajalec s sporno spremembo zakona ni predpisal načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude, ampak jo je omejil. Pri omejitvah pa je vezan na splošno načelo sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako naj bi zastavljena cilja, torej prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v javnih zavodih ter varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist varstva življenja in zdravja ljudi. Varstvo konkurenčnega položaja javnega zavoda po njenem mnenju ne doprinese k izboljšavam na področju zagotavljanja javnega zdravja. Podaljšanje koncesije namreč ni odvisno niti od koncedenta niti od koncesionarja, ampak izključno od javnega zdravstvenega zavoda, saj pred podaljšanjem koncesije poda izjavo, ali lahko zagotovi potreben obseg zdravstvene dejavnosti, torej ali bo izvajal do tedaj koncesionarju podeljen program koncesije. Ker je javni zdravstveni zavod po stališču USRS konkurent koncesionarju, po mnenju tožnice taka zakonska ureditev predstavlja prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo in neenako obravnavo koncesionarja. Taka sprememba pa je tudi v neskladju z določbo 74. člena URS v zvezi z 2. členom URS, saj koncesionarja postavlja v izrazito nekonkurenčen položaj proti javnemu zavodu.

10. Tožnica dodatno še izpostavlja, da v primeru koncesionarja premoženje predstavlja pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, sklenjena z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS), ki koncesionarju zagotavlja plačilo za opravljene storitve od zavarovanih oseb. Po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) je licenca oziroma dovoljenje za opravljanje dejavnosti premoženje v smislu 1. člena Prvega protokola k EKČP, njena izguba oziroma odvzem pa pomeni poseg v pravico do spoštovanja premoženja. USRS je v svojih odločitvah že poudarilo, da prepoved izvajanja določene dejavnosti pomeni poseg v lastnino, ker omejuje možnost pridobivanja sredstev.

11. Nadalje tožnica še izpostavlja, da gre v danem primeru za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS in tudi v poseg zaupanja v pravo in v načelo sorazmernosti, prav tako pa tudi v poseg lastnine iz 33. člena URS in pravico do premoženja po 1. členu Prvega protokola k EKČP. Tako zaključuje, da je po njenem mnenju zaradi zgoraj navedenega treba izvršiti celovito presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, še pred odločitvijo o tožbenem zahtevku, kljub dejstvu, da se zaveda, da nima pravnih podlag ali pravnih instrumentov, da bi uspešno uveljavljala dopolnitev ali korekcijo stališča USRS iz odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021. 12. Ker je izpodbijana odločba nezakonita že zato, ker sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z URS, tožnica sodišču predlaga, da prekine postopek s tožbo in začne postopek z dopolnitvijo zahteve za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K pred USRS. Pri tem se sicer zaveda, da določilo šestega odstavka 41. člena ZZDej-K neposredno ne posega v njene pravice, vendar je po njeni oceni smiselno vprašanje posega v že pridobljeno pravico razreševati celovito.

_Navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo_

13. Toženka v odgovoru na tožbo z dne 5. 10. 2021 prereka tožbene navedbe in sodišču predlaga, da dopusti ter izvede vse predlagane dokaze, nato pa tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožnici naloži v plačilo njene stroške. Izpostavlja, da tožnica, navkljub odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, s katero je USRS ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS, še vedno vztraja pri ponovni zahtevi za presojo ustavnosti skozi prizmo kršitve 33., 49., 74., 158. in 14. člena URS, kar tožena stranka razume kot zanikanje avtoritete USRS. Toženka meni, da je USRS v navedeni odločbi neposredno ali posredno odgovorilo na večino ustavnopravnih ugovorov tožnice, ki jih ta podaja v predmetni tožbi, zato toženka ne vidi nobenega stvarnega in utemeljenega razloga, da sodišče postopek prekine in zahteva presojo skladnosti zakona z URS.

14. Toženka tudi poudarja, da je bila v skladu s 153. členom URS in 6. členom ZUP ter na podlagi veljavnih določb ZZDej-K dolžna spremeniti čas trajanja že podeljenih koncesije po uradni dolžnosti. Upravni organ je namreč v skladu z načelom zakonitosti vezan na zakon, veljaven v času odločanja, pri čemer nima pristojnosti, da presoja, ali je zakon v skladu z URS.

15. Dne 24. 10. 2021 je toženka sodišču predložila še upravni spis.

_Ostale navedbe_

16. Toženka je dne 19. 1. 2022 sporočila sodišču, da lahko v predmetni zadevi odloči brez opravljene glavne obravnave.

17. Tožnica je dne 24. 1. 2022 na sodišče posredovala prvo pripravljalno vlogo, v kateri prav tako soglaša, da sodišče odloči brez glavne obravnave, obenem pa ponovno zatrjuje, da je nujna presoja z zahtevo za oceno ustavnosti, z dodatnimi razlogi, in sicer zaradi varovanja ustavnih pravic iz 22. in 23. člena URS. Navaja še, da ji je bila kršena pravica do izjave, iz razloga, ker sodišče ni prekinilo predmetnega postopka po pravilih vzorčnega postopka iz 43. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). V zvezi z zatrjevanim posegom v pravico do svobode opravljanja poklica po 49. člena URS pa še dodaja, da tožnica brez koncesije nima možnosti opravljanja svojega poklica, prav tako pa nima nikakršnega zagotovila, da se bo lahko po 17. 12. 2032 zaposlila v javnem zdravstvenem zavodu, ki praviloma raje zaposluje stroškovno ugodnejše mlade zdravnike. Novela ZZDej-K tako grobo posega v pravico iz 23. člena Splošne deklaracije človekovih pravic, ki jo je sprejela Generalna skupščina združenih narodov, in iz 15. ter 16. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

**K točki I izreka:**

18. Tožba ni utemeljena.

19. Sodišče najprej pripominja, da na sodišču poteka več istovrstnih sporov presoje zakonitosti izdane odločbe o spremembi časa trajanja koncesijske pogodbe različnim koncesionarjem, pri čemer je bilo o več sporih že tudi odločeno, zaradi česar se sodišče sklicuje in povzema že obstoječo sodno prakso.1 Iz navedenega razloga je sodišče v predmetni zadevi tudi odločalo po sodnici posameznici, kot izhaja iz sklepa II U 248/2021 z dne 26. 1. 2022. 20. Tudi v obravnavanem primeru je predmet presoje odločba toženke, s katero je bil spremenjen čas trajanja koncesijske pogodbe iz nedoločenega časa v koncesijo za določen čas. Toženka se je pri tej odločitvi oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Dolžnost koncedenta skladno z navedeno spremembo zakona namreč je, da v dvanajstih (12) mesecih po uveljavitvi tega zakona, po uradni dolžnosti, izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu z navedenim zakonom ter koncesionarju istočasno predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, veljajo, glede trajanja koncesije, določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona je dolžnost koncendenta, da preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu, kakor tudi, ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Kolikor ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja, v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona, obdobje koncesije podaljša.2

21. Sodišče ugotavlja, da pravno relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med tožnico in toženko niso sporna. Med njima namreč ni sporno, da je tožnica predhodno pridobila koncesijo na podlagi zgoraj navedene odločbe toženke, za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti, in sicer za nedoločen čas. Med strankama tudi ni sporno, da je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona (torej od 17. 12. 2017). Med strankama torej niso sporna vprašanja dejanskega stanja zadeve, pač pa izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z več določbami URS, še posebej prepovedi retroaktivnosti, ki izhaja iz določil URS.

