Jedro

Če o pobudi za ljudsko iniciativo za razveljavitev občinskega sveta odloči občinski svet, vlagatelj nima več pravnega interesa za izpodbijanje akta župana, izdanega v predhodnem postopku v zvezi s to pobudo pred odločitvijo občinskega sveta.

Izrek

Izpodbijana sodba se razveljavi in se tožba zavrže.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je prvostopno sodišče na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) ugodilo tožbi ter razveljavilo obvestilo tožene stranke z dne 11.11.2005. Z navedenim obvestilom je tožena stranka zavrnila pobudo civilne iniciative za izvedbo referenduma za razveljavitev sklepa o prodaji kapitalskega deleža Občine .... v družbi M.M. d.d. in predlog porabe finančnih sredstev, pridobljenih pri tej prodaji, ki je bil sprejet na seji Občinskega sveta Občine ... dne 28.9.2005. Pobudo je zavrnila na podlagi 1. odstavka 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Uradni list RS, št. 72/93 in nadaljnji) ter 76. člena Statuta Občine ... (v nadaljevanju Statut). Po teh določbah občani ne morejo na referendumu odločati o proračunu in zaključnem računu občine.

V obrazložitvi izpodbijane sodbe je prvostopno sodišče navedlo vsebino 48. člena ZLS in 86. člena Statuta. Sodišče prve stopnje se ne strinja s stališčem tožene stranke, da se za tako pobudo lahko uporabljajo določbe ZLS in Statuta, ki prepovedujejo odločanje na referendumu o vsebini splošnega akta o proračunu Občine .... oziroma spremembo tega akta. Ne gre za referendumsko vprašanje po 1. odstavku 46. člena ZLS oziroma 76. členu Statuta, temveč za ljudsko iniciativo po 1. odstavku 48. člena ZLS oziroma 86. členu Statuta. Župan ni imel podlage v navedenih določbah za zavrnitev pobude. V vsakem primeru bi bilo treba v skladu s 47. členom ZLS oziroma 79. členom Statuta pobudo preizkusiti v formalnem in vsebinskem smislu. Ker ni bilo razjasnjeno vprašanje, ali gre za pobudo za razpis referenduma oziroma za ljudsko iniciativo, kar je odločilnega pomena za pravilno in zakonito odločitev, s tem da je bila pobuda posredovana občinskemu svetu kot informacija, pa tožena stranka tudi ni zadostila pogoju iz 47. člena ZLS, zato je bilo treba navedeno obvestilo razveljaviti. Razjasniti je treba tudi vprašanje, ali je pobudo treba obravnavati kot pobudo zoper splošni akt (Odlok o proračunu oziroma rebalansu proračuna), ali pa gre za presojo posamičnega akta v smislu 65. in 67. člena ZLS. Sodišče prve stopnje je pojasnilo, da je obravnavano obvestilo nedvoumna zavrnitev pobude predlagateljev, zato ga je treba obravnavati kot posamičen akt. Zoper ta akt je po 3. odstavku 47. člena ZLS in po 6. odstavku 79. člena ZLS predvideno sodno varstvo. Zato je kot neutemeljeno zavrnilo ugovor tožene stranke v odgovoru na tožbo, da obvestilo ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Zoper prvostopno sodbo se pritožuje tožena stranka zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava ter zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo zavrže, podredno pa, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne ali pa da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopnemu sodišču. Meni, da bi moralo prvostopno sodišče tožbo zavreči iz razlogov po 28. in 34. členu ZUS. Tožeča stranka k tožbi ni predložila akta, ki ga izpodbija, in tega ni storila niti po pozivu naslovnega sodišča. Izpodbijajo akt župana z dne 9.11.2005, ki ne obstaja. Na poziv prvostopnega sodišča je tožeča stranka sicer predložila dopis tožene stranke z dne 11.11.2005, vendar v dopolnitvi tožbe ni navedla, da izpodbija ta akt, saj je njen