Jedro

Ugotovitev, da nameravani poseg ni v skladu z varstvenim režimom, kot ga določata PUP in Strokovne podlage, nima opore v dejanskih ugotovitvah. Tudi drugostopenjski organ je namreč z dopolnitvijo obrazložitve izpodbijane odločitve pojasnjeval le kakšen je varstveni režim območja kompleksnega varstva kulturne dediščine Bitnje, varstveni režim kulturne krajine Bitnje in pomen varovanja cerkve sv. Nikolaja in freske sv. Krištofa na njeni južni fasadi. Zakaj predvidena gradnja stanovanjskega objekta z vidika teh varstvenih režimov ni dopustna, pa nista pojasnila ne organ prve ne organ druge stopnje.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območne enote Kranj, št. 35101-0367/2013-4 z dne 26. 7. 2013 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo kulturnovarstvenih pogojev v postopku izdaje kulturnovarstvenega soglasja h gradnji stanovanjske hiše v območju registrirane nepremične dediščine: Srednje Bitnje – Kulturna krajina Bitnje, EŠD 683, na zemljišču parc. št. 2136/2 (del) in 2135/2 (del), obe k. o. ...

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije (v nadaljevanju ZVKDS) svojo odločitev oprl na četrti odstavek 50.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) v povezavi s tretjim odstavkom 28. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11 in 90/12 – v nadaljevanju ZVKD-1), ker nameravani poseg ni v skladu s predpisi, na podlagi katerih odloča ZVKDS. Pri tem se je na podlagi 27. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za morfološko celoto urbanistične zasnove mesta Kranja (v nadaljevanju PUP) skliceval na območje kompleksnega varstva kulturne dediščine Bitnje ter na kulturno dediščino in varstvene režime zanje, kot so opredeljeni v Strokovnih podlagah za varstvo kulturne dediščine v Mestni občini Kranj, ZVNKD v Kranju, september 2001. Povzema varstveni režim za kulturno krajino Bitnje (poglavje 4.4.27), za cerkev sv. Nikolaja, za katero velja varstveni režim za stavbno dediščino (poglavje 4.2.2.), in varstveni režim oz. varstvene usmeritve za regionalno dediščino, ki je določen tudi s tretjo alinejo prvega odstavka 132. člena ZVKD-1. Ugotavlja, da bi gradnja stanovanjskega objekta na predlagani lokaciji pomenila motečo prvino v neposredni okolici cerkve sv. Nikolaja, saj bi zakrila pogled na fresko, ki krasi južno fasado cerkve in okrnila značilen pogled na cerkev z mežnarijo, ki predstavlja prostorsko dominanto kulturne krajine Bitnje. Poselitev v neposredni bližini cerkve, na območju varovane kulturne krajine naj bi bila že v Strokovnih podlagah ocenjena kot moteč element in degradacija prostora.

Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. Ker se strinja s pritožbenim ugovorom, da prvostopenjski organ svoje odločitve ni dovolj obrazložil, jo še dodatno utemeljuje. Pojasnjuje, da zemljišči nameravane gradnje ležita v območju registrirane nepremične dediščine Srednje Bitnje – Kulturna krajina Bitnje (EŠD 683), ki je v omenjenih strokovnih podlagah imenovana Zgornje Bitnje – Izjemna krajina, ter v območju kompleksnega varstva kulturne dediščine. Navaja, da to območje obsega vasi Žabnica, Spodnje, Srednje in Zgornje Bitnje s pripadajočimi kmetijskimi in gozdnimi zemljišči v obliki prog in z opisuje tipologijo območja kompleksnega varstva območja kulturne dediščine Bitnje. Varstveni režim območja te kulturne krajine naj bi ohranjal primarno, torej kmetijsko rabo prostora, varovana tipična struktura poselitve pa naj bi predstavljala kmetijske obdelovalne površine s cerkvijo sv. Nikolaja kot prostorsko dominanto kulturne krajine. Strinja se tudi z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da bi predlagana gradnja zakrila pogled na fresko sv. Krištofa in pojasni pomembnost te freske. Meni, da bi nameravana gradnja predstavljala nadaljnjo degradacijo zaščitenega območja, ker bi rušila tipiko strukture poselitve v kulturni krajini, in da ne bi bila v skladu s primarno rabo prostora.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je odločitev arbitrarna in neobrazložena, tako da je ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – v nadaljevanju ZUP), zaradi česar so ji bile kršene tudi pravice iz 14., 22. in 34. člena Ustave. Trdi, da zemljišče, na katerem namerava graditi, ni opredeljeno kot kulturna dediščina in ni določeno kot vplivno območje kulturne dediščine. Poleg tega iz izpodbijane odločbe niti ne izhaja, da bi upravni organ preverjal morebiten vpliv nameravane gradnje na kulturni spomenik. Stališča, da nameravana gradnja ni mogoča, naj bi bila zato arbitrarna.

Nepojasnjeno naj bi ostalo tudi, kaj pomeni, da bi bil nameravani objekt na predlagani lokaciji moteča prvina in da bi zakril fresko, ki krasi južno fasado cerkve. Organu očita, da ni presodil na kakšen način naj bi se s predlagano gradnjo zakril pogled na fresko in meni, da skuša organ v tem primeru popraviti napake preteklih postopkov s sredstvi, ki niso zakonita. Sklicuje se na fotografije v upravnem spisu, iz katerih je razvidno, da je freska zakrita z drugimi obstoječimi objekti, in navaja, da nameravana gradnja zaradi svoje lege pogleda na fresko z obstoječe ceste ne bi zakrivala. Pogled bi bil zakrit le z območja, kjer se nahajajo zgolj polja – tj. kmetijska zemljišča, kar pomeni, da bi bil pogled okrnjen le kmetovalcem, ki na tem območju obdelujejo svoja polja, poleg tega pa se freske od daleč niti ne vidi. Poleg tega tožnica upravnemu organu očita bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP), ker ji ni dal možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in dokazih, ki so pomembni za odločbo (prvi odstavek 9. člena ZUP).

Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in se pri tem sklicuje na razloge drugostopenjske odločbe, ker naj bi bila konkretizirana do te mere, da iz nje jasno izhaja, zakaj je predvidena gradnja v nasprotju z varstvenim režimom za varovano kulturno dediščino. Trdi tudi, da svoje odločitve ni oprla na dejstva in dokaze, s katerimi tožnica ni bila seznanjena.

Tožba je utemeljena.

Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi tožničine vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev za gradnjo stanovanjskega objekta na zemljiščih, ki ležita v območju registrirane nepremične dediščine Srednje Bitnje – Kulturna krajina Bitnje (EŠD 683), ki je v strokovnih podlagah poimenovana Zgornje Bitnje – Izjemna krajina, ter v območju kompleksnega varstva kulturne dediščine.

Prvi odstavek 29. člena ZVKD-1 določa, da je pred izdajo kulturnovarstvenega soglasja treba pridobiti kulturnovarstvene pogoje, ki se na podlagi prve alineje četrtega odstavka istega člena določijo v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine. ZGO-1 v 5.5.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 projektne pogoje opredeljuje kot pogoje, ki jih v skladu s pogoji iz izvedbenega prostorskega akta in skladno s svojimi pristojnostmi, določenimi z zakonom in predpisom in na podlagi izvedbenega prostorskega akta, določi pristojni soglasodajalec za izdelavo projektne dokumentacije.

Odločanje o zahtevi za izdajo projektnih pogojev ureja 50. člen ZGO-1 in ne 50.a člen. Zato je četrti odstavek 50.a člena ZGO-1 (na katerega se napačno sklicuje prvostopenjski upravni organ) lahko podlaga za zavrnitev zahteve za izdajo soglasja, ne pa tudi za zavrnitev zahteve za izdajo projektnih pogojev. Če pa soglasodajalec v postopku odločanja o zahtevi za izdajo projektnih pogojev ugotovi, da gradnja po predpisih iz njegove pristojnosti ni dopustna ali mogoča, na podlagi šestega odstavka 50. člena ZGO-1 šteje, da se zahteva za izdajo projektnih pogojev šteje kot zahteva za izdajo soglasja in izda odločbo o zavrnitvi izdaje soglasja na podlagi te določbe in ne četrtega odstavka 50.a člena. Od 11. 1. 2014, tj. od uveljavitve sprememb in dopolnitev ZVKD-1, enako določa tudi enajsti odstavek 29. člena tega zakona. Podlaga za zavrnitev izdaje kulturnovarstvenih pogojev tudi ni tretji odstavek 28. člena ZVKD-1, ki je veljal tudi v času izdaje izpodbijane odločbe, saj ta določa le, da se kulturnovarstveno soglasje izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev.

Izpodbijano odločitev o zavrnitvi kulturnovarstvenih pogojev, ker po mnenju upravnega organa nameravani poseg ni dopusten oziroma mogoč po predpisih iz pristojnosti ZVKDS, je torej treba šteti kot odločitev o zavrnitvi soglasja po šestem odstavku 50. člena ZGO-1. Presoja (ne)možnosti oziroma (ne)dopustnosti gradnje iz šestega odstavka 50. člena ZGO-1 je v obravnavanem primeru omejena na varstvo območja kompleksnega varstva kulturne dediščine Bitnje in na varstvo kulturne krajine kot nepremične dediščine, to varstvo pa se izvaja v skladu z določbami prostorskega akta, ki določajo varstveni režim tega območja, in v skladu z aktom o določitvi varstvenega območja dediščine. Kulturna krajina je namreč v 15. točki 3. člena ZVKD-1 opredeljena kot nepremična dediščina, kulturnovarstveni pogoji za poseg v nepremično dediščino pa se v skladu s prvo alinejo četrtega odstavka 29. člena določijo v skladu z določbami prostorskega akta ali akta o določitvi varstvenih območij dediščine. Vezanost projektnih pogojev na pravno podlago še posebej poudarja četrti odstavek 50. člena ZGO-1, po katerem mora pristojni soglasodajalec v projektnih pogojih za vsak pogoj navesti podlago iz posebnega predpisa.

V obravnavani zadevi upravni organ svojo odločitev utemeljuje s sklicevanjem na 132. člen ZVKD-1 in na določbe PUP ter Strokovne podlage, ki so sestavni del prostorskega akta. Tretji odstavek 132. člena ZVKD-1 sicer predvideva, da se kulturnovarstveno soglasje lahko zavrne tudi v primeru, da je poseg v neskladju s tem zakonom ali s prostorskim aktom, vendar varstvene usmeritve, ki jih za območja kulturne krajine določa tretja alineja prvega odstavka istega člena tega zakona, same po sebi ne prepovedujejo gradnje stanovanjskih objektov. Prepoved gradnje ne izhaja niti iz opredelitve kulturne krajine, saj je ta v 15. točki 3. člena istega zakona (16. točki po uveljavitvi novele ZVKD-1, Uradni list RS, št. 111/13) opredeljena kot nepremična dediščina, ki je odprt prostor z naravnimi in ustvarjenimi sestavinami, katerega strukturo, razvoj in uporabo pretežno določajo človekovi posegi in dejavnost. Ugotovitev, da nameravani poseg ni v skladu z varstvenim režimom, kot ga določata PUP in Strokovne podlage, pa nima opore v dejanskih ugotovitvah. Tudi drugostopenjski organ je namreč z dopolnitvijo obrazložitve izpodbijane odločitve pojasnjeval le kakšen je varstveni režim območja kompleksnega varstva kulturne dediščine Bitnje, varstveni režim kulturne krajine Bitnje in pomen varovanja cerkve sv. Nikolaja in freske sv. Krištofa na njeni južni fasadi. Zakaj predvidena gradnja stanovanjskega objekta z vidika teh varstvenih režimov ni dopustna, pa nista pojasnila ne organ prve ne organ druge stopnje.