22. Sodišče pojasnjuje, da je v istovrstni zadevi (zadeva št. I U 103/2019) na podlagi 156. člena URS prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred USRS začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom URS oziroma z 2. členom URS, o čemer pa je sodišče odločilo dne 6. 5. 2021 v zadevi številka U-I-193/19-14. 23. USRS je z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena URS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). Navedeno pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved po odločitvi USRS tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, temveč spreminja pogoje koncesijske pogodbe za vnaprej. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, navedeno še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Po stališču USRS zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

24. V svoji odločbi se je USRS opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena URS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, to je v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni USRS je izpodbijana ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. USRS je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

25. Sodišče po vsem navedenem še pripominja, da je zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K vložilo še v dveh drugih zadevah, ki pa ju je USRS s sklepom št. U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021, zavrglo, in sicer iz razloga, ker je o ustavnosti izpodbijane ureditve že odločilo z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, katere vsebina je povzeta v prejšnjih dveh točkah te obrazložitve.

26. Sodišče meni, da tožnici ni bila kršena pravica do izjave (ki je sicer tudi temelj poštenega postopka po EKČP), saj se je tožnica še pred predmetno odločitvijo lahko dodatno izjavila še v vlogi z dne 24. 1. 2022, kar je sodišče tudi upoštevalo pri izdaji predmetne sodbe. Sodišče pri tem pripominja, da ima odločitev USRS (glede presoje o ustavnosti ali neustavnosti posameznega člena zakona) vedno učinek tudi na ostale istovrstne zadeve, ki se obravnavajo. _Odločbe USRS (oziroma stališča v obrazložitvi) so namreč obvezne za odločanje tudi v drugih istovrstnih primerih in jih morajo sodišča pri odločanju spoštovati._3 Zaradi navedenega ne gre samo za spoštovanje odločitve USRS v konkretni zadevi, ampak gre hkrati tudi za upoštevanje tovrstne odločitve v vseh drugih konkretnih primerih. Po novejši sodni praksi USRS namreč sodišče po sprejemu precedenčnega primera v drugih istovrstnih primerih, zaradi nepotrebnega ponavljanja že sprejetih stališč, zavrže odločanje v podobnih primerih, kot je to storilo v zgoraj navedenih istovrstnih zadevah in bi gotovo naredilo enako tudi v vseh drugih istovrstnih zadevah (torej tudi v predmetni zadevi), kolikor bi sodišče prekinilo postopek in sprožilo presojo ustavnosti. Na podlagi tretjega odstavka 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so namreč odločbe USRS obvezne. USRS je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne odločbe, in da njegova ustavno sodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi sodišča. Sodišča so pri svojih postopkih in odločitvah tako ves čas dolžna upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema USRS ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti.4

27. V predmetni zadevi je bilo tukajšnje sodišče tako dolžno upoštevati razlago USRS, zavzeto v zadevi številka U-I-193/19-14, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. Razpravljajoče sodišče pa ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti. Dolžno pa se je opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so ta dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena, kar je v tej sodbi storilo.

28. Sodišče še pripominja, da ne držijo tožbene navedbe, da bi moralo razpravljajoče sodišče postopati po 43. členu ZUS-1, ki določa, da če so pri sodišču vložene tožbe zoper več kot 20 upravnih aktov, pri katerih se pravice ali obveznosti opirajo na enako ali podobno dejansko in isto pravno podlago, lahko sodišče po prejemu odgovorov na tožbe na podlagi ene tožbe izvede vzorčni postopek, ostale postopke pa prekine. Že sam zakon določa, da sodišče _sme_ izvesti vzorčni postopek, kar torej pomeni, da ne gre za njegovo dolžnost. Pri tem tožnici zaradi neizvedbe tega postopka niso bile kršene nobene pravice in tudi ne pravica do izjave, saj je tukajšnje sodišče tožnici dopustilo dopolnitev svojih navedb in jih pred izdajo te sodbe tudi upoštevalo. Tožnica je že v tožbi podrobno pojasnila, katere ustavne pravice ji sporna določba ZZDej-K krši, kar je nato obrazložila še v pripravljalni vlogi. Navajanje, da se o zadevi ni mogla izjasniti, zato ne drži. 29. Ker je torej šlo v precedenčni odločitvi za istovrstno zadevo, kot je predmetna, sodišče meni, da tožnici, na podlagi zgoraj navedenega, ni bila kršena pravica do izjave, saj je istovrstne argumente pri presoji upoštevalo tako USRS kakor tudi razpravljajoče sodišče v tej odločitvi.

