8. 5. 2003

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Nadje Žnidarčič Ferrari iz Nove Gorice, dr. Janeza Gabrijelčiča iz Novega mesta, mag. Silve Jamnik iz Maribora in mag. Nataše Knaubert Šorli iz Kranja, ki jih zastopa Bogdana Žigon, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 8. maja 2003

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 6. člena in prvega odstavka 41. člena Zakona o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. člena, drugega odstavka 3. člena, drugega odstavka 6. člena, 12., 28., 40. in 45. člena istega zakona ter njihova pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tega zakona v celoti se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Vsi štirje pobudniki so bili na podlagi 5. člena Zakona o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 48/94 - v nadaljevanju ZRacS) z odlokom št. 700-04/94-18/1 z dne 9. 12. 1994 (Uradni list RS, št. 77/94) med drugimi imenovani za člane Računskega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju RSRS). Članov RSRS je bilo devet, imenoval jih je Državni zbor na predlog Predsednika republike za devet let (prvi in drugi odstavek 5. člena ZRacS).

2.ZRacS je nehal veljati z uveljavitvijo Zakona o Računskem sodišču (v nadaljevanju ZRacS-1).

3.Prvi odstavek 6. člena ZRacS-1 določa, da so člani RSRS predsednik in dva namestnika, torej trije. Člen 40 kot prehodna določba določa, da sta predsednik in prvi namestnik dosedanja predsednik in namestnik, 42. člen pa, da drugega namestnika imenuje Državni zbor na predlog predsednika RSRS izmed dotedanjih članov RSRS. Nobeden od pobudnikov ni bil imenovan za drugega namestnika.

4.Prvi odstavek 41. člena ZRacS-1 z naslovom "kontinuiteta mandata članov računskega sodišča" določa o dotedanjih članih RSRS, kakršni so pobudniki, da po uveljavitvi tega zakona opravljajo funkcijo vrhovnih državnih revizorjev v skladu s petim in šestim odstavkom 14. člena tega zakona do izteka svojega devetletnega mandata.

5.Nadaljnji odstavki določajo delovnopravni položaj takih dotedanjih članov RSRS ter urejajo morebitno njihovo predčasno razrešitev, s katero tudi preneha mandat po ZRacS.

6.Pobudniki izpodbijajo prvi odstavek 6. člena ZRacS-1, ker da je v neskladju s 1., 2., 150. in 151. členom Ustave, med drugim mu očitajo kršitev načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Prav to očitajo tudi prvemu odstavku 41. člena.

7.Pobudniki predlagajo tudi presojo ustavnosti 1. člena, drugega odstavka 3. člena, drugega odstavka 6. člena, 12., 28., 40. in 45. člena ZRacS-1. Te določbe da so v neskladju s 1., 2., 3., 11., 49., 150., 151. in 155. členom Ustave.

8.Slednjič dajejo pobudo, naj Ustavno sodišče presodi skladnost celotnega ZRacS-1 s 150. in 151. členom Ustave.

9.Pobudniki so predlagali, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvajanje celotnega ZRacS-1. Ustavno sodišče je ta predlog s sklepom z dne 31. 1. 2002 zavrnilo.

10.Državni zbor v odgovoru in Vlada v svojem mnenju trdita, da zatrjevanih neskladij z Ustavo ni.

B. I.

11.Po določbah 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) lahko da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona, kdor izkaže svoj pravni interes; ta je podan, če zakon neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

12.Po presoji Ustavnega sodišča imajo pobudniki pravni interes za izpodbijanje prvega odstavka 6. člena ZRacS-1. Ta določa, da so člani Računskega sodišča predsednik in prvi ter drugi namestnik. Neposreden nasledek te določbe je, da po uveljavitvi tega zakona članov RSRS ni več devet kot po določbah prvega odstavka 5. člena ZRacS, to pa ob upoštevanju prehodnih določb 40. in 42. člena ZRacS-1 za vsakega od pobudnikov pomeni spremembo pravnega položaja, saj prenehajo funkcije članov RSRS (vsaj tistih, ki niso po pravkar omenjenih prehodnih določbah postali predsednik ali eden od dveh namestnikov), za katere so bili pobudniki imenovani za dobo devetih let, ki še ni potekla.

13.Prav tako imajo pobudniki pravni interes za izpodbijanje prvega odstavka 41. člena. Določba tega odstavka velja namreč prav njim kot znanim, čeprav ne imenovanim, osebam, določa pa, da od uveljavitve tega zakona in do izreka devetletne dobe, za katero so bili imenovani, opravljajo drugo funkcijo pri RSRS.

14.Za izpodbijanje določb, navedenih v prejšnjih dveh točkah, imajo pobudniki pravni interes, kolikor neposredno posegajo v njihov pravni položaj.

15.Za izpodbijanje preostalih določb ZRacS-1 in tega zakona v celoti pa pobudnikom manjka pravni interes kot eden od procesnih pogojev iz ZUstS. To so določbe o statusu RSRS; o poslovniku, s katerim to sodišče podrobneje ureja način in postopek izvrševanja svojih pristojnosti; o pogojih za imenovanje za člana tega sodišča; o predsedniku sodišča; o dokončanju začetih revizijskih postopkov; o kontinuiteti mandata (dotedanjega) predsednika in namestnika sodišča in o začetku veljavnosti ZRacS-1. Nobena od teh določb neposredno ne posega v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnikov kot posameznikov niti kot članov RSRS po ZRacS oziroma vrhovnih državnih revizorjev v tem sodišču po ZRacS-1. Pobudniki jih tudi izpodbijajo z utemeljitvami, ki ne izhajajo iz njihovega položaja. V tem delu je bilo treba njihovo pobudo zavreči. Enako stališče je Ustavno sodišče zavzelo že večkrat, kadar so pobudniki zatrjevali neskladnost zakonskih določb, ki so urejale položaj in organizacijo državnega organa, v katerem so bili zaposleni ali so v njem opravljali funkcijo, z Ustavo (npr. U-I-307/94 z dne 14. 5. 1998, Uradni list RS, št. 42/98, OdlUS VII, 84).

B. II.

16.Določbi prvega odstavka 6. člena ZRacS-1 očitajo pobudniki neskladje z načelom pravne varnosti in zaupanja v pravo v smislu 2. člena Ustave, ker da jim je zakonodajalec brez tehtnih razlogov in s prehodnim režimom prekinil mandat, ki so ga od njega prejeli, jim odvzel pooblastila in spremenil njihov položaj na RSRS. S tem pa da je tudi posegel v njihove pravice, ki jih Ustava v drugem odstavku 155. člena izrecno varuje.

17.Ustavno sodišče je že večkrat (npr. odločba št. U-I-158/94 z dne 9.3.1995, Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20; odločba št. U-I-172/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 123) presodilo, da imenovanja za poslovodsko ali vodilno funkcijo z določitvijo mandata in z zakonsko predvideno možnostjo predčasne razrešitve ni mogoče šteti za pridobljeno pravico, ki jo Ustava v drugem odstavku155. člena varuje pred posegi zakonodajalca. Za tak primer gre tudi tokrat (5. in 13. člen ZRacS).

18.Ureditev računskega sodišča prepušča Ustava zakonodajalcu (drugi odstavek 150. člena Ustave). Zato ima zakonodajalec tudi široko polje prostega odločanja o spremembi te ureditve. Načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave) ne seže tako daleč, da bi zaradi njega sestave in organiziranosti RSRS ne bilo mogoče spreminjati, dokler tistim, ki so bili imenovani za člana tega sodišča, ne poteče devetletni mandat, ali da bi ob spremembah ureditve RSRS moral ta mandat ostati nedotaknjen. Tako stališče - ki smiselno izhaja iz navedb in utemeljitev pobudnikov - je očitno neutemeljeno. Njihova trditev, da jim določba prvega odstavka 6. člena spreminja položaj na RSRS, je zmotna: to stori določba prvega odstavka 41. člena ZRacS-1. Ta del pobude je Ustavno sodišče zavrnilo.

19.Čeprav nosi 41. člen ZRacS-1 naslov "kontinuiteta mandata članov računskega sodišča", s čimer so mišljeni prav pobudniki, in čeprav gre za mandat, ki se je začel in katerega trajanje je bilo določeno pred uveljavitvijo tega zakona, vzpostavlja njegov prvi odstavek, ki je edini izpodbijan, v resnici nov pravni položaj prizadetih in to za določeno prehodno obdobje, ki ga prav tako določa sam. Strogo vzeto ne gre za kontinuiteto mandata, saj je mandat nastal za funkcijo člana RSRS, te funkcije pa po uveljavitvi ZRacS-1 ni več; za naprej določa izpodbijana določba pobudnikom drugačno funkcijo, ki je prejšnji zakon ni uzakonjal (vrhovni državni inšpektorat).

20.Očitek pobudnikov, da izpodbijana določba ureja kaj za nazaj oziroma učinkuje za nazaj, je zaradi pravkar zapisanega neutemeljen: čeprav - po lastni odločitvi - do konca mandata, ki je pobudnikom resda nastal in začel teči že prej, velja določba (o opravljanju funkcije vrhovnega državnega revizorja) samo za čas po uveljavitvi zakona.

21.Ko bi izpodbijani zakon v prvem odstavku 41. člena v povezavi z drugimi določbami tega člena o delovnopravnem položaju prizadetih in z določbami 33. člena, na katere se navezuje, postavil prizadete s trenutkom prenehanja njihovih dotedanjih funkcij bolj ali manj iznenada v poslabšan položaj, bi bila potrebna presoja, ali ne pomeni tak zakonodajalčev ukrep v razmerju do pobudnikov kršitev načela zaupanja v pravo kot sestavine načel pravne države (2. člen Ustave). Pobudniki sicer zatrjujejo neskladje s to ustavno določbo, vendar pa po vsebini takega stanja ne zatrjujejo in določb, ki za prehodno obdobje urejajo njihov delovnopravni položaj (drugi odstavek 41. člena ZRacS-1), ne izpodbijajo; v dodatni vlogi sicer omenijo, da imajo po novi ureditvi pravico le do plače, ki je določena za sodnika Ustavnega sodišča, ne tudi do drugih prejemkov po enakem kriteriju, kot je veljalo prej. Po drugem odstavku 9. člena ZRacS sta bila to nadomestilo za prvih 30 dni zadržanosti z dela zaradi bolezni in nadomestilo za ločeno življenje. Vendar zaradi tega svoje pobude ne razširijo. Zato se tudi Ustavnemu sodišču ni treba globlje spuščati v oceno pravnega položaja pobudnikov, kakor ga za prehodno obdobje urejata izpodbijani določbi; ugotavlja le, da je ta položaj v vsem, razen v funkciji, enak položaju, kot ga izpodbijani zakon (za naprej) določa članom RSRS, in ne tak, kot ga določa (drugim) vrhovnim državnim revizorjem.

22.Zapovedujoča formulacija v prvem odstavku 41. člena ("opravlja funkcijo") zveni, kot da zakonodajalec pobudnikom ukazuje nekaj, za kar se sami niso odločili in za kar niso kandidirali. To bi lahko kazalo na neskladje s prvim odstavkom 49. člena Ustave, ki zagotavlja svobodo dela. Iz celote te in drugih prehodnih določb ZRacS-1 vendarle jasno izhaja, da gre za zakonodajalčevo zamisel, kako zagotoviti čimbolj nemoteč prehod v novo organiziranost RSRS, ne da bi trpelo njegovo delo, hkrati pa kar najmanj prizadeti pobudnike in ostati čimbliže njihovim pričakovanjem angažiranja pri tem sodišču v času devetletnega mandata - da pa je taka rešitev za pobudnike v bistvu vendarle samo ponudba. Pobudniki se ji lahko odrečejo oziroma jo zavrnejo tako, da zahtevajo razrešitev. To predvideva izrecno tudi tretji odstavek 41. člena, a bi bila taka možnost prizadetim na razpolago tudi, ko bi te določbe ne bilo. Za preizkus skladnosti z načelom zaupanja v pravo je pomembno, da prizadeti pri tem ohranja vsa posebna delovnopravna upravičenja iz tretjega, sedmega, osmega, devetega in desetega odstavka 33. člena ZRacS-1, kot so pripadala in pripadajo tudi po tem zakonu članu RSRS.

23.Zaradi vsega obrazloženega je Ustavno sodišče pobudo za oceno ustavnosti prvega odstavka 41. člena ZRacS-1 zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

C.

24.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednica dr. Dragica Wedam Lukić