tožbeni zahtevek ostal nespremenjen, in sicer da se odločitev župana z dne 9.11.2005 (in ne z dne 11.11.2005) razveljavi. V skladu z določbo 2. člena ZPP v zvezi s 16. členom ZUS pa velja, da prvostopno sodišče odloča v mejah postavljenih zahtevkov. Ker je odločalo mimo zahtevka, je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu. Če je že sodišče štelo, da izpodbija akt z dne 11.11.2005, pa tožena stranka poudarja, da ta akt oziroma dopis ni upravni akt v smislu 1. člena ZUS. Zmotno je namreč prvostopno sodišče presodilo, da gre za odločitev župana na podlagi 2. odstavka 47. člena ZLS. Z obvestilom namreč ni mogoče zavrniti pobude za izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta, saj je za take odločitve pristojen le občinski svet. Župan je pristojen le za formalen preizkus, zgolj tega pa je tožena stranka tudi naredila z dopisom z dne 11.11.2005, saj je ugotovila, da je pobuda vložena pravočasno ter na predpisan način. Nato pa jo je predala v vsebinsko obravnavanje občinskemu svetu, ki je o tej pobudi tudi odločil s svojim sklepom z dne 22.12.2005, s katerim je zavrnil predlog pobude civilne iniciative. Glede na to torej županovo obvestilo z dne 11.11.2005 ni obvestilo na podlagi 2. odstavka 47. člena ZLS, tožba tožeče stranke pa je bila preuranjena, saj je o njeni pobudi odločeno šele s sklepom občinskega sveta z dne 22.12.2005. To pa je še dodaten razlog za zavrženje tožbe, ki pa ga prvostopno sodišče ni upoštevalo. Zgrešen je tudi očitek prvostopnega sodišča, da naj bi tožena stranka pobudo tožeče stranke obravnavala v smislu 46. člena ZLS oziroma 76. člena Statuta, oziroma da naj bi inštitut ljudske iniciative enačilo s pobudo za razpis referenduma, zaradi česar ni bilo pogojev za zavrnitev pobude s sklicevanjem na določbe Statuta, ki ureja referendum. Tožena stranka je pobudo obravnavala pravilno in pri tem pravilno upoštevala določbo 2. odstavka 86. člena Statuta, ki določa, da se glede zahteve za razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta in postopka s pobudo (zahtevo), primerno uporabljajo določbe ZLS in Statuta, s katerimi je urejen referendum o splošnih aktih občine. Zato je bilo mogoče to pobudo zavrniti s sklicevanjem na določbe Statuta, ki urejajo referendum, vendar kot povedano, dopis z dne 11.11.2005 ne pomeni zavrnitev pobude. Neutemeljen je tudi očitek prvostopnega sodišča, da tožena stranka ni razjasnila vprašanja, ali gre za pobudo za razpis referenduma oziroma za ljudsko iniciativo, ko pa je že iz dopisa z dne 11.11.2005 razvidno, da je to pobudo štela kot institut ljudske iniciative, za katerega pa velja, da se zanj primerno uporabljajo določbe glede referenduma. Prvostopno sodišče je lahko zavedlo tudi dejstvo, da je bila pobuda nejasno formulirana, ni pa to zavedlo tožene stranke. Neutemeljeno je torej prvostopno sodišče razveljavilo dopis tožene stranke z dne 11.11.2005 in svojo odločitev oprlo na določbo 2. odstavka 47. člena ZLS. Sklep občinskega sveta, s katerim je bila dejansko zavrnjena ta pobuda, ki je bil sprejet 22.12.2005, je postal pravnomočen, ker zoper njega tožba ni bila vložena. S tem pa je nastopil še do daten razlog za zavrženje tožbe, ki ga prvostopno sodišče prav tako neutemeljeno ni upoštevalo, saj je odločalo o zahtevku, o katerem je že bilo pravnomočno odločeno (12. točka 1. odstavka 339. člena ZPP v zvezi z določbo 16. člena ZUS). Prvostopno sodišče torej ni imelo ne dejanske in ne pravne podlage, da je celotno zadevo vrnilo na začetek, to je v fazo formalnega preizkusa, ko pa je bila zadeva v tem času že pravnomočno zaključena.