30. Glede na vse navedeno, sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena URS, saj je USRS odločilo, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. S tem, ko je USRS pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje, in da njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je ovrglo tudi očitek tožnice o kršitvi 158. člena URS. Ker tako ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, ki je bilo urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

_Glede predloga za prekinitev postopka in sprožitev dopolnitve presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K._

31. Tožnica je v tožbi in pripravljalni vlogi z dne 24. 1. 2022 predlagala prekinitev postopka in dopolnitev zahteve za presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj meni, da USRS z zgoraj navedeno odločbo, o skladnosti šestega odstavka 41. člena z ZZDej-K z URS in tudi ne v popolnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ni presojalo.

32. Glede presoje četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K je sodišče že zapisalo, da je vezano na odločitve USRS. Glede presoje določila šestega odstavka 41. člena ZZDej-K pa se po mnenju sodišča uporaba za obravnavani primer ne upošteva (kar je sicer navedla že sama tožnica), saj je že iz jezikovne razlage navedenega določila moč razbrati, da se ta nanaša le na tiste koncesije, ki so bile že pred uveljavitvijo te novele podeljene za določen čas, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

33. Sodišče tako pripominja, da zgolj takrat, kadar v okviru odločanja o posamezni zadevi meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču). Na podlagi navedenega tako po mnenju sodišča za tožnico sporna določba zakona ni upoštevna, zaradi česar zanjo tudi ne more biti v nasprotju z navedenimi določili URS, in tako v posledici ni sledilo njenemu predlogu, naj ponovno začne postopek za oceno ustavnosti še tega določila. Glede ponovne presoje četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče dodaja, da razume, da se tožnica s presojo ne strinja, vendar je sodišče na stališče USRS, kot je že zgoraj pojasnilo, vezano.

_Glede ostalih tožbenih navedb_

34. Med strankama ni sporno, da je pred izdano izpodbijano odločbo tožnica imela sklenjeno koncesijsko pogodbo s trajanjem za nedoločen čas. Med strankama tudi ni sporno, da je bila v vmesnem času sprejeta sprememba določila 41. člena ZZDej-K. 35. Med strankama pa je sporno, ali gre v primeru izdaje izpodbijane odločbe za retroaktivni poseg v tožničine pravice , kar je v nasprotju s 155. členom URS.

36. Tako med strankama v predmetni zadevi ni sporno dejansko stanje, temveč zgolj pravna presoja izdane izpodbijane odločbe in njenih posledic oziroma učinkov za tožnico, zaradi česar je sodišče v predmetni zadevi (v soglasju s strankami) odločalo brez glavne obravnave in na podlagi listinskih dokumentov brez izvedbe vseh predlaganih dokazov. Zaslišanje tožnice in predlaganih prič, bi namreč potrdilo pred sodiščem samo zadeve dejanskega stanja, ki med strankama niso sporne.

37. Glede kršitve ustavne pravice prepovedi retroaktivnosti, kot je določena v URS, je USRS v odločbi U-I- 193/19 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člen ZZDej-K ni v neskladju z URS in torej v posledici ne gre za kršitev navedene pravice iz razlogov, kot izhaja iz gornjega dela obrazložitve te sodbe.

38. Tožnica se v tožbi sklicuje še na druge kršitve iz URS in med drugim na kršitev posega v svobodo dela (49. člen URS), češ da je zagotovila ustrezen kader, prostore ter opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti. Po poteku koncesije bo medicinsko opremo težko prodala, zanjo pa bo neuporabna. Po presoji sodišča trditev, da tožnici sporna določba ZZDej-K, po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje njenega poklica, ne drži. Pri njej zaposleno medicinsko ter administrativno osebje bo še vedno lahko svobodno opravljalo svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica tudi ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo morala sama kakor tudi pri njej zaposleni delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Tako tudi svobode dela (49. člen URS) in svobodne gospodarske pobude (74. člen URS) ni mogoče razumeti na način, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost5 in še manj delo pri istem delodajalcu. Svobodna gospodarska pobuda namreč pomeni svobodno ustanovitev podjetja (skladno z zakonom) ter njegovo vodenje skladno z ekonomskimi načeli in svobodno izbiro dejavnosti. Nikakor pa ni mogoče svobodne gospodarske pobude razumeti na način, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost.6 Iz 49. člena URS namreč ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi7, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.8 To pa je dejstvo, ki ga dejansko zatrjuje tožnica, torej, da (v primeru nepodaljšanja koncesije) ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga bo opravljala v času njenega trajanja. Po presoji sodišča pa tudi Splošna deklaracija človekovih pravic in Listina Evropske unije o temeljnih pravicah stalnosti dela ter njegovo opravljanje na enaki podlagi in na enak način, ne zagotavljata, saj vsebinsko določata enako kot URS.

39. Tožnica nadalje tudi zatrjuje, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen URS oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP. Trdi, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, tak poseg ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve.

40. Sodišče pojasnjuje, da se varovalni učinek 33. člena URS razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost, in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.9 Vendar sodišče ugotavlja, da s spremembo 43. člena ZZDej tožnici koncesija ni bila odvzeta, prav tako pa tudi ni bil zožen njen dosedanji obseg podeljene koncesije in tudi ne naložene nobene dodatne obveznosti ali omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja, je določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve zakona in ne posega v obdobje za nazaj, torej v obdobje, v katerem se je kot koncesionarska dejavnost že izvajala. Tako torej navedena sprememba ne posega v razmerje za nazaj, temveč ga ureja za naprej. Glede na navedeno, sodišče kot neutemeljeno zavrača tožbeno trditev, da sprememba ni dopustna brez določitve nadomestila. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let namreč ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, kakor tudi ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice. Po stališču USRS iz odločbe U-I-193/19-14, pa tudi ni bila nepredvidljiva. Zaradi navedenega zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmene z zakonom.10

41. Po presoji sodišča na abstraktni ravni sicer ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44.f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom11) upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen URS, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o tako imenovani socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena URS, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.12

42. Sodišče tako pripominja, da vsak oblastni ukrep, ki (lahko neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako nujno ne pomeni posega v človekovo pravico iz 33. člena URS, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen URS). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavno sodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena URS, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. USRS je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Pravica koncesionarjev pa zato ni absolutna, temveč se ugotavlja glede na potrebe okolja in posameznega zdravstvenega področja, na katerem koncesionar deluje. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji naslovnega sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let) ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

43. Po 51. členu URS ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena URS opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev.13 Tožnica ne pojasni, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo, ipd. uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene trditve pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati. Tožnica tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena URS, saj se ta nanaša na izvrševanje upravnih funkcij, v to pa koncesija na področju zdravstvene dejavnosti ne sodi, saj je koncesija pooblastilo za opravljanje javne zdravstvene službe.

44. Tožnica dodatno izpostavlja še kršitev 74. člena URS, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije, iz nedoločenega v določen čas, slabša njen konkurenčni položaj v razmerju do javnega zavoda. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo, je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je USRS v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da navedeno ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena URS. Glede na navedeno, po presoji sodišča ne more biti dvoma, da koncesionarji opravljajo gospodarsko dejavnost, zaradi česar je moralo odgovoriti še na tožničine trditve, da 41. člen ZZDej-K posega v to pravico. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. tč.).14

45. Sodišče pojasnjuje, da so omejitve svobodne gospodarske pobude dopustne že po URS, saj lahko zakonodajalec, na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena URS, pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj URS sama določa, kdaj je poseg dopusten, torej kadar gre za varstvo javne koristi.15 V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. Navedeno izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način - saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, kadar in če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je namreč zadovoljevanje potreb prebivalstva, zaradi česar mora ostati prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.16

