Jedro

Določbe četrtega poglavja ZZUOOP urejajo ukrep delnega povračila nadomestila plače in omogočajo kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, ob upoštevanju omejitve, po kateri skupni znesek financiranja na sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev. Tako je višina nadomestila omejena s pravilom iz četrtega odstavka 74. člena ZZUOOP, po katerem lahko delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno sofinancirane iz proračuna RS preko posebnih programov, uveljavlja povračilo nadomestila plače le v višini razlike med polnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo. S tem je zakonodajalec vzpostavil pravilo, ki kombiniranje več različnih subvencij omejuje na način, da kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje št. 11064-62462/2020-3 z dne 8. 1. 2021 se odpravi v 1. točki izreka v delu, v katerem se tožeči stranki ne prizna pravica do povračila izplačanih nadomestil plač za delavca A. A. in B. B. ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka na podlagi petega odstavka 74. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic Covid-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) in Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije Covid-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE) tožniku priznala pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač sedmim delavcem, ki so bili napoteni na začasno čakanje na delo, ni pa priznala pravice do povračila izplačanih nadomestil plač za A. A. in B. B. V nadaljevanju izreka je toženka določila: pod katerimi pogoji bodo ob obračunu zahtevka v njem navedene osebe izključene iz plačila; kakšna je osnova in način izračuna nadomestila plače delavcem ter višina povračila; da je tožnik upravičen do delnega povračila izplačanih nadomestil, če je ta nadomestila dejansko izplačal; kako je tožnik dolžan poročati toženki; da se nadomestilo izplača iz proračunskih sredstev na njen transakcijski račun; kakšne so pravice in obveznosti tožnika in toženke v zvezi z izvajanjem ukrepa ter kakšen je nadzor nad porabo dodeljenih sredstev; v katerih primerih bo moral tožnik prejeta sredstva vrniti; kdo bo izvajal inšpekcijski nadzor. Toženka je določila, da pritožba ne zadrži izvršitve sklepa, da v postopku niso nastali posebni stroški in da je sklep takse prost. 2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik dne 29. 12. 2020 vložil vlogo za delno povračilo izplačila nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. Toženka je z vpogledom v evidence ZRSZ ugotovila, da je imel tožnik za A. A. in B. B. sklenjeno pogodbo o subvencioniranju zaposlitve v okviru ukrepov aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ). V skladu z mnenjem Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo) pa delodajalci za delavce, ki so jih zaposlili v okviru programa APZ in prejemajo subvencijo iz tega naslova, za isto obdobje ne morejo uveljavljati delnega povračila nadomestila plače zaradi napotitve delavca na začasno čakanje na delo ali subvencije zaradi odreditve dela s skrajšanim polnim delovnim časom, ker se ukrepi razlikujejo po namenu.

3. Tožnik s tožbo izpodbija zavrnilni del 1. točke izreka izpodbijanega sklepa. Za obdobje čakanja na delo, januar 2021, je tožnik pri toženki pravočasno uveljavljal delno povračilo izplačanih nadomestil plač za delavce na začasnem čakanju na delo skladno z interventnim zakonom. Toženka je zavrnila povračilo nadomestil za dva delavca iz razloga, ker gre za delno subvencionirani zaposlitvi iz projekta „Spodbude za trajno zaposlovanje mladih“. Takšna odločitev pa je materialnopravno zmotna. Zaključek, da državna pomoč za čakanje na delo v okviru določb ZIUOPDVE oz. ZZUOOP ni združljiva s subvencionirano zaposlitvijo mladih v smislu projekta EU, ni pravilen. Tretji odstavek 78. člena ZZUOOP izrecno predpisuje, da je državna pomoč za čakanje na delo združljiva z drugimi subvencijami in se te smejo medsebojno kombinirati, edina omejitev je v višini, tako da morebitna kombinirana podpora ne sme povzročiti prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. Če bi toženka pravilno uporabila oba materialnopravna predpisa in s tem dejansko in popolno ugotovila odločilna dejstva, bi ugotovila združljivost obeh pomoči ter bi ugodila tožnikovemu zahtevku za priznanje pravice do povračila izplačanega nadomestila plače tudi za A. A. in B. B. Toženka pa materialnopravnih in dejanskih izhodišč ni upoštevala, temveč se je pri zavrnitvi pravice zgolj pavšalno sklicevala na nezavezujoče mnenje Ministrstva. Podana je kršitev načela zakonitosti, saj je toženka tožniku mimo predpisov odrekla priznanje pravice do državne pomoči, izpodbijani sklep pa je tudi neobrazložen, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Toženka ni navedla nobene pravne podlage, ki bi narekovala zavrnitev tožnikove pravice, zato izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti. Toženka se je sklicevala le na nezavezujoče mnenje Ministrstva, kar pa ne more služiti kot zakonita pravna podlaga za odločanje organa. Glede na navedeno tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep spremeni tako, da tožniku prizna pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač tudi za preostala dva delavca oz. zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

4. Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo zaradi napačne navedbe tožene stranke in neskladnosti tožbenih navedb s priloženimi listinami zavrže. Kot tožena stranka je navedena Republika Slovenija, izpodbijani sklep pa je izdal Zavod RS za zaposlovanje. Toženka zato podaja ugovor pasivne legitimacije ter nasprotuje spremembi tožene stranke.

5. Tožnik v prvi pripravljalni vlogi pojasnjuje, da je tožba popolna in razumljiva. Navedba Republike Slovenije kot tožene stranke zadostuje za pravilno označitev tožene stranke v upravnem sporu ter je takšna tožba popolna, razumljiva in primerna za nadaljnjo obravnavo. Ker se upravni spor razlikuje od pravdnega postopka, saj zanj ni značilna kontradiktornost in prirejenost, se v upravnem sporu tožeča stranka obravnava milejše oziroma se njene zakonske obveznosti presojajo bolj dobrohotno. Pravna teorija zastopa stališče, da se ob jasni zakonski opredelitvi tožene stranke zastavlja vprašanje smiselnosti formalne zahteve, da tožnik v tožbi pravilno opredeli toženo stranko, saj ta jasno izhaja iz izpodbijanega akta. Ker je tožnik tožbi priložil izpodbijani akt, iz katerega izhaja, da je tožena stranka Zavod RS za zaposlovanje, so očitki toženke, da je tožba v tem delu pomanjkljiva, neresnični in pravno napačni. Tudi v kolikor bi sodišče presodilo, da je tožba nepopolna, je sodišče ne bi smelo zavreči, temveč bi jo moralo vrniti tožniku v popravo. Dolžnost sodišča stranko opozoriti na pomanjkljivost tožbe je namreč določena v prvem odstavku 31. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ugovor pasivne legitimacije toženke je neutemeljen in pravno absolutno napačen, prav tako pa v obravnavanem primeru ne gre za spremembo tožbe.

6. Toženka v vlogi vztraja pri dosedanjih navedbah iz odgovora na tožbo ter prereka navedbe tožnika. Zavod RS za zaposlovanje je javni zavod, ki je kot samostojni pravni subjekt tudi vpisan v sodni register in bi zato moral biti naveden kot tožena stranka.

7. Tožnik v drugi pripravljalni vlogi pojasnjuje, da sta glede označitve tožene stranke v tožbi tako pravna teorija kot tudi ustaljena sodna praksa enotni, da je tovrstna navedba tožene stranke zadostna. Navedba tožene stranke je bistvena le v primeru, ko tožene stranke ne bi bilo mogoče ugotoviti niti iz obveznih tožbenih prilog, za kar pa v konkretnem primeru ne gre.

8. Tožba je utemeljena.

9. Uvodoma sodišče glede ugovora pasivne legitimacije toženke pojasnjuje, da pravila Zakona o pravdnem postopku (ZPP) glede subjektivne spremembe tožbe v upravnem sporu ne pridejo v poštev1 in da sodišče nima pravne podlage, da bi tožbo iz tega razloga zavrglo. Tožnik je namreč tožbi predložil izpodbijani sklep, iz katerega je jasno razvidno, kdo ga je izdal,2 tj. Zavod RS za zaposlovanje. Zato so očitki tožnika, da je tožba v tem delu pomanjkljiva, neutemeljeni in pravno napačni. Tudi če bi sodišče presodilo, da je tožba nepopolna, tožbe ne bi smelo zavreči, temveč bi moralo tožnika opozoriti na pomanjkljivost tožbe in tožniku tožbo vrniti v popravo. Nikakor pa sodišče ne bi moglo kar zaključiti, da tožba ne vsebuje navedbe tožene stranke ali pa da je ta napačno navedena, kar bi v skladu z drugim odstavkom 31. člena ZUS-13 onemogočalo obravnavanje zadeve in narekovalo zavrženje tožbe.

10. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost 1. točke izreka izpodbijanega sklepa v delu, v katerem toženka tožniku ni priznala pravice do povračila izplačanih nadomestil plač za delavca A. A. in B. B., ki sta bila napotena na začasno čakanje na delo. Izpodbijana odločitev temelji na stališču, da se ukrepi iz programa APZ izključujejo z ukrepom delnega povračila nadomestila plače, saj se ti ukrepi razlikujejo po namenu.

