Jedro

Stališče, v okviru katerega prvostopenjski organ ni preizkusil, ali je v konkretnem primeru potreben predhodni postopek, ne upošteva izpostavljenega neskladja Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje z Direktivo št. 2011/92/EU, s tem pa s pravom Evropske unije.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35407-11/2014-20 z dne 19. 6. 2015 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva prizadete stranke za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za okolje (ARSO) je kot prvostopenjski upravni organ v 1. točki izreka izpodbijane odločbe izdala upravljavcu A. d.o.o., (v tem upravnem sporu prizadeti stranki), okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave – rafinerije zemeljskega plina, katere zmogljivost znaša 280 000 Sm3 zemeljskega plina (vhodne količine) na dan ter 1 tono bazno separirane nafte na dan (izhodna količina), vse na zemljiščih s parc. št. 564/2, 564/4, 564/5, 565/1, 565/2, 568, 569, 572, 573, 576, 577/1, vsa k.o. ... Nadalje so v izpodbijani odločbi pod točko 2 naštete okoljevarstvene zahteve za emisije snovi v zrak; pod točko 3 okoljevarstvene zahteve za emisije snovi v vodo; pod točko 4 okoljevarstvene zahteve za emisije hrupa; pod točko 5 okoljevarstvene zahteve za elektromagnetno sevanje; pod točko 6 okoljevarstvene zahteve za odpadke; pod točko 7 ukrepi za čim višjo stopnjo varstva okolja kot celote, ukrepi za obratovanje naprave v izrednih razmerah in ukrepi po dokončnem prenehanju obratovanja naprave; pod točko 8 so našteti drugi posebni pogoji za obratovanje naprave; pod točko 9 je določena obveznost obveščanja o spremembah; pod točko 10 čas veljavnosti dovoljenja naprave iz točke 1, ki je deset let od dneva pravnomočnosti dovoljenja in nazadnje, pod točko 11, kjer je odločeno, da v postopku stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da je pravna podlaga za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja 68. člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 51/14, v nadaljevanju Uredba 2), ki je stopila v veljavo 22. 7. 2014 in ki v drugem odstavku 9. člena določa, da se upravni postopki, ki se nanašajo na izdajo dovoljenj za izvedbo posegov v okolje po tej uredbi in so bili začeti pri pristojnih organih po predpisih, ki urejajo varstvo okolja, končajo v skladu z dosedanjimi predpisi; ter z Uredbo o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 78/06 – 20/13, v nadaljevanju Uredba 1). Ugotavlja, da poseg iz vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja po podatkih iz vloge in dokumentacije ne zapade pod določila Uredbe 2, zato zanj ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja.

3. Prvostopenjski organ je ugotovil, da naprava iz točke 1 izreka pomeni novo napravo, ki se skladno s Prilogo 1 Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega šteje za napravo, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega. Določene parcele, ki so navedene v izreku izpodbijane odločbe, so v lasti upravljavca naprave A. d.o.o., preostala zemljišča pa so v lasti B. d.o.o. in C. d.o.o. Oba lastnika dovoljujeta podjetju A. d.o.o. kot upravljavcu IPPC naprave, in sicer naprave za čiščenje surovega zemeljskega plina in bazne separacije nafte (NCPP), obratovanje s citirano napravo na navedenih zemljiščih. Osnovna surovina, ki se bo predelovala v napravi iz točke 1 izreka dovoljenja bo surov zemeljski plin, dodatna osnovna surovina pa bo surova nafta. V tej napravi bo torej potekala bazna separacija nafte. Nafta se ne bo čistila z rafinerijskimi postopki čiščenja, temveč se ji bo z gravitacijskim separatorjem za bazno separacijo nafte in slojne vode izločilo slojno vodo in plin, ter se jo bo nato skupaj s plinskim kondenzatom prodalo rafinerijam.

4. Prvostopenjski organ je izvedel presojo skladnosti obravnavanih naprav z najboljšimi razpoložljivimi tehnikami, v skladu z 10. členom Uredbe o vrstah dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega in pri tem upošteval merila, ki so določena v Prilogi 3 Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje večjega obsega.

5. V obrazložitvi je tudi navedeno, da upravljavec na lokaciji naprave iz točke 1 izreka ne bo izvajal predelave ali odstranjevanja odpadkov, zagotovil je sodelovanje javnosti, in sicer z vpogledom v vlogo in predloženo dokumentacijo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja.