46. USRS je v odločbah, št. U-I-194/17 in U-I-193/19, poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, torej prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih, ustavno dopusten. Ne drži namreč tožbena trditev, da je USRS v zadevi U-I-194/17, ob razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej17, navedlo, da je zdravstvena dejavnost, kot jo izvajajo koncesionarji in javni zdravstveni zavodi, pridobitna dejavnost, zato mora biti po določbi 74. člena URS varovana pravica do svobodnega opravljanja takšne dejavnosti. Kot pridobitno je prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Zato je odločilo, da se druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, po kateri zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka, kot negospodarske storitve splošnega pomena, izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, razveljavi, kolikor ureja presežke, ki jih ustvarijo koncesionarji, ki so gospodarske družbe ali zasebni zdravniki (tako odločba USRS, št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018).

47. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih). Zavod je javen zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena Zakona o zavodih). USRS za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnik (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda) ni neustavna.

48. USRS je v svoji odločbi, št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021, res navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar navedeno ne pomeni, kot trdi tožnica, da je kršen 74. in 14. člen URS, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, torej javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja, podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji USRS cilj, ki je v skladu z URS), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bo potrebno dopolnjevanje te dejavnosti na tak način, torej z izvajanjem javne službe v obliki koncesij.

49. Sodišče tudi ne more pritrditi tožbenim navedbam, da je pri izpodbijani odločbi kršen 14. člen URS (enakost pred zakonom), ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena ZLD-1 se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej-K merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Prav tako pa ne gre prezreti, da lekarniške dejavnosti tudi ni mogoče enačiti z izvajanjem zdravstvenih storitev, ki so vsaka s svojega področja. Zato ne glede na dejstvo, da gre za koncesionarja, katerima je podeljena koncesija za določen čas, oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena URS nista neenakopravno obravnavana, saj je njuna narava dela povsem drugačna.

50. V predmetnem upravnem sporu sta se obe stranki pisno odpovedali izvedbi glavne obravnave. V skladu z določili 279a. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, je sodišče, skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov in brez glavne obravnave, tudi zato, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (trajanje novega obdobja pogodbe in sprememba zakona, na podlagi katerega je bila izpodbijana odločba izdana), med tožnico in toženko ni sporno.

51. Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da tožba ni utemeljena in jo je zato, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, zavrnilo.

**K točki II izreka:**

52. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Kot izhaja iz sodb II U 146/2019 z dne 13. 12. 2021, III U 28/2019 z dne 28. 10. 2021, I U 1122/2019 z dne 14. 9. 2021, I U 131/2019 z dne 25. 8. 2021, III U 137/2019 z dne 11. 10. 2021, III U 66/2019 z dne 11. 11. 2021, II U 43/2019 z dne 30. 11. 2021 in druge. 2 Četrti odstavek 41. člena ZZDej-K. 3 Komentar URS, 161. člen, točka 58. 4 Glej Up-545/11, Up 544/11, tč. 11 in v njej navedene odločbe USRS. 5 Glej U-I-255/01, tč.5. 6 Enako stališče izhaja iz Komentar Ustave Republike Slovenije k 74. členu, točka 1 in 2. 7 Glej U-I-300/90, Up-1466/09, tč. 6. 8 Glej U-I-84/15, tč.22. 9 Jan Zobec v:Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 452-453. 10 O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je USRS izreklo v zadevi U-I-133/13, U-I-134/13, tč.16-18. 11 Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred sporno spremembo, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - _rok za odpoved koncesije_, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določiti, da je koncedent ne more odpovedati. 12 Glej U-I-51/95 tč 5.in 6., U-151/15 tč.18, U-I-91/15 tč.37. 13 Barbara Kresal v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 818. 14 Renata Zagradišnik v: Lovro Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 1037- 1040. 15 Prav tam, stran 1041 - 1042. 16 Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16. 17 ki je glasila, da se "zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti".