Jedro

V primeru, ko gre za sofinanciranje iz javnih sredstev, je upravno sodna praksa zavzela stališče, da je treba upoštevati splošno načelo enakosti pred zakonom, to pomeni, da je treba omogočiti ponudnikom, da za javna sredstva konkurirajo pod enakimi pogoji. Pravica do enakega varstva pravic vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločbe, s katero pristojni organ odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih stranke.

V primeru kot je obravnavani, ko je izpolnjevanje razpisnih kriterijev ovrednoteno s številčnimi ocenami, mora obrazložitev omogočiti preizkus odločitve, tako da se navedejo konkretni razlogi in okoliščine, na podlagi katerih je upravni organ ocenil, v kakšni meri prijavljeni projekt tožeče stranke izpolnjuje vsakega od razpisnih kriterijev posebej.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Slovenskega regionalno razvojnega sklada, št. 8015-368/2011-2 z dne 12. 9. 2011 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrnil vlogo tožnice za dodelitev nepovratnih sredstev za namen investicije „Rekonstrukcija in dozidava objekta za turistične namene v Občini Vuzenica“, s katero je tožeča stranka kandidirala na Javnem razpisu za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanje novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 31/11 in 43/11. Iz obrazložitve prvostopenjskega sklepa in drugostopenjske odločbe izhaja, da je komisija za obravnavo vlog, prispelih na javni razpis, ugotovila, da je bila vloga tožeče stranke vložena pravočasno, zato jo je preizkusila, obravnavala in ocenila ter elemente za odločanje predložila direktorju Slovenskega regionalno razvojnega sklada (v nadaljevanju Sklad) in hkrati objavila seznam prejemnikov sredstev na spletni strani. Direktor je na podlagi drugega odstavka 41. člena Splošnih pogojev poslovanja Sklada z dne 23. 7. 2009 spremenil predlog komisije in odločil, da kandidatura ni v skladu s temeljnim namenom javnega razpisa, ki je dodatno zaposlovanje, kar predstavlja javni interes, ki upravičuje dodelitev javnega denarja. Iz javnega razpisa namreč izhaja, da je ustvarjanje novih delovnih mest oz. dodatno zaposlovanje temeljni namen javnega razpisa in eden od kriterijev za dodelitev točk. Večje število ustvarjenih delovnih mest je predvidenih, primerjano na dan oddaje vloge in tretje leto po zaključku investicije, več točk je prijavitelj prejel. Pri prijavljeni investiciji pa gre za nesorazmerno odstopanje cene načrtovanega delovnega mesta od srednje vrednosti na razpis predloženih kandidatur, pri čemer je srednja vrednost izračunana izmed vseh kandidatur, ki so presegle prag kakovosti, to je 40 točk. Ob visokem strošku pa je dodatno dejstvo, da je po investicijskem programu predvidena le ena zaposlitev 5. stopnje izobrazbe za polovični delovni čas, zaradi česar se še dodatno izpostavlja vprašanje gospodarnega trošenja javnega denarja.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh treh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in navaja, da je v postopku dodeljevanja javnih sredstev s strani Sklada prišlo do nepravilnosti. Na spletni strani Sklada je bil namreč dne 6. 9. 2011 objavljen seznam odobrenih kandidatur z naslovom „Obvestilo sklada – rezultati javnega razpisa za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanja novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih – pozitivne vloge“, iz katerega je izhajalo, da je bilo tožeči stranki dodeljenih 200.522,48 EUR nepovratnih sredstev. Navedeni objavi je sledil še uradni dopis Sklada po elektronski pošti, v katerem je bila tožeča stranka obveščena, da bo v kratkem prejela sklep o odobritvi sredstev. Dne 16. 9. 2011 pa je ugotovila, da se je seznam odobrenih vlog na spletni strani Sklada spremenil, tako da je izpadla z njega, pri čemer je obvestilo še vedno nosilo datum 6. 