Jedro

Zavezanec za plačilo koncesnine je le koncesionar. Ne obstoji zakonska podlaga za naložitev kakršne koli obveznosti s koncesijskim aktom tretji osebi, ki ni udeleženec koncesijskega razmerja, pa četudi je tožena stranka edini lastnik koncesionarja Uveljavitev pravila „exceptio illegalis“ potrjuje, da so sodniki vezani tudi na podzakonske predpise, vendar le pod pogojem, da so ti ustavni in zakoniti.

Izrek

Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo razveljavilo sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani VL 24420/2008 z dne 13.5.2008 tudi v drugem odstavku izreka in tožbeni zahtevek zavrnilo. Tožeči stranki je še naložilo, da je dolžna toženi stranki plačati nadaljnje pravdne stroške v višini 20,00 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Zoper navedeno sodbo se je pravočasno pritožila tožeča stranka iz vseh razlogov iz prvega odstavka 338. člena ZPP. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo nasprotovala pritožbenim razlogom in višjemu sodišču predlagala, da pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo potrdi. Pritožbenih stroškov stranki nista priglasili.

3. Pritožba ni utemeljena.

4. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo, ker je zaključilo, da določilo 12.c člena Uredbe o dopolnitvi Uredbe o koncesiji za rabo reke Drave za proizvodnjo električne energije (Uradni list RS, št. 1-57/2008 z dne 4.1.2008-v nadaljevanju: Uredba), na katerega je tožeča stranka oprla zahtevek za plačilo enkratnega nadomestila za omejeno rabo prostora za leto 2007, nima podlage v zakonu. Uporabilo je torej pravilo „exceptio illegalis“, ki sodniku, ki meni, da podzakonski predpis, ki bi ga moral uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, nalaga, da tega akta ne sme uporabiti, saj je vezan le na ustavo in zakon (125. člen URS in prvi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih).

5. Pritožba ima sicer načeloma prav, da pravila „exceptio illegalis“ ne gre razumeti tako, da se sodnikom pri sojenju sploh ni potrebno ozirati na podzakonske predpise, ker da so podzakonski predpisi tudi del pozitivnega pravnega reda, ki so ga sodne oblasti dolžne spoštovati. Vendar prav uveljavitev pravila „exceptio illegalis“ potrjuje, da so sodniki vezani tudi na podzakonske predpise, vendar le pod pogojem, da so ti ustavni in zakoniti. Verjeti je pritožbi, da gre v primeru nadomestila za omejeno rabo prostora iz 12.c čl. Uredbe za vir, s katerim je država občinam v okviru javnofinančnega sistema financiranja občin nadomestila izpad prihodka iz naslova nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča, kar pa ne omaje pravilnosti zaključkov prvostopnega sodišča, da z Uredbo določeno nadomestilo nima podlage v zakonu. Primerjava z „zakonitostjo“ nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča, na katero se pritožba sklicuje, ne vzdrži pritožbenega preizkusa. Četudi je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča z vidika današnjih družbenolastninskih razmerij nekoliko arhaična dajatev, pa ni nikakršnega dvoma, da ima trdno zakonsko podlago v (delno) še veljavnem Zakonu o stavbnih zemljiščih (ZSZ) iz leta 1984. Koncept nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča sicer temelji na (preživetem) družbenolastninskem sistemu, vendar zgolj zaradi prehoda v sistem privatne lastnine ni postal niti protiustaven niti protizakonit (ne nazadnje ga je v celoti vzdržal v veljavi „nov“ ZSZ iz leta 1997). Kot smiselno opozarja tudi pritožba, se nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč s področnimi predpisi postopoma nadomešča z drugimi dajatvami, ki pa imajo primerljivi pomen in funkcijo. In tudi v primeru vodnih zemljišč je bila predvidena, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, njegova nadomestitev z drugimi dajatvami, predvsem iz naslova koncesnin.

6. Tožeča stranka, ki je lokalna skupnost, je dejansko z uveljavitvijo 50. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ, Uradni list RS, št. 44/1997 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) izgubila vir iz naslova nadomestila za (vodna) zemljišča, t. j. to pa so tudi zemljišča, na katerih so zgrajeni vodno gospodarski in melioracijski objekti. Ustavno sodišče RS je v številnih odločbah (št. U-I-308/97, U-I-66/00, U-I-20/00 idr.) zavzelo enotno stališče, da 50. člen ZSZ ni v neskladju z ustavo in da lokalnim skupnostim ne pripada več nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč za vodna zemljišča. Pojasnilo pa je, da je lokalnim skupnostim za izpad dohodka iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča zagotovljen drug vir financiranja v obliki deleža plačil za koncesijo na vodi kot naravnem viru (na podlagi Zakona o vodah, ZV, Uradni list RS 38/1981), in še opozorilo, da bo poleg koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala reke kot naravnega vira, podeljena tudi koncesija za posebno rabo vodnega zemljišča kot javnega dobra (četrti odstavek 21. člena Zakona o varstvu okolja – Uradni list RS, št. 32/93 in naslednji – ZVO), pri čemer v času sprejemanja zgoraj citiranih ustavnih odločb, vsebina tega razmerja še ni bila znana, ker še ni bilo urejeno lastninjenje vodnih zemljišč.

7. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bila navedena ovira za podelitev koncesije za posebno rabo vodnega zemljišča odpravljena z uveljavitvijo novega Zakona o vodah (ZV-1, Uradni list RS 67/02 in naslednji), ki je v 182. členu olastninil vsa obstoječa vodna zemljišča ter objekte in naprave na njih tako, da so prešla v last Republike Slovenije. V času od sprejetja zgoraj citiranih ustavnih odločb je stopil v veljavo tudi novi Zakon o varstvu okolja (ZVO-1, Uradni list RS, št. 41/04 in naslednji), ki smiselno enako kot prej 21. čl. ZVO, sedaj v 164. členu določa, da lahko država ali občina kot koncedent proti plačilu podeli koncesijo za upravljanje, rabo ali izkoriščanje naravne dobrine, ki je v njeni lasti, ali ima na njej zakonito pravico upravljanja in gospodarjenja, pravni ali fizični osebi (koncesionarju), če je ta usposobljena za njeno izvajanje. Uredba je bila torej sprejeta že na podlagi novo uveljavljenih področnih predpisov (ZV-1, ZVO-1) in ima, kot je to pravilno ugotovilo prvostopno sodišče, pravno naravo koncesijskega akta Vlade RS skladno z Zakonom o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Uradni list RS št. 32/93 in naslednji). V skladu z zgoraj citiranimi stališči Ustavnega sodišča je z ZV-1 izvršeno lastninjenje vodnih zemljišč državi omogočilo podelitev nove koncesije za posebno rabo vodnega zemljišča na podlagi 164. člena ZVO-1, na kateri bi participirala tudi lokalna skupnost. V tem oziru bi lahko imelo v 12c. členu Uredbe določeno dodatno enkratno nadomestilo za omejeno rabo prostora zaradi hidroelektrarn na reki Dravi pravno naravo koncesnine iz 164. člena ZVO-1, ki bi jo moral koncesionar plačevati poleg koncesije za rabo vode po določilih 136. člena ZV-1. Navedena dajatev (ne glede na to, kako je poimenovana v Uredbi in ne glede na njeno časovno omejenost), če bi imela pravno naravo plačila za koncesijo (drugih plačil pa Uredba kot koncesijski akt itak ne more določati), bi torej imela zakonito podlago.

8. Vendar pa je zavezanec za plačilo koncesnine le koncesionar, ki je v tem primeru D. d.o.o.. Pravilni so zato razlogi prvostopnega sodišča, s katerimi je obrazložilo zaključek, da ne obstoji zakonska podlaga za naložitev kakršne koli obveznosti s koncesijskim aktom tretji osebi, ki ni udeleženec koncesijskega razmerja, pa četudi je tožena stranka edini lastnik koncesionarja, Vlada RS pa edini lastnik tožene stranke. V primeru tožene stranke (in njenih hčera) sicer ne gre za sistem, za katerega bi se uporabljala zgolj pravila korporacijskega upravljanja po ZGD, kot trdi tožena stranka. Gre za družbe s področja proizvodnje električne energije, ki so v izključni posredni ali neposredni državni lasti in so za državo predvidoma tudi strateškega pomena in v katerih ima država nedvomno odločujoč vpliv. Vendar pa pritožbeno sodišče ocenjuje, da je z Uredbo uveljavljen spregled pravne osebnosti (da „koncesijo“ plača ustanovitelj koncesionarja) v nasprotju tudi s principi in načeli upravljanja kapitalskih naložb države, kot jih je uveljavil Zakon o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (ZUKN, Uradni list RS, št. 38/2010 z nadaljnjimi spremembami). Četudi je bil sprejet po uveljavitvi sporne Uredbe, se je oprl na že prej uveljavljena načela korporativnega upravljanja OECD, na podlagi katerih je država kot aktivna lastnica dolžna izvajati svoje lastniške pravice v skladu s pravno ureditvijo posamezne družbe in se pri tem ne sme vmešavati v vsakodnevno vodenje družb v državni lasti. Od družb v državni lasti se sicer lahko pričakuje, da bodo izvajale posebne naloge oz. sprejemale obveznosti za namene socialne ali javne politike. Te posebne naloge in obveznosti lahko presegajo splošno sprejete normative za komercialne dejavnosti, vendar morajo biti jasno dodeljene in utemeljene z zakoni in predpisi. Država kot lastnica se mora na splošno obnašati kot vsak drug velik delničar, ki ima moč, da pomembno vpliva na družbo. Njeno upravljanje kapitalskih naložb mora biti transparentno in predvidljivo za člane organov družb in druge interesne skupine (povzeto iz Kodeksa upravljanja kapitalskih naložb, ki ga je sprejela AUKN).

9. Sporno določilo 12c. člena Uredbe (v kolikor se z njim nalaga plačilo koncesnine materi koncesionarja) je po mnenju pritožbenega sodišča v nasprotju z zgoraj navedenimi načeli korporativnega upravljanja družb v državni lasti, saj Uredba uveljavlja prav tisti paternalistični model upravljanja, po katerem država družbi v njeni lasti pač naloži, kar se ji zdi, in ki je bil bolj ali manj značilen za preživete družbeno ekonomske odnose. Okoliščina, da je imela izvršilna oblast še v letu 2008, ko je bilo sprejeto sporno določilo Uredbe, težave z opustitvijo starih vzorcev, pač ne more vplivati na presojo zakonitosti oz. zahtevano skladnost podzakonskih aktov z zakoni in ustavo RS. Končno je država s tem, ko je naložila obveznosti osebi, ki ni stranka koncesijskega razmerja, le tej odvzela tudi v koncesijskem razmerju predvideno redno sodno varstvo (upravni spor).

10. Na druge pritožbene razloge pritožbeno sodišče ni odgovarjalo, ker v obravnavani zadevi niso relevantni. Glede na pritožbeni očitek, da je sodišče tožeči stranki s svojo odločitvijo odvzelo v Uredbi določen vir, čemur je delno pritrditi, saj sodišče v konkretnem primeru praznine, nastale z odklonitvijo uporabe podzakonskega predpisa, ne more ustrezno nadomestiti z neposredno uporabo zakona, in ker je institut exceptio illegalis le izjema od pravila, da o skladnosti podzakonskih aktov z zakoni in Ustavo presoja Ustavno sodišče, je Višje sodišče sicer razmišljalo tudi o prekinitvi postopka in predložitvi zadeve v presojo Ustavnemu sodišču RS. Za to možnost se ni odločilo, ker so bile tovrstne zahteve sodišč po presoji skladnosti podzakonskega akta z zakoni s strani Ustavnega sodišča večkrat zavrnjene prav s sklicevanjem na možnost uporabe instituta exceptio illegalis. Zato je pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP). O pritožbenih stroških ni odločalo, ker jih nobena od pravdnih strank ni priglasila.