6. Prvostopenjski organ je v postopku priznal status stranskih udeležencev D. in tožniku.

7. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo, prav tako pa je zavrnilo pritožbo pritožnika D. V obrazložitvi ponavlja pravne podlage, na katerih je bilo izdano izpodbijano okoljevarstveno dovoljenje. Ponovi, da je upravljavec v vlogi zaprosil za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo, ki predstavlja novo napravo (rudarski objekt), ki se bo postavila na pridobivalnem prostoru ... (koncesijsko območje za izkoriščanje ogljikovodikov) za izvajanje ene od faz pri izkoriščanju surovega zemeljskega plina – obogatitve ogljikovodikov. Vloga se glasi za bodočo IPPC napravo z oznako naprave 1.2 – rafinerija surovega zemeljskega plina, kar je skladno s Prilogo 1 Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega, ki razvršča med naprave z oznako vrste dejavnosti 1.2 – rafinerije nafte, naftnih frakcij, mineralnih olj in plina. Za to vrsto naprav ni določen prag zmogljivosti, zato se takšna naprava šteje za napravo, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega. Naprava (v vlogi označena z oznako NCPP) je predvidena oziroma bo postavljena znotraj obstoječega rudarskega prostora za izkoriščanje mineralnih surovin – ogljikovodikov. Predmetni rudarski objekt bo postavljen poleg obstoječe centralne plinske postaje (za katero se načrtuje, da bo šla po postavitvi nove naprave v razgradnjo). Na lokaciji bo ena IPPC naprava za čiščenje surovega zemeljskega plina, in povezana naprava za bazno gravitacijsko separacijo nafte in slojne vode. Proizvodna zmogljivost naprave, ki bo obratovala 24 ur dnevno, vse dni v letu, znaša 280 000 Sm3 zemeljskega plina na dan in se nanaša na vhodno količino plina, ter 1 tono bazno separirane nafte na dan, ki se nanaša na izhodno količino bazno separirane nafte. V obravnavani napravi – rafineriji plina bo potekal tehnološki postopek čiščenja surovega zemeljskega plina in bazna separacija nafte. V napravi se bo proizvajal zemeljski plin, UNP, bazno separirana nafta in plinski kondenzat. Dobava plina in nafte bo potekala po obstoječemu omrežju. Po opisu zmogljivosti in delovanja naprave tudi drugostopenjski organ poudari, da se je obravnavani upravni postopek pričel z vložitvijo vloge stranke pred uveljavitvijo Uredbe 2. Zato po mnenju drugostopenjskega organa zanjo ni potrebno izvesti presoje vplivov na okolje. Drugostopenjski organ zavrne tudi navedbe tožnika, da naj bi vplivno območje naprave segalo najmanj še na parcele št. 4164, 562/1 in 578/1. Pritožnik trdi, da vpliv naprave sega tudi na vrtine, saj brez funkcioniranja vrtin naprava za čiščenje plina ne more delovati oziroma na področje delujočih plinovodov in črpališč z vrtinami za pridobivanje surovine za obratovanje naprave. Drugostopenjski organ odgovori, da je v danem primeru predvidena dobava vhodnih surovin po plinskem omrežju rudniškega prostora, vendar cevovodi in vrtine niso predmet izdaje okoljevarstvenega dovoljenja v tem primeru. Zavrne tudi navedbe pritožnika v zvezi z izkazano aktivno legitimacijo prizadete stranke.

8. Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je v zadevi nepravilno ugotovljeno vplivno območje naprave, saj vanj niso zajete površine parcel, po katerih so predvidene dostopne transportne poti. Zaradi možnosti havarij, ki jih je drugostopenjski organ zavrnil z argumentom, da bodo vozila za prevoz nevarnih snovi takšna, da nezgode praktično niso možne, da bi se zgodile, je ta argument v nasprotju z načelom previdnosti in 8. člena ZVO-1. Nadalje tožnik trdi, da gradnja in obstoj naprave, ki je predmet okoljevarstvenega dovoljenja nima ekonomskega smisla brez funkcioniranja vrtin za pridobivanje surovine za prečiščevanje, to je zemeljskega plina iz konkretnih vrtin na konkretnem območju. Zato je potrebno v vplivno območje delujoče naprave razširiti tudi na območje delujočih črpališč in na zemljišča, po katerih neprekinjeno poteka transport za okolje nevarnih surovin.

9. Nadalje tožeča stranka opozarja, da se je tožena stranka pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja nepravilno sklicevala na zastarelo zakonodajo v nasprotju z ustavnimi pravicami do zdravega okolja. Organa obeh stopenj bi morala ugotoviti neskladje zakonskih in podzakonskih aktov z Ustavo in sprožiti ustrezne postopke za dopolnitev predpisov. Tožena stranka tudi ni zahtevala izvedbe oziroma ni izvedla predhodnega postopka. Stranki Petrol Geoterm d.o.o. tožnik prereka aktivno legitimacijo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, ker ni lastnik niti uporabnik zemljišč, na katerih poteka pridobivanje in transport surovine za delovanje naprave. A. se je za dva tedna izognil obveznosti izvedbe presoje vplivov na okolje po napačni presoji tožene stranke. Nedopustno je, da upravna organa obeh stopenj omogočata takšno izkrivljanje zakonodaje oziroma da je bila namerno (omogočena) takšna časovna vrzel med objavo in uveljavitvijo za človeka in okolje izredno pomembnega predpisa – Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje. Sodišču predlaga naj tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo v celoti odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

10. Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

11. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in dodaja, da tožnik ne sme šele s tožbo navajati novih dejstev, če ne izkaže, da jih upravičeno ni mogel navajati že v postopku na prvi stopnji ali v postopku s pritožbo. Edina tožbena trditev, ki jo je tožnik zatrjeval že na prvi stopnji in je glede nje vztrajal tudi v postopku s pritožbo, je trditev o tem, da bi bilo v presojo o dovoljenju treba vključiti tudi vrtine za črpanje plina. Tožnik šele v tožbi zatrjuje, da bi bilo potrebno izvesti predhodni postopek v povezavi z vprašanjem presoje vplivov na okolje. Nato stranka z interesom odgovori še na zatrjevanje tožnika v zvezi z vplivnim območjem v zvezi z možnostjo nastanka havarij, v zvezi z neizvedbo predhodnega postopka pa obrazloži, da je sam predhodni postopek namenjen vprašanju, ali je presoja vplivov na okolje sploh potrebna, pri čemer pa se je ob tem vprašanju potrebnosti izvedbe presoje vplivov na okolje upravni organ jasno izrekel že v obrazložitvi odločbe. V zvezi z navedbami tožnika, da je prišlo v zvezi s presojo vplivov do napačne presoje upravnega organa, ki naj bi dopustil izkrivljanje zakonodaje, stranka z interesom pojasni, da je vlogo za okoljevarstveno dovoljenje vložila 27. 6. 2014 po več mesecev trajajočem notranjem usklajevanju, torej 10 dni pred javno objavo navedene Uredbe v Uradnem listu RS. Svojo vlogo je vložila glede na v preteklosti sprejete in potrjene poslovne načrte, v luči katerih je z vložitvijo vloge pravzaprav že zamujala, saj je bila vložitev vloge predvidena že v mesecu aprilu 2014. Sodišču predlaga, da tožbo tožnika v celoti zavrne kot neutemeljeno, tožniku pa naloži celotno plačilo stroškov postopka.

12. Tožba je utemeljena.

13. Tožnik izpodbija okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, v kateri se opravlja dejavnost, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega (prvi odstavek 68. člena ZVO-1). Napravo, ki je predmet izpodbijanega okoljevarstvenega dovoljenja, je prizadeta stranka v svoji vlogi za izdajo dovoljenja opredelila kot novo napravo (rudarski objekt) za izvajanje ene od faz pri izkoriščanju surovega zemeljskega plina – obogatitve ogljikovodikov.

14. Tožeča stranka med drugim navaja, da tožeča stranka ni zahtevala oziroma ni izvedla predhodnega postopka.

15. Pri nekaterih posegih v okolje je presoja vplivov, ki jih ima nameravani poseg na okolje, obvezna na podlagi kriterijev, ki so določeni v materialnem pravu. Temeljni predpis, ki v našem pravnem redu določa vrste posegov v okolje, kjer je presoja vplivov obvezna, je Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 51/14 – v nadaljevanju Uredba 2). Poleg navedenih posegov navedena uredba določa tudi posege v okolje, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, če se zanje v predhodnem postopku ugotovi, da bi lahko imeli pomembne vplive na okolje. V navedenih primerih je tako potrebno izvesti predhodni postopek, od ugotovitev iz tega postopka pa je nato odvisno, ali je treba opraviti tudi presojo vplivov na okolje. Navedena Uredba 2 sicer pomeni uskladitev slovenske ureditve z Direktivo 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L št. 26 z dne 28. 1. 2012, str. 1 – v nadaljevanju Direktiva).

