U-I-334/94

5.3.1998

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Območnega odbora Slovenske nacionalne stranke iz Maribora, ki ga zastopa njegov predsednik Sašo Peče, na seji dne 5. marca 1998

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 14. in 15. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Izpodbijani določbi 14. in 15. člena Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju: ZLV) urejata razdelitev mandatov za člane občinskega sveta v občinah, kjer se ti volijo po proporcionalnem načelu. Izpodbijani določbi naj bi bili v nasprotju z načelom enake volilne pravice, ker naj bi povzročali neenako vrednost glasov posameznih kandidatnih list, neupoštevanje ostankov glasov in kot posledico tega nedemokratično razdelitev mandatov. V dokaz svojih trditev je pobudnica navedla, da je na lