Jedro

Izpodbijana Uredba ne dovoljuje posegov v prostor, torej neposredno ne ureja posamičnih razmerij. Določbe Uredbe in DPN predstavljajo okvir za poseg v prostor, posamična razmerja, v katerih bodo tožniki varovali svoj pravni interes, pa se bodo urejala skladno z določbami V. poglavja ZUPUDPP (Pridobivanje nepremičnin in pravic na njih) ter določbami (v času izdaje tega sklepa veljavnega) ZUreP-1. Dejstvo, da Uredba v določbi 17. člena določa, da se na podlagi DPN odstranijo v tej določbi navedeni stanovanjski, gospodarski ali pomožni objekti, po presoji sodišča ne spreminja narave izpodbijanih določb Uredbe, ki temeljijo na ugotovitvi abstraktne javne koristi, konkretna javna korist in s tem ugotovitveni postopek v katerem bo treba ugotoviti, ali je razlastitev nujno potrebna za dosego razlastitvenega namena in da med javno koristjo konkretnega razlastitvenega namena in težo posega v lastnino obstaja sorazmernost, pa bo pristojni organ ugotavljal v konkretnih postopkih razlastitve, v katerih se bodo tožniki lahko sklicevali tudi na nezakonitost oziroma neustavnost Uredbe.

Izrek

I. Tožba se v delu 2. in 3. tožnika A.A. in B.B. ustavi, v preostalem delu se tožba zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožniki vlagajo tožbo zoper Uredbo o državnem prostorskem načrtu za državno cesto od priključka Šentrupert na avtocesti A1 Šentilj - Koper do priključka Velenje jug (v nadaljevanju Uredba). Uredba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 3/2017 20. 1. 2017 in z njo sprejeta prostorska ureditev državne štiripasovne avtoceste med Šentrupertom in Velenjem v skupni dolžini 14 km (7. člen Uredbe). Glede na 4. člen Uredbe, naj bi Uredba prisilno posegla v lastninsko pravico zasebnih subjektov na preko 1400 zemljiških parcelah, v skupni izmeri preko 150 ha. Iz 17. člena Uredbe izhaja odstranitev 117 grajenih objektov zasebnih lastnikov, od tega bi se odstranilo 40 zasebnih stanovanjskih hiš.

2. Tožniki vlagajo tožbo na podlagi določbe četrtega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), v obsegu pravne ureditve iz 17. člena Uredbe. Vseh 21 tožnikov, skupaj z družinskimi člani, stalno prebiva v vsega skupaj 14 stanovanjskih hišah, ki bi se glede na 17. člen Uredbe odstranile. Na podlagi 17. člena Uredbe se tožnikom v celoti odvzema lastninska pravica na njihovih stanovanjskih hišah in zemljiščih, na katerih te hiše stojijo in s tem v celoti in dokončno posega v ustavno pravico iz 33. člena Ustave RS. Uredba razlašča tožnike v nasprotju z določbo 69. člena Ustave RS, zato poseg določen v Uredbi predstavlja poseg v njihovo ustavno pravico iz 35. in 36. člena Ustave do zasebnosti in nedotakljivosti stanovanja, bivališča oziroma domovanja (odločba Ustavnega sodišča RS Up-32/94 z dne 13. 4. 1995).

3. S 17. členom izpodbijane Uredbe je dokončno in nespremenljivo določen javni interes za odstranitev stanovanjskih hiš tožnikov ter s tem izgubo lastninske pravice na njih. Upravni postopki (razlastitve, izdaje gradbenega dovoljenja za rušenje), ki se bodo nanašali na njihove hiše iz 17. člena Uredbe, ne bodo mogli predstavljati učinkovitega uveljavljanja interesov tožnikov. Trditev utemeljujejo s sodbami I U 888/2010 z dne 22. 2. 2011 in I U 1112/2010 z dne 19. 4. 2011. 4. V nadaljevanju tožniki pojasnjujejo, da je na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, sodišče dolžno odločati tudi o zakonitosti postopka v katerem je bil sprejet izpodbijani akt. Navajajo, da je bil sprejem ter postopek sprejemanja Uredbe v izrazitem nasprotju z zakonodajo in z zavezujočimi mednarodnimi pravnimi akti. Kršena je bila zlasti Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija) ter pravila Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/42/ES in Direktive 2011/92/EU.

5. Tožniki sodišču predlagajo, da Uredbo v celoti odpravi oziroma, da Uredbo odpravi v obsegu, ki se nanaša na posamične tožnike v delu, kjer 17. člen določa, da se odstranijo stanovanjski objekti posameznih tožnikov. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo izčrpno pojasnila potek postopka sprejemanja Uredbe, v katerem je bila na podlagi izdelane Študije variant izbrana optimizirana varianta F2-2. Kot neutemeljene zavrača tudi navedbe tožnikov, da sprejeta Uredba v celoti odvzema lastninsko pravico tožnikov na stanovanjskih hišah in zemljiščih in jih s tem razlašča v nasprotju z 69. členom Ustave RS. Uredba je splošen pravni akt, ki nima neposrednih učinkov razlastitve v posamičnih zadevah, je pa z dnevom uveljavitve Uredbe izkazana javna korist za pridobivanje nepremičnin na območju DPN in izvedba postopka v skladu s 47. členom Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP). O razlastitvi ali omejitvi lastninske pravice bo tako na prvi stopnji odločil šele upravni organ, po izvedenem ugotovitvenem postopku. Zoper odločbo o razlastitvi je dovoljena pritožba. Zgolj na podlagi sprejete Uredbe tako še niso nastopile pravne posledice, ki bi vplivale na stvarno pravni položaj tožnikov (sklep VS RS I U 430/2011 z dne 30. 5. 2012).

7. Pri umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor gre za izključno pristojnost države in zasledovanje javnega interesa. Izbrana trasa F2-2, kot izhaja iz DPN Šentrupert - Velenje, je skladna s Strategijo prostorskega razvoja Slovenije (iz leta 2004), Strategijo razvoja prometa v Republiki Sloveniji (julij 2015) in Nacionalnim programom razvoja prometa v Republiki Sloveniji (2016). Tožena stranka zavrača navedbe o nezakonito izvedenem postopku priprave Uredbe in ne glede na to, da določba četrtega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije nima neposrednega učinka na fizične osebe, ampak nalaga obveznosti državi pogodbenici, da s svojimi postopkovnimi pravili uredi sodelovanje javnosti pri odločanju o okoljskih zadevah. Zavrača tudi kršitev določb Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/42/ES in Direktive 2011/92/EU.

8. V zvezi s primerjavo variant F2-2 in F6 pojasnjuje, da je postopek umeščanja državne ceste v fazi študije variant potekal v skladu z odločitvijo Vlade RS v aprilu 2008 (sklep Vlade RS št. 35000-3/2008/4 z dne 25. 4. 2008), oziroma na podlagi predloga, da se postopek priprave DPN nadaljuje v skladu z optimiziranimi predlogom najustreznejše variantne rešitve na posameznih odsekih, na odseku od avtoceste A1 do Velenja po varianti F2-2. Tožena stranka zavrača tudi navedbe tožnikov, da varianta F2-2 ni bila del Študije variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A1 Šentilj-Koper in mejo z Republiko Avstrijo; št. 189-ŠV/2006, C. d.o.o., Maribor, april 2008 (v nadaljevanju Študija variant) in sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Tožniki so sodišču 22. 9. 2017 poslali odgovor na odgovor tožene stranke in delni umik tožbe, v obsegu tožb tožnikov A.A. in B.B. 10. Navajajo, da v celoti vztrajajo pri tožbi vloženi 17. 2. 2017 in celotnem primarnem tožbenem predlogu, prav tako na podrejenem tožbenem predlogu, razen v delu, ki se nanaša na tožeči stranki A.A. in B.B. Ne strinjajo se z odgovorom v delu, kjer tožena stranka poskuša zanikati njihovo pravico do sodnega varstva na podlagi določbe četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Ne strinjajo se z navedbo, da splošni akt na pravice tožnikov ne učinkuje neposredno, saj gre za odrek pravice do tožbe na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, v takem primeru za poseg v ustavno pravico iz 23. člena Ustave. Tožniki trdijo, da z zakonom predpisana javna korist za poseg v njihove pravice, na podlagi drugega odstavka 92. člena ZUreP (postopek razlastitve), za poseg v njihove nepremičnine, ni podana. Javna korist je bila v postopku sprejemanja izpodbijane uredbe ugotovljena na nezakonit način.

11. Vztrajajo pri tožbeni trditvi, da je bil postopek sprejemanja izpodbijane Uredbe v izrazitem nasprotju z neposredno uporabljivimi določbami Aarhuške konvencije in poudarjajo, da je bil postopek sprejema nezakonit tudi ob upoštevanju samo slovenskih nacionalnih predpisov (ZUPUDD), zaradi nesodelovanja javnosti pri odločanju o še odprtih variantnih rešitvah v vseh postopkih prostorskega načrtovanja, ki so potekali v času po letu 2010. 12. Ne sprejemajo razlage tožene stranke, ki se nanaša na sodelovanje javnosti pri odločanju o izbiri variant in poudarjajo, da nobena pravna ureditev v letu 2007 in pozneje, ni mogla predstavljati veljavne pravne podlage za ravnanje tožene stranke, ker bi se morala že takrat uporabiti določila Aarhuške konvencije. Tudi sicer tožniki zatrjujejo, da tožeča stranka ne bi mogla uporabiti prehodne določbe petega odstavka 62. člena ZUPUDPP.

13. Tožniki navajajo tudi, da v letu 2007 ni bila izbrana trasa, po kateri izpodbijani DPN določa potek obravnavanega avtocestnega odseka. V letu 2007 je bila lahko izbrana samo trasa F2, o trasi F2-2 pa ni bilo izvedena nobena študija variant. Obe trasi se bistveno razlikujeta, zato tožniki oporekajo trditvi tožene stranke, da trasa F2-2 predstavlja optimizirano varianto F2. 14. Tožena stranka v pripravljalni vlogi z dne 29. 4. 2017 oporeka trditvi tožnikov, da jim je z izpodbijano Uredbo v celoti odvzeta lastninska pravica na njihovih stanovanjskih hišah, zaradi česar imajo posledično pravico do vložitve pravnega sredstva po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Uredba je splošen pravni akt, njen neposredni učinek je priznana javna korist za razlastitev nepremičnin, ki so zajete z Uredbo in ne stvarnopravni prenos lastninske pravice ali katerokoli drugo upravičenje, ki bi omogočalo odstranitev stanovanjskih hiš nelastnikom. Meni, da je sodba v zadevi I Up 430/2011 v celoti primerljiva tako v pravnem, kot dejanskem stanju, in da bodo lahko tožniki svoje interese varovali v postopku razlastitve in utemeljevali nenujnost ali nesorazmernost posega v lastninsko pravico. Sklicuje se na sodno prakso Vrhovnega sodišča ter odločitve Ustavnega sodišča v zadevi U-I-84/99 z dne 6. 7. 2000. 15. Izčrpno pojasnjuje, da je bil v konkretnem primeru osnutek DPN dopolnjen z optimizirano varianto F2-2, na podlagi Študije variant (Študija variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo državne ceste med avtocesto A1 Šentilj - Koper in mejo z Republiko Avstrijo; št. projekta 189-ŠV/2006, C. d.o.o. Maribor, april 2008; v nadaljevanju Študija variant, april 2008). in navaja, da se je priprava DPN v času uveljavitve ZUPUDPP upravičeno nadaljevala v skladu s prehodnimi določbami petega odstavka 62. člena ZUPUDPP. Tožena stranka je podala tudi obširen odgovor v zvezi s trditvami tožnikov, ki se nanašajo na optimizacijo trase ter v odgovoru pojasnila proces optimizacije, ki je potekal v več korakih. Zavrnila je ugovore, ki se nanašajo na neposredno uporabo določil Aarhuške konvencije ter ugovor, ki se je nanašal na neupoštevanje prava EU.

16. Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi z dne 2. 2. 2018 odgovorila na prej povzete navedbe tožene stranke in sodišču predlagala izdajo sodbe v skladu s tožbenim predlogom.

K I. točki izreka:

17. Tožnika A.A. in B.B. sta pri Upravnem sodišču, skupaj z ostalimi tožniki, dne 17. 2. 2018 vložila tožbo zoper toženo stranko, v kateri sta izpodbijala v uvodu navedeno Uredbo. Dne 21. 9. 2018 sta tožnika sodišču sporočila, da tožbo umikata.

18. Po določbi prvega odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), lahko tožnik umakne tožbo brez privolitve tožene stranke do pravnomočne odločbe. Po drugem odstavku 34. člena ZUS-1 sodišče postopek s sklepom ustavi, kot je ravnalo v obravnavanem primeru.