Na pritožbo so tožnice odgovorile. Strinjajo se z odločitvijo in razlogi prvostopnega sodišča in predlagajo, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne. Navajajo, da je predmet presoje v tem upravnem sporu pobuda civilne iniciative z dne 11.10.2005, ki so jo v imenu 975 volivcev vložile na Urad Župana Občine ... in Občinski svet Občine .... V pobudi so se sklicevale na določbo 86. člena Statuta Občine ...., torej gre za civilno iniciativo. V tožbi so res navedel, da izpodbijajo odločitev župana z dne 9.11.2005, vendar so to nejasnost odpravile z dopolnitvijo tožbe z navedbo, da izpodbijajo obvestilo župana z dne 11.11.2005, ki so ga tožbi tudi priložile, zato je jasno, zoper kateri akt je bila tožba uperjena. Nujno je razjasniti sam ZLS in Statut, ki predvidevata v fazi preizkusa pobude odločitev župana v obliki obvestila, za katerega je po določbah Statuta in ZLS predvideno sodno varstvo. Zato ni mogoče pritrditi toženi stranki, da obvestilo ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v tem sporu, in da bi bil lahko akt, ki se v sporu izpodbija, šele sklep občinskega sveta z dne 22.12.2005. Pritožbeno sodišče je odločilo, kot v izreku tega sklepa, iz naslednjih razlogov: V obravnavanem primeru je predmet presoje v tem upravnem sporu obvestilo tožene stranke z dne 11.11.2005, s katerim je odgovorila na pobudo tožnic za civilno iniciativo za razveljavitev sklepa Občinskega sveta Občine ... z dne 28.9.2005 v zvezi z odprodajo kapitalskega deleža Občine .... v družbi M.M. d.d., ki pa so ji že same tožnice priložile dokazilo o tem, da se s tako pobudo strinja 975 volivcev.

Po presoji pritožbenega sodišča je navedena pobuda ljudska iniciativa v smislu 1. odstavka 48. člena ZLS, kot jo je štela tudi tožena stranka in jo štejejo tudi tožnice. Da gre za pobudo za ljudsko iniciativo, izhaja tudi iz pobude same, saj so jo tožnice oprle na 86. člen Statuta, ki je po vsebini enak 48. členu ZLS, čeprav so v sami pobudi očitno zmotno navedle, da gre za "pobudo civilne iniciative za izvedbo referenduma".

Po 1. odstavku 48. člena ZLS (vsebinsko enaka je določba 86. člena Statuta) lahko najmanj 5% volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. V 2. odstavku 48. člena ZLS je določeno, da se glede pobude volivcem za vložitev zahteve iz prejšnjega odstavka in postopka s pobudo primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS. V 3. odstavku 48. člena ZLS je določeno, da je organ, na katerega je naslovljena zahteva iz 1. odstavka, dolžan v roku, ki ga določi statut občine, najkasneje pa v treh mesecih, odločiti o zahtevi. V 2. odstavku 47. člena ZLS je določeno, da mora župan, če meni, da pobuda ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 47. člena ZLS ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine, o pomanjkljivosti pobude predlagatelja obvestiti v osmih dneh od dneva prejema pobude in ga pozvati, da odpravi ugotovljeno neskladnost v nadaljnjih osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (2. odstavek 47. člena ZLS).

Po določbi 47. člena ZLS torej župan nima pravice oziroma pooblastila zavrniti zahteve, saj o njej, če je pravilno sestavljena, v skladu s 3. odstavkom 48. člena ZLS lahko odloči le organ, na katerega je naslovljena, v tem primeru, ker gre za ljudsko iniciativo za razveljavitev sklepa občinskega sveta, je to občinski svet, seveda, če je za to zahtevo podana izjava najmanj 5% volivcev v občini. To pa se praviloma ugotavlja s pobudo volivcem v smislu 47. člena ZLS. V tem primeru pa sta tako tožena stranka kot občinski svet očitno štela, da je ta pogoj izpolnjen s tem, ko so pobudnice pobudi priložile dokaz o tem, da pobudo podpira 975 volivcev.

Občinski svet pa je po podatkih sodnih spisov (odgovor na tožbo in priloge B3 ter pritožba) to pobudo zavrnil s sklepom z dne 22.12.2005, sprejetim na svoji 22. seji dne 22.12.2005. Ta sklep je bil torej sprejet pred vložitvijo tožbe tožnic, zato po presoji pritožbenega sodišča te niso imele pravnega interesa za vložitev tožbe. Glede na to, da je o njihovi pobudi v skladu s 3. odstavkom 48. člena ZLS pristojni organ že odločil, si namreč tožnice po presoji pritožbenega sodišča z vložitvijo tožbe zoper izpodbijani akt svojega pravnega položaja ne morejo izboljšati.

Zato bi moralo po presoji pritožbenega sodišča prvostopno sodišče njihovo tožbo zavreči na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, saj izpodbijani akt tožene stranke očitno ne posega v pravice oziroma ne neposredne na zakon oprte koristi tožnic. Ker tega ni storilo, je pritožbeno sodišče na podlagi 1. odstavka 75. člena ZUS prvostopno sodbo razveljavilo in samo zavrglo tožbo na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.