Jedro

Zahtevek za plačilo nadomestila za omejeno rabo prostora ima naravo okoljske rente kot kolektivnega nadomestila zaradi obremenitve okolja na podlagi ZVISJV.

Pri normativni protipravnosti gre za nasprotje z dolžnostjo izdaje nekega predpisa, in sicer v dveh primerih: 1) ko organ izda protipraven akt ali 2) ko v nasprotju z izrecno obveznostjo opusti izdajo akta. Za opustitev gre takrat, ko država ne prenese kakšnega sekundarnega pravnega vira EU v svojo zakonodajo, ne izda zakona, pa ga Ustava k temu zavezuje, ne izda ali ne izda pravočasno podzakonskega akta, pa jo zakon k temu zavezuje ali ko Ustavno sodišče z odločbo naloži konkretnemu organu, naj v mejah svojih pravic in dolžnosti v določenem roku zapolni pravno praznino z izdajo predpisa.

Uredba kot podzakonski akt še vedno velja in jo je pri odločanju o utemeljenosti odškodninskega zahtevka (v okviru pogoja protipravnosti) potrebno upoštevati.

Drugačna presoja zakonodajnega organa o ustavni skladnosti zakonske določbe, ki pa je zaradi ocene Ustavnega sodišča o njeni neskladnosti z Ustavo v postopku pred Ustavnim sodiščem razveljavljena, sama po sebi ne predstavlja tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen Ustave.

Izrek

Pritožba se zavrne in se sodba potrdi.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo I.) zavrnilo tožbeni zahtevek, ki glasi: tožena stranka je dolžna tožeči stranki izplačati odškodnino v višini 13.000.000,00 EUR z zamudnimi obrestmi od dneva vložitve tožbe do plačila, vse v roku 8 dni pod izvršbo; tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka, v roku 8 dni pod izvršbo; in II.) tožeči stranki naložilo plačilo pravdnih stroškov tožene stranke v višini 67.457,50 EUR s pripadki.

2. Zoper sodbo se je pritožila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi povzema pravno ureditev in navaja, da je sodišče prve stopnje zakonske določbe Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti - ZVISJV le povzelo, do njih se ni neposredno opredelilo. Nadalje pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava utemeljuje z navedbo, da je tožeča stranka v tej pravdni zadevi zahtevala odškodnino zoper Republiko Slovenijo. Škodo je opredelila v višini nadomestila za jedrske objekte, in sicer kot je določila Vlada Republike Slovenije v Uredbi o merilih za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora na območju jedrskega objekta. Te uredbe sodišče prve stopnje ni upoštevalo, niti ni navedlo razlogov, čeprav je tožeča stranka ravno nanjo oprla tožbeni zahtevek. Tožena stranka v njej ni določila nadomestila za reaktor T, za skladišče C pa je nadomestilo določeno v prenizkem znesku. Sodišče prve stopnje se je v sklepnem delu obrazložitve (točka C) omejilo izključno na uredbo, ki ureja območja omejene rabe prostora zaradi jedrskega objekta in pogojih gradnje na teh območjih, uredbo, ki ureja merila za določitev višine nadomestila, pa je povsem spregledalo. Uredba, ki določa območja omejene rabe prostora, ureja le pogoje gradnje objektov na območjih omejene rabe, zato na njeni podlagi ni mogoče zavrniti tožbenega zahtevka. Sodišče je zmotno uporabilo 6. člen te uredbe. Tožena stranka je jedrski reaktor, ki je nesporno jedrski objekt, namenoma izločila iz uredbe, ki določa merila in višino nadomestila zaradi omejene rabe prostora na območju jedrskega objekta. Te uredbe sodišče ni uporabilo, čeprav na njej temelji zahtevek. Najstrožji režim gradnje, ki ga določa uredba, ki določa pogoje omejene rabe, nima nobene neposredne zveze z višino nadomestila, ki ga določa uredba o višini nadomestila. Po tretjem odstavku 136. členu ZVISJV je bila Vlada dolžna za vsak jedrski objekt določiti višino nadomestila zaradi omejene rabe. Za jedrski reaktor T Mark III v uredbi, ki določa višino nadomestila, nadomestila sploh ni določila, za skladišče jedrskih odpadkov (C) pa je določila prenizko nadomestilo. Zato je tožeča stranka oškodovana, med protipravnim ravnanjem in škodo pa je podana neposredna vzročna zveza. Škodo je zadosti utemeljila in za trditve predlagala dokaze, ki pa jih sodišče ni izvedlo. Sodišče prve stopnje se ni opredelilo do obstoja vseh elementov odškodninske odgovornosti. Iz sodbe se lahko povzame, da se je opredelilo do protipravnosti, saj meni, da ji nadomestilo za reaktor ne pripada, ker prejema nadomestilo za skladišče. Sprašuje se, zakaj uredba drugače obravnava JEK in skladišče na območju J. K.. To bi lahko pojasnil izvedenec. Sodba je pomanjkljiva in je tudi ni mogoče preizkusiti. Izrek sodbe in obrazložitev sta v popolnem nasprotju z navedbami tožeče stranke in listinami v spisu (smiselno 14. in 15. točka drugega odstavka 339. člena ZPP).