19. V preostalem delu je sodišče tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

20. Določba četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V konkretni zadevi tožniki vlagajo tožbo zoper Uredbo, s katero je bila sprejeta prostorska ureditev državne štiripasovne avtoceste med Šentrupertom in Velenjem v skupni dolžini 14 km, v kateri zatrjujejo, da je Uredba z določbo 4. in 17. člena prisilno posegla v lastninsko pravico zasebnih subjektov na preko 1400 zemljiških parcelah, v skupni izmeri preko 150 ha in določila odstranitev 117 grajenih objektov zasebnih lastnikov.

21. Sodišče po vpogledu v določbe izpodbijane Uredbe ugotavlja, da izpodbijana Uredba v določbi 4. člena določa območje DPN tako, da za posamezne katastrske občine, tudi katastrsko občino na katerih ležijo nepremičnine tožnikov (k.o. ...), določa območje DPN v skladu z geodetskim načrtom obsega zemljišča ali dele zemljišč s parcelnimi številkami. V določbi 17. člena, ki jo Uredba umešča v IV. poglavje z naslovom "Pogoji glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja" pa določa, da se na trasi predvidenega posega v prostor odstranijo objekti tožnikov, ki so v tem členu določno opredeljeni.

22. Sodišče nadalje ugotavlja tudi, da je bila izpodbijana Uredba sprejeta na podlagi ZUPUDPP, ki določa, da če je ob uveljavitvi tega zakona v postopku priprave državnega prostorskega načrta, začetega po ZPNačrt, faza predloga izbora variantnih rešitev v dopolnjenem osnutku državnega prostorskega načrta po ZPNačrt že opravljena, se postopek priprave načrta nadaljuje po določbah od 3. točke 39. člena tega zakona dalje, pri čemer se osnutek načrta izdela na podlagi predloga izbora variantnih rešitev po ZPNačrt. Navedeni zakon v prvem odstavku 3. člena določa tudi, da je DPN prostorski akt, s katerim se načrtujejo prostorske ureditve državnega pomena ter v drugem odstavku istega člena, da je načrt podlaga za izdajo dovoljenja za umestitev v prostor iz 46. člena tega zakona.

23. Navedeno pomeni, da Uredba ne dovoljuje posegov v prostor, torej neposredno ne ureja posamičnih razmerij. Določbe Uredbe in DPN predstavljajo okvir za poseg v prostor, posamična razmerja v katerih bodo tožniki varovali svoj pravni interes, pa se bodo urejala skladno z določbami V. poglavja ZUPUDPP (Pridobivanje nepremičnin in pravic na njih) ter določbami (v času izdaje tega sklepa veljavnega) ZUreP-1. 24. Zaradi stališča sodišča, ki ga potrjuje tudi že ustaljena sodna praksa, tudi odločitev Upravnega sodišča na katero se sklicujejo tožniki I U 513/2011 in v tej zvezi odločitev vrhovnega sodišča RS I Up 430/2011, sodišče zavrača tožbeni ugovor, da tožniki v prej navedenih postopkih ne bodo imeli učinkovitega pravnega varstva (preprečitve razlastitve objektov in njihove odstranitve). Dejstvo, da Uredba v določbi 17. člena določa, da se na podlagi DPN odstranijo v tej določbi navedeni stanovanjski, gospodarski ali pomožni objekti, po presoji sodišča namreč ne spreminja narave izpodbijanih določb Uredbe, ki temeljijo na ugotovitvi abstraktne javne koristi, konkretna javna korist in s tem ugotovitveni postopek v katerem bo treba ugotoviti, ali je razlastitev nujno potrebna za dosego razlastitvenega namena in da med javno koristjo konkretnega razlastitvenega namena in težo posega v lastnino obstaja sorazmernost, pa bo pristojni organ ugotavljal v konkretnih postopkih razlastitve, v katerih se bodo tožniki lahko sklicevali tudi na nezakonitost oziroma neustavnost Uredbe. Navedeno pomeni tudi, da bo izpodbijana Uredba v upravnih postopkih razlastitve podlaga za vodenje teh postopkov, v katerih bodo izdane upravne odločbe, s katerimi bodo urejena posamična razmerja in na ta način morebiti poseženo v pravni položaj tožnikov, ki ga bodo v takem primeru lahko varovali v upravnem postopku in nato v upravnem sporu.

25. Uredba po navedenem ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

K II. točki izreka:

26. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. členu ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.