11. Sodišče najprej ugotavlja, da odločitev toženke ni obrazložena tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, pomanjkljiva obrazložitev pa omejuje učinkovito varstvo pravic strank v postopku. Po določbi prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se uporablja tudi v obravnavanem postopku, mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev odločbe ne sledi tej zakonski določbi, je ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe o zavrnitvi delnega povračila izplačanih nadomestil plač za delavca A. A. in B. B. bistveno pomanjkljiva, saj toženka ni navedla materialnopravne podlage za tako odločitev, pač pa se je zgolj sklicevala na mnenje Ministrstva, ki ga je sprejelo v zvezi s spornim vprašanjem, ne da bi svojo odločitev utemeljila z določbami relevantnih predpisov in ne da bi to mnenje pred odločitvijo vročila tožniku in mu dala možnost, da se o njem izjavi.

12. Toženka je torej svojo odločitev sprejela na podlagi mnenja Ministrstva, da delodajalci za delavce, ki so jih zaposlili v okviru programa APZ in prejemajo subvencijo iz tega naslova, ne morejo za isto obdobje uveljavljati delnega povračila nadomestila plače zaradi napotitve na začasno čakanje na delo ali subvencije zaradi odreditve dela s skrajšanim delovnim časom, to pa zato, ker se ukrepi razlikujejo po namenu. Sodišče meni, da tako stališče temelji na napačni razlagi oziroma uporabi za zadevo relevantnih materialnopravnih določb. 13. Upravičenca do delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo določa 68. člen ZZUOOP, pri čemer iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da bi toženka ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje katerega od zakonskih pogojev. Določbe četrtega poglavja ZZUOOP urejajo ukrep delnega povračila nadomestila plače in omogočajo kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, ob upoštevanju omejitve, po kateri skupni znesek financiranja na sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev. Tako je višina nadomestila omejena s pravilom iz četrtega odstavka 74. člena ZZUOOP, po katerem lahko delodajalec, katerega zaposlitve so neposredno ali posredno sofinancirane iz proračuna RS preko posebnih programov, uveljavlja povračilo nadomestila plače le v višini razlike med polnim sofinanciranjem in siceršnjo subvencijo. S tem je zakonodajalec vzpostavil pravilo, ki kombiniranje več različnih subvencij omejuje na način, da kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. Možnost kombiniranja več različnih subvencij izhaja tudi iz določbe 78. člena ZZUOOP, ki v drugem odstavku določa, da skupni znesek sofinanciranja istih upravičenih stroškov, ki se financirajo tudi iz drugih javnih virov, ne sme preseči omejitev, določenih z zakonom; po določbi tretjega odstavka istega člena pa se subvencija lahko kombinira tudi z drugimi ukrepi za podporo ohranjanju delovnih mest, če kombinirana podpora ne povzroči prekomernega nadomestila za stroške plač posameznega delavca. ZZUOOP torej omogoča kombiniranje različnih ukrepov in posledično sofinanciranje upravičenih stroškov iz različnih virov, ob upoštevanju omejitve, po kateri skupni znesek financiranja na sme preseči nadomestila za stroške plač posameznega delavca in drugih zakonskih omejitev.

14. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločitev obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil upravnega postopka, toženka pa je pri odločanju tudi zmotno uporabila materialno pravo. Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep v delu 1. točke izreka, v katerem se tožniku ni priznala pravica do povračila izplačanih nadomestil plač za delavca A. A. in B. B., odpravilo ter v tem delu zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnimi interesi (1. alineja drugega odstavka odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Zakon o upravnem sporu s komentarjem,ur. E. Kerševan, Ljubljana, 2019, str. 279. 2 Ob predložitvi izpodbijanega akta navedba tožene stranke ni bistvena sestavina, nasprotno stališče bi lahko celo pomenilo poseg v pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS in 6. člen EKČP), gl. Zakon o upravnem sporu s komentarjem,ur. E. Kerševan, Ljubljana, 2019, str. 193. 3 31. člen ZUS-1: (1) Če je tožba nepopolna ali nerazumljiva, zahteva predsednica oziroma predsednik senata (v nadaljnjem besedilu: predsednik senata) od tožnika, naj v določenem roku odpravi pomanjkljivosti. Obenem ga mora poučiti, kaj in kako naj napravi, in ga opozoriti na posledice, če tega ne stori. (2) Če tožnik v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe in sodišče zaradi tega zadeve ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom, razen če spozna, da je izpodbijani upravni akt ničen.