3. Tožena stranka je na pritožbo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev. Glede pritožbenega očitka, da sodišče v obrazložitvi izpodbijane sodbe ni jasno obrazložilo, zakaj ni podana odškodninska odgovornost tožene stranke, tožena stranka navaja, da so razlogi zadostni. Sodišče je ugotovilo, da je pri reaktorju T, ki je raziskovalni reaktor termične moči, manjše od 1 MW, predpisano območje omejene rabe v krogu s polmerom 500 m, v istem polmeru pa se nahaja tudi skladišče C, za katerega je tudi predpisano območje omejene rabe v krogu s polmerom 500 m. Oba objekta se nahajata drug poleg drugega. Zato je sodišče pravilno zaključilo, da je tožeča stranka za skladišče C že prejema nadomestilo zaradi zmanjšanja uporabne vrednosti objektov lokalne infrastrukture oziroma zmanjšanja finančnih virov lokalne skupnosti. S tem pa je izpolnjen pogoj iz 6. člena uredbe, ki določa območja omejene rabe prostora. Glede višine zahtevka v odgovoru navaja, da samo sklicevanje na višino nadomestila, ki ga prejema lokalna skupnost za skladišče v bližini jedrske elektrarne K., ne more vzdržati tehtnega razloga za zaključek o prenizki višini nadomestila. Sicer pa je postopek za določitev nadomestila urejen po določilih Zakona o splošnem upravnem postopku, pri čemer je sama tožeča stranka z vsakoletnimi odločbami določala znesek nadomestil, ki ga je plačevala tožena stranka oziroma njena pristojna Agencija (ARAO). Vprašanje je, ali je za odločanje o zahtevku sploh pristojno redno sodišče. Po 137. členu ZVISJV je namreč zavezanec za plačilo nadomestila Inštitut X. Le v postopku zahteve za presojo skladnosti uredbe z ZVISJV, začetem pri Ustavnem sodišču, bi bilo možno ugotavljati, ali je trditev tožeče stranke, da bi moral biti v 2. točko uredbe uvrščen tudi T, utemeljena. Tožeča stranka ni niti trdila, še manj pa izkazala, da bi zahteva za presojo skladnosti podzakonskega akta predložila v postopek pred Ustavno sodišče. Kar tako pa tožeča stranka ne more zatrjevati, da je bilo ravnanje tožene stranke protipravno, ker reaktorja T ni uvrstila v 2. člen uredbe, ki določa višino nadomestila. Elementa protipravnosti ni. Tudi sicer tožeča stranka ni predložila nobenega ustreznega dokaza, da dejansko trpi materialno škodo. Tudi zato zahtevek iz naslova odškodnine ni utemeljen.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Višje sodišče je izpodbijano sodbo preizkusilo v okviru zatrjevanih pravno pomembnih pritožbenih razlogov (prvi odstavek 360. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP) in razlogov, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti po določbi drugega odstavka 350. člena ZPP. Izrek sodbe je jasen in razumljiv, taki so tudi razlogi. O odločilnih dejstvih ni nasprotja med razlogi sodbe in med listinami v spisu. Absolutno bistveni kršitvi določb postopka iz 14. in 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP nista podani. Odločitev sodišča prve stopnje je pravilna, vendar iz spodaj navedenih razlogov.

6. Pravno pomembno materialno pravo v tej zadevi poleg Ustave (26. člen) in Obligacijskega zakonika - OZ predstavljajo še Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti - ZVISJV, Uredba o območjih omejene rabe prostora zaradi jedrskega objekta in pogojih gradnje na teh območjih (v nadaljevanju Uredba o območjih omejene rabe prostora; Uradni list RS, št. 36/2004 in 103/2006(1) ) ter Uredba o merilih za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora na območju jedrskega objekta (v nadaljevanju Uredba o višini nadomestila, Uradni list RS, št. 134/2003 in 100/2008(2)).

7. Tožeča stranka je v tem gospodarskem sporu zahtevala plačilo odškodnine zaradi neplačevanja nadomestila za omejeno rabo prostor za jedrska objekta T III (ki je raziskovalni reaktor termične moči manjše od 1 MW; v nadaljevanju T) in skladišče C (v nadaljevanju C), za katerega nadomestilo za omejeno rabo sicer prejema, vendar meni, da bi morala biti upravičena do višjega nadomestila. Tudi glede zadnjega je tožbeni zahtevek odškodninski. Ni sporno, da sta oba objekta jedrska objekta, kakor tudi ni sporno, da se nahajata na območju občine X, v tej zadevi tožeče stranke. Po pritožbi tudi ni sporno, da se njuni območji omejene rabe prostora prekrivata.

8. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo, ker nista podani dve predpostavki odškodninskega delikta - protipravnost in škoda. Do ostalih predpostavk odškodninskega delikta se posledično ni opredelilo. V obrazložitvi se je omejilo predvsem na protipravnost. Glede višine škode je ugotovilo pomanjkljivo trditveno in dokazno podlago. T. in C. se nahajata v istem območju (krogu) omejene rabe (v krogu s polmerom 500 m). Tako sodišče izključi protipravnost kot enega izmed elementov odškodninskega delikta, saj ob uporabi 5. in 6. člena (pravilno 5. in 6. odstavka 3. člena) Uredbe o območjih omejene rabe prostora ugotovi, da je v zvezi z omejitvami rabe prostora tožeča stranka upravičena do prejemanja nadomestila, določenega glede na površino dveh celotnih krogov. Postavilo se je na stališče, da če se kroga prekrivata, je tožeča stranka upravičena do enega nadomestila. Nadalje je sodišče tudi ugotovilo, da tožeča stranka ni izpolnila trditvenega, posledično pa tudi ne dokaznega bremena glede škode kot predpostavke odškodninskega delikta. Višine nadomestila ni mogoče določiti „kar tako“ oziroma neposredno na podlagi primerjav z nadomestili za objekte v J. Pri tem je upoštevalo naravo nadomestila, ki je v funkciji odprave oziroma poravnave zmanjšanja finančnih virov lokalne skupnosti in zmanjšanja uporabne vrednosti objektov lokalne skupnosti. Zato je na podlagi 137. člena ZVISJV zahtevek zavrnilo.

9. Zahtevek za plačilo nadomestila za omejeno rabo prostora ima naravo okoljske rente kot kolektivnega nadomestila zaradi obremenite okolja na podlagi ZVISJV. Okoljska renta je po svoji pravni naravi upravnopravni inštitut; gre za nadomestilo, ki temelji na abstraktnih kriterijih, ne da bi bilo treba v konkretnem postopku izkazati nastanek pravno priznane škode.(3) Zakonska podlaga za plačevanje nadomestila zaradi omejene rabe prostora je določena v 136. členu ZVISJV, ki določa, da je upravičenec do nadomestila lokalna skupnost, na območju katere se nahaja območje omejene rabe prostora (prvi odstavek 136. člena ZVISJV). Podlaga za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora je v drugem, predvsem pa v tretjem odstavku 136. člena ZVISJV, ki določa, da Vlada podrobneje predpiše merila za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora. Zavezanec za plačilo je upravljalec jedrskega objekta (prvi odstavek 137. člena ZVISJV). Merila za določitev višine nadomestila je Vlada uredila z Uredbo o višini nadomestila (primerjaj 1. člen uredbe), v kateri ni raziskovalnega reaktorja (kar T. je). Uredba o višini nadomestila namreč v 2. členu, ki določa jedrske objekte, za katere je potrebno plačevati nadomestilo zaradi omejene rabe prostora, raziskovalnega reaktorja izrecno ne omenja (glej še 24. točko 3. člen ZVIJSV, ki določa jedrske objekte).

10. Tožeča stranka v tem pravdnem postopku ne zahteva plačila nadomestila za omejeno rabo prostora (v tem pogledu bi imela tožena stranka prav, ko bi ugovarjala pasivno procesno legitimacijo, glede na prvi odstavek 137. člena ZVIJSV), saj tožeča stranka niti ni zatrjevala, da zahteva plačilo nadomestila za omejeno rabo prostora za T.. Tožeča stranka zahteva plačilo odškodnine, ker normodajalec (to je Vlada Republike Slovenije, glede na določbo tretjega odstavka 136. člena ZVISJV) raziskovalnega reaktorja (T.) v Uredbo o višini nadomestila ni uvrstil, za C. pa je določeno prenizko nadomestilo. V okviru trditvene podlage torej tožeča stranka vtožuje odškodnino, katere pravni temelj ni 137. člen ZVISJV (to bi utegnilo biti relevantno le pri določitvi višine škode), temveč 26. člen Ustave. Iz trditvene podlage izhaja, da tožeča stranka v tem sporu zatrjuje tako imenovana normativno ali legislativno protipravnost. 11. Na podlagi prvega odstavka 26. člena Ustave Republike Slovenije ima vsakdo pravico do povračila škode, ki v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba, ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.

12. Pri normativni protipravnosti(4) gre za nasprotje z dolžnostjo izdaje nekega predpisa. Za nasprotje gre v dveh primerih: 1) ko organ izda protipraven akt ali 2) ko v nasprotju z izrecno obveznostjo opusti izdajo akta.

13. Že je bilo zavzeto stališče,(5) da gre za opustitev takrat, ko država ne prenese kakšnega sekundarnega pravnega vira EU v svojo zakonodajo, ne izda zakona, pa ga Ustava k temu zavezuje, ne izda ali ne izda pravočasno podzakonskega akta, pa jo zakon k temu zavezuje ali ko Ustavno sodišče z odločbo naloži konkretnemu organu, naj v mejah svojih pravic in dolžnosti v določenem roku zapolni pravno praznino z izdajo predpisa.

14. Iz povzete trditvene podlage in normativne ureditve v tej zadevi torej izhaja, da tožeča stranka zatrjuje prvo obliko normativne protipravnosti - (1) ko organ izda protipraven akt. Tožeča stranka namreč zatrjuje le, da je Vlada izdala podzakonski akt, katerega je bila zavezana izdati po citirani določbi tretjega odstavka 135. člena ZVISJV, ki pa ni zakonit, saj izpušča reaktor T., pri C pa določa napačne kriterije za določitev višine nadomestila. S tem tožeča stranka zatrjuje protipravnost podzakonskega akta.

15. Pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije je bilo že izpostavljeno vprašanje določanja nadomestil za omejeno rabo prostora za sevalne objekte (glej zadevo U-I-149/10-13). V zadevi je šlo za zatrjevano neustavnost ZVISJV in neustavnost in nezakonitost uredb, ki so določale območja in višino nadomestila zaradi omejene rabe prostora na območju sevalnega objekta (rudnik). Zahteva je bila zavržena iz formalnih razlogov. Vendar pa je sodnica dr. Jadranka Sovdat v odklonilnem ločenem mnenju (k sklepu št. U-I-149/10 z dne 19. 9. 2012) navedla, da ker tretji odstavek 136. člena ZVISJV določa, da Vlada podrobneje predpiše merila za določitev višine nadomestila za omejeno rabo prostora, v takem primeru nimamo opravka s pravno praznino, ampak bi se lahko zastavilo le vprašanje „podlage v zakonu“ za določanje višine nadomestila, se pravi skladnosti ureditve z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.

16. Glede stališča sodišča o prekrivanju območij omejene rabe prostora, višje sodišče meni, da v Uredbi o višini nadomestila, veljavni v času odločanja, ni bilo nedvoumno določeno, da se v primeru, ko je na istem območju umeščenih več jedrskih objektov in se območja omejene rabe prekrivajo, nadomestila ne seštevajo.(6) Do take ugotovitve je sodišče prve stopnje prišlo ob souporabi določb Uredbe o območjih omejene rabe prostora, ki v šestem odstavku 3. člena določa, da se v primeru, če se več jedrskih objektov nahaja na istem območju tako, da se notranja kroga območja omejene rabe prostora prekrivajo, velja na posameznem kraju prekrivanja notranjih območij v zvezi z rabo prostora režim območja z najstrožjim režimom. Uredba o višini nadomestila nadalje v 2. členu tudi izrecno ne omenja, da bi bila lokalna skupnost upravičena do takega nadomestila za raziskovalni reaktor (v točkah 1. do 5. našteva le nekatere jedrske objekte, med drugim tudi C,(7) ki pa niso raziskovalni reaktor).(8)

17. Tožeča stranka v tej pravdni zadevi zatrjuje nezakonitosti Uredbe o višini nadomestila in ne neustavnosti ZVIJSV. Pravilno tožena stranka opozarja, da tožeča stranka pred Ustavnim sodiščem nikoli ni izpodbijala (tedaj veljavne) Uredbe o višini nadomestila. Tega tudi sedaj ne zatrjuje. Ustavno sodišče o predmetni uredbi torej ni odločalo - ni izdalo ugotovitvene odločbe o neustavnosti zakonske norme, ker zakon ali uredba določenega vprašanja ne urejata (glej na primer pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Čebulja k odločbi Ustavnega sodišča U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000). Uredba kot podzakonski akt še vedno velja in jo je pri odločanju o utemeljenosti odškodninskega zahtevka (v okviru pogoja protipravnosti) potrebno upoštevati. Vrhovno sodišče je že poudarilo,(9) da tudi pri presoji ravnanja zakonodajalca ne gre spregledati, da ocene o ustavni neskladnosti uredbe ni ugotovilo Ustavo sodišče kot organ, ki je v državi v prvi vrsti pristojen za ugotavljanje neskladnosti z Ustavo.

18. Pa tudi če bi bila Uredba o višini nadomestila pred Ustavnim sodiščem razveljavljena ali bi bila izdana ugotovitvena odločba o neustavnosti zakonske norme oziroma nezakonitosti podzakonskega predpisa, to samo po sebi še ne bi zadoščalo za ugoditev zahtevku. Tudi v tem primeru tožeča stranka ni vselej upravičena do odškodnine zaradi škode, ki bi ji nastala zaradi (delno) nezakonite Uredbe o višini nadomestila. Ustavno sodišče je v zvezi z uporabo 26. člena Ustave poudarilo, da četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno značilnostim javnopravne odškodninske odgovornosti.(10) Vrhovno sodišče je že zavzelo stališče, da drugačna presoja zakonodajnega organa o ustavni skladnosti zakonske določbe, ki pa je zaradi ocene Ustavnega sodišča o njeni neskladnosti z Ustavo v postopku pred Ustavnim sodiščem razveljavljena, sama po sebi ne predstavlja tiste protipravnosti, ki jo za odškodninsko odgovornost države predpisuje 26. člen Ustave. Odškodninsko odgovornost zakonodajalca (enako pa mora veljati tudi za Vlado glede predpisov, katerih izdaja je v njeni pristojnosti) lahko utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov.(11) Teh trditev - trditev o kvalificirani protipravnosti - pa tožeča stranka ni podala. Zgolj dejstvo, da uredba glede drugih jedrskih objektov (JEK in tamkajšnje skladišče) določa višje nadomestilo, še ne zadošča za očitek o kršitvi temeljnih človekovih pravic in civilizacijskih standardov. Iz teh razlogov se torej odločitev sodišča prve stopnje izkaže za pravilno. S tem je višje sodišče odgovorilo na pritožbo glede odškodninskega zahtevka v zvezi z obema jedrskima objektoma.

19. Pritožba ni utemeljena in niso podani pritožbeni razlogi, na katere višje sodišče pazi po uradni dolžnosti, zato je pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP).

Op. št. (1): uredba je bila po sodbi sodišča prve stopnje spremenjena in dopolnjena (Uradni list RS, št. 92/2014).

Op. št. (2): po sodbi sodišča prve stopnje je bila sprejeta nova Uredba o merilih za določitev višine nadomestila zaradi omejene rabe prostora na območju jedrskega objekta (Uradni list RS, št. 92/2014).

Op. št. (3): Tanja Pucelj – Vidovič, Podjetje in delo, 2009, št. 6-7, stran 1334-1342, GV Založba.

Op. št. (4): primerjaj dr. Damjan Možina, Odškodninska odgovornost države, Pravni letopis 2013, Znanstvena revija za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani.

Op. št. (5): primerjaj Vrhovno sodišče sodba in sklep II Ips 342/2004 z dne 14. 4. 2005. Op. št. (6): to (nedvoumno) določa šele trenutno veljavna Uredba o višini nadomestila, ki v prvem odstavku 6. člena določa, da je občina za posamezen del svojega območja upravičena samo do enega nadomestila in samo do ene dajatve, ne glede na število jedrskih objektov, ki s svojim območjem delno ali v celoti pokrivajo ta del občine.

Op. št. (7): primerjaj 5. točko 2. člena in 13. člen Uredbe o območjih omejene rabe.

Op. št. (8): za razliko glej sedaj veljavno 6. točko 2. člena Uredbe o višini nadomestila, ki izrecno omenja raziskovalni reaktor; vendar hkrati tudi četrti odstavek 6. člena sedaj veljavne Uredbe o višini nadomestila, ki določa, da površina jedrskega objekta, ki je znotraj fizično nadzorovanega območja jedrskega objekta, ni predmet plačevanja nadomestila ali dajatve (za raziskovalni reaktor je po sedaj veljavni Uredbi o območjih omejene rabe to prav raziskovalni reaktor, pri katerem je določeno, da je najmanjša velikost širšega območja nadzorovane rabe znotraj ograje objekta).

Op. št. (9): glej 10. točko razlogov obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009. Op. št. (10): primerjaj Up-1177/12 in Up-89/14 odločba z dne 28. 5. 2015. Op. št. (11): glej sodbo II Ips 800/2006 z dne 24. 6. 2009. Enako tudi dr. Damjan Možina, Odškodninska odgovornost države.