Drugostopenjski organ je namreč zelo podrobno predstavil varovano tipologijo območja kompleksnega varstva kulturne dediščine Bitnje in podrobneje pojasnil vsebino varstvenega režima. Ne iz obrazložitve odločbe organa prve ne iz obrazložitve odločbe organa druge stopnje pa ni razvidno, zakaj naj bi bila nameravana gradnja nesprejemljiva z vidika tega režima. Povsem nepojasnjeno je zakaj bi nameravana gradnja posegla v varovano tipično strukturo poselitve oz. zakaj bi nameravana gradnja s kulturnovarstvenega vidika posegla v varovane kmetijske površine. Upravna organa namreč nista pojasnila niti, v katerem delu opisane varovane strukture območja se zemljišči nahajata, niti iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi to dejstvo sploh ugotavljala, zato tudi ni mogoč preizkus, ali bi gradnja na navedenih zemljiščih sploh posegla v omenjeno strukturo poselitve, oz. v varovano trakasto razdelitev polj (tj. v obliko prog).

Oba organa se sklicujeta tudi na cerkev sv. Nikolaja kot varovano prostorsko dominanto in na fresko sv. Krištofa na njeni južni fasadi, vendar prav tako ne pojasnita, zakaj bi nameravana gradnja posegla v „funkcionalno integriteto varovane stavbne dediščine v širšem prostoru brez motečih prvin“ oz. ne navajata, na podlagi katerih dejstev in okoliščin sklepata, da bi bil z obravnavano gradnjo okrnjen pogled na cerkev z mežnarijo in na fresko sv. Krištofa na njeni južni fasadi. Obrazložitev prvostopenjske odločbe sicer vsebuje tudi dve fotografiji, vendar dejstvo, da je z ene izmed strani veduta degradirana sama po sebi, ne pomeni, da bi nameravana gradnja degradirala veduto tudi z južne strani. Tožnica namreč tej trditvi toženke ugovarja in zatrjuje, da bi bil glede na lego njenih zemljišč ta pogled zakrit le osebam, ki bi opravljala dela na polju, pa še to le na neki točki in v oddaljenosti, ki ne omogoča vidnosti freske.

Po navedenem torej ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne iz odločbe organa druge stopnje ne izhaja, da gradnja stanovanjskega objekta zaradi kulturnovarstvenega režima ni mogoča, oz. zakaj želenega cilja, tj. varovanja tipologije območja, poljske razdelitve, drugih značilnosti varovanega območja in stavbne dediščine ni mogoče doseči z določitvijo kulturnovarstvenih pogojev.

Po presoji sodišča so navedeni razlogi za izdajo izpodbijane zavrnilne odločbe pomanjkljivi do te mere, da sodišču ne omogočajo preizkusa njene vsebinske pravilnosti ter zakonitosti, tj. ne omogočajo preizkusa ugotovitve, da gradnja po predpisih, ki urejajo kulturnovarstveni režim kulturne krajine, v kateri leži obravnavana nepremičnina, ni dopustna ali mogoča. Ker gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo zadevo organu, ki je to odločbo izdal, v ponoven postopek.

Ker je sodišče ugotovilo, da je tožba že iz navedenega razloga utemeljena, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, pripominja pa, da bo moral upravni organ v novi odločbi - če bo njegova odločitev enaka - določno navesti varstveni režim, v katerem aktu je določen, in konkretizirano pojasniti, zakaj na podlagi tega varstvenega režima gradnja ni dopustna oziroma mogoča. Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da gradnja po predpisih iz njegove pristojnosti ni nedopustna ali nemogoča, pa tožničine vloge za izdajo kulturnovarstvenih pogojev ne bo smel zavrniti, temveč bo moral določiti kulturnovarstvene pogoje. Presojo skladnosti projektnih rešitev s predpisanim kulturnovartsvenim režimom bo v tem primeru organ opravil v postopku izdaje soglasja, če bo tožnica zanj zaprosila.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Pri tem sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa za postopek v višini 148 EUR vrnjena po uradni dolžnosti opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).