16. V točki B.3.1. Priloge 1 k Uredbi 2 je določeno, da je predhodni postopek potreben, kadar gre za drugo pridobivanje nafte in zemeljskega plina, torej takšno pridobivanje nafte in zemeljskega plina, kjer načrpana količina ne presega 500 ton na dan v primeru nafte in 500 000 standardnih kubičnih metrov (sm3) na dan v primeru plina – v slednjem primeru je presoja vplivov na okolje skladno s točko B.3 Priloge 1 obvezna. V predmetnem primeru gre za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave – rafinerije zemeljskega plina, katere zmogljivost znaša 280 000 Sm3 zemeljskega plina na dan. Ker gre torej za obratovanje naprave v postopku pridobivanja zemeljskega plina, bi bilo skladno z določbami Uredbe v povezavi s točko B.3.1 Priloge 1 k Uredbi predhodni postopek potrebno izvesti.

17. Izpodbijana odločba se sicer sklicuje na drugi odstavek 9. člena Uredbe 2, v katerem je določeno, da se upravni postopki, ki se nanašajo na izdajo dovoljenj za izvedbo posegov v okolje in so bili začeti pri pristojnih organih po predpisih, ki urejajo varstvo okolja, končajo v skladu z dosedanjimi predpisi. Ker je Uredba 2 stopila v veljavo 22. 7. 2014, konkretna vloga pa je bila podana 27. 6. 2014 oziroma 10. 7. 2014, ko je bila vloga dopolnjena z dokazilom o plačilu upravne takse, je bilo po stališču prvostopenjskega organa v zadevi namesto Uredbe 2 treba uporabiti Uredbo o vrstah posegov v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Uradni list RS, št. 78/06 in naslednji – v nadaljevanju Uredba 1). Skladno z navedeno Uredbo 1 pa presoja vplivov na okolje ni bila potrebna.

18. Stališče izpodbijane odločbe je napačno. Upoštevati je namreč treba, da je Evropska komisija v predsodnem postopku proti Republiki Sloveniji št. 2012/2162 ugotovila, da Uredba 1 ni popolnoma skladna z Direktivo, njenimi prilogami in pravno prakso, to pa zato, ker izpušča predhodni postopek in ker ima previsoke pragove pri določitvi projektov, pri katerih je potrebno izvesti presojo vplivov na okolje. Uredba 2 je tako prav z ureditvijo predhodnega postopka odpravila navedeno neskladje. Stališče, v okviru katerega prvostopenjski organ ni preizkusil, ali je v konkretnem primeru potreben predhodni postopek, tako ne upošteva izpostavljenega neskladja Uredbe 1 z Direktivo, s tem pa s pravom Evropske unije. Določbe drugega odstavka 9. člena Uredbe namreč ni mogoče razlagati tako, da dopušča uporabo prejšnjih predpisov, ki so in kolikor so v neskladju z Direktivo. Takšna razlaga bi prav zaradi ugotovljenega neskladja z Direktivo zahtevala zavrnitev uporabe podzakonskega predpisa (t.i. exceptio illegalis).

19. Prvostopenjski organ je pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabil materialno pravo, ker ni upošteval določbe točke B.3.1 Priloge 1 k Uredbi, skladno s katero je bil v pričujoči zadevi predhodni postopek obvezen. Ker predhodni postopek ni bil izveden, je bilo pri odločanju tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj ni bilo razčiščeno, ali je presoja vplivov na okolje potrebna. Prizadeta stranka sicer opozarja, da je tožnikovo sklicevanje na neizvedbo predhodnega postopka nedovoljena tožbena novota. Vendar je s tem v zvezi treba opozoriti, da je tožnik v pritožbi mdr. uveljavljal napačno uporabo oziroma neuporabo materialnega predpisa. Prav za takšno kršitev pa v tej zadevi gre. Upoštevaje tožnikove navedbe v tožbi in že prej v pritožbi je bilo treba preizkusiti pravilnost uporabe materialnega prava, ta preizkus pa je pokazal opisano napako.

20. Navedeno pomeni, da je toženka zaradi napačne uporabe materialnega prava dejansko stanje ugotovila pomanjkljivo, tako da ne daje zanesljive podlage za odločitev o zahtevi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo istemu upravnemu organu v ponovni postopek.

21. Sodišče je zavrnilo zahtevo prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka, saj je zastopala interes stranke, ki v tem postopku ni uspela.