9. 2011, kar pomeni, da je Sklad naknadno posegel v že objavljene rezultate. Po prvem odstavku 41. člena Splošnih pogojev Sklada je komisija tista, ki opravi strokovno oceno in presojo vloge, upoštevaje merila iz javnega razpisa. Predlog komisije se sicer predloži v odločanje upravi Sklada, vendar le-ta izda sklepe o izboru prejemnikov na podlagi predloga komisije. Uprava je torej na predlog komisije vezana in mimo predloga ne more odločati. Sklep je tudi pomanjkljivo obrazložen, saj ne vsebuje razlogov, zakaj predloga ni upoštevala, sploh pa argumentov iz izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, ker vsebuje popolnoma nove (izmišljene) in dodatne kriterije, ki niso vsebovani v razpisni dokumentaciji. Izpodbijani sklep niti drugostopenjska odločba nikjer ne navajata, zakaj je bilo tožeči stranki dodeljeno določeno število točk in po katerih kriterijih iz javnega razpisa. Tudi Upravno sodišče je v svoji praksi že večkrat zavzelo stališče, da mora sam upravni akt omogočiti preizkus odločitve, s tem da navede konkretne razloge in okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka ocenila, v kakšni meri vlagatelj izpolnjuje vsakega od razpisnih kriterijev posebej. Iz obrazložitve tudi izhaja, da naj bi bilo dodatno zaposlovanje temeljni namen javnega razpisa, v resnici pa je le eden izmed ciljev. Ne glede na napačno ugotovitev organa velja opozoriti, da je vloga tožeče stranke tudi v tem pogledu, tj. spodbujanju zaposlovanja, zadostila razpisnim kriterijem. Pri investicijah v turizem namreč ni mogoče gledati na delovna mesta z vidika delovno intenzivne panoge, saj gre pri investicijskih naložbah v turizem za multiplikacijske učinke na gospodarstvo v okolju. Razpisni pogoji so popolnoma jasni, merila za ocenitev vloge pa so navedena v Povabilu k oddaji vloge na javni razpis na str. 8 do vključno 15, pri čemer je z vidika zaposlovanja treba opozoriti na merilo 2.b) Dodatna vrednost na zaposlenega in 3.b) Število ustvarjenih novih delovnih mest. Nezakonito je torej bil uporabljen dodatni kriterij, po katerem se izračunava cena delovnega mesta in njena primerjava s srednjo vrednostjo. Takšnega kriterija javni razpis ne vsebuje, sploh pa vrednotenje stroška zaposlitve ni v duhu javnega razpisa. Po kriteriju 3.b) se predvideva celo samo ohranjanje obstoječih delovnih mest, brez ustvarjanja novih, kar nasprotuje argumentaciji Sklada, kaj naj bi bil temeljni namen razpisa. Do ostalih dveh ciljev se organ sploh ni opredelil, zato v tem delu sklepa ni mogoče preizkusiti. Tožeča stranka zato predlaga, da sodišče tožbi ugodi in samo odloči o stvari ter ji dodeli nepovratna sredstva v višini 200.522,48 EUR oziroma odpravi izpodbijani sklep in zadevo vrne v ponovni postopek oziroma ugotovi nezakonitost izpodbijanega sklepa.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je bila vloga tožeče stranke ocenjena v skladu z določili javnega razpisa, in sicer je bila ocenjena s strani dveh ocenjevalcev in je pri enem dosegla 70 točk, pri drugem pa 66. Tožeča stranka si napačno razlaga določbe Splošnih pogojev, saj uprava nikakor ni vezana na predlog komisije. Komisija je pri svojem delu samostojna in neodvisna ter je le posvetovalno telo. Namen javnega razpisa je dodatno zaposlovanje, zato strošek enega delovnega mesta iz kandidature v znesku 200.552,48 EUR ni skladen z namenom javnega razpisa in ne opravičuje smotrne porabe javnega denarja. V drugem poglavju javnega razpisa so jasno navedeni trije cilji razpisa, projekti prijaviteljev pa so morali slediti vsaj enemu izmed njih. Cilji razpisa pa so bili vkomponirani tudi v merila, po katerih se je vse popolne vloge ocenjevalo. Ti cilji pa pri tožeči stranki v poslovnem načrtu niso bili dovolj argumentirano utemeljeni.

Tožba je utemeljena.

Predmet tega postopka je zavrnitev vloge tožeče stranke za sofinanciranje investicije „Rekonstrukcija in dozidava objekta za turistične namene v Občini Vuzenica“, vložene na podlagi Javnega razpisa za sofinanciranje začetnih investicij in ustvarjanje novih delovnih mest na obmejnih problemskih območjih, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 37/11 in 32/11, ker kandidatura ni v skladu z namenom razpisa (dodatno zaposlovanje), saj je strošek novega delovnega mesta nesorazmeren glede na ostale vloge.

V primeru, ko gre za sofinanciranje iz javnih sredstev, je upravno sodna praksa že zavzela stališče (glej npr. sodbo Upravnega sodišča II U 289/2011 z dne 13. 6. 2012), da je treba upoštevati splošno načelo enakosti pred zakonom, to pomeni, da je treba omogočiti ponudnikom, da za javna sredstva konkurirajo pod enakimi pogoji. Pravica do enakega varstva pravic vključuje tudi pravico do obrazloženosti odločbe, s katero pristojni organ odloča o pravicah, dolžnostih ali pravnih koristih stranke. Po prvem odstavku 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se v navedeni zadevi uporablja, ker gre za javno pravno stvar (4. člen ZUP), mora obrazložitev odločbe obsegati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev takšne vsebine nima, stranka nima možnosti izpodbijati odločbe, sodišče pa tudi ne more preizkusiti njene zakonitosti. V primeru kot je obravnavani, ko je izpolnjevanje razpisnih kriterijev ovrednoteno s številčnimi ocenami, mora obrazložitev omogočiti preizkus odločitve, tako da se navedejo konkretni razlogi in okoliščine, na podlagi katerih je upravni organ ocenil, v kakšni meri prijavljeni projekt tožeče stranke izpolnjuje vsakega od razpisnih kriterijev posebej.

Obrazložitev izpodbijanega sklepa pa takšnega preizkusa ne omogoča. V konkretnem primeru je upravni organ vlogo zavrnil na podlagi cene oziroma stroška novega delovnega mesta, ni pa obrazložil izpolnjevanja oziroma neizpolnjevanja vsakega od razpisnih kriterijev posebej. Merila za ocenjevanje vlog so navedena v 9. točki javnega razpisa in so podrobneje opredeljena v razpisni dokumentaciji. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa tako ne izhaja, katerih od razpisnih pogojev vloga tožeče stranke ne izpolnjuje (če sploh), oziroma koliko točk je po posameznem kriteriju vloga prejela in zakaj. Pri tem zgolj navedba, da vloga ni v skladu v namenom javnega razpisa, ki je dodatno zaposlovanje, ne zadosti zakonski zahtevi po obrazloženosti odločbe, ob med strankama postopka nespornem dejstvu, da bi tožeča stranka dodatno zaposlila eno osebo. Ob tem sodišče tudi pritrjuje tožeči stranki, da razlog, iz katerega je bila vloga zavrnjena (strošek delovnega mesta), ne izhaja iz nobenega od meril javnega razpisa. Iz merila 3b) Število ustvarjenih novih delovnih mest izhaja, da je po tem merilu relevantno število ustvarjenih novih delovnih mesto, primerjano na dan oddaje vloge in 3. leto po zaključku investicije. Pri tem ni sporno, da bi tožeča stranka dodatno zaposlila eno osebo s 5. stopnjo izobrazbe za polovični delovni čas. Iz meril javnega razpisa torej ne izhaja povezanost med prijavljenim zneskom za investicijo in številom delovnih mest, ki bi jih z izvedbo investicije prijavitelj ustvaril. Tudi merilo 2b) Dodana vrednost na zaposlenega, na katerega opozarja tožena stranka v odgovoru na tožbo, ni enako strošku delovnega mesta, torej merilu, ki ga je uporabil upravni organ v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, saj gre pri navedenem kriteriju za primerjavo med bruto dodano vrednostjo na zaposlenega (vključuje vse zaposlene, ne le nova delovna mesta) v letu pred oddajo vloge, to je v letu 2010, in 3 leta po zaključku investicije. Navedeni razlog torej ne more biti zadostna podlaga za zavrnitev vloge tožeče stranke.

Razlogi tožene stranke v odgovoru na tožbo glede skupnega številka točk, ki jih je prejela vloga tožeče stranke in glede ciljev javnega razpisa, ki naj v poslovnem načrtu tožeče stranke ne bi bili dovolj argumentirano utemeljeni, pa ne morejo nadomestiti nepopolne obrazložitve izpodbijanega sklepa, da bi sodišče lahko preizkusilo pravilnost odločitve, saj mora zakonitost odločitve izhajati iz upravne odločbe ter imeti podlago v upravnih spisih, v obravnavanem primeru pa temu ni tako.

Po povedanem izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti ter gre posledično za bistveno kršitev pravil postopka (7. točka 237. člena ZUP). Glede na povedano je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijani sklep pa odpravilo in ga vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upravni organ o zadevi ponovno odločiti ob upoštevanju relevantnih določb javnega razpisa in svojo odločitev ustrezno obrazložiti glede na napotke sodišča. Sodišče še pripominja, da ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu tožeče stranke, da samo odloči o stvari (65. člen ZUS-1), saj za to glede na naravo stvari (sofinanciranje iz javnih sredstev na podlagi javnega razpisa) niso bili izpolnjeni zakonski pogoji.

Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v povezavi z 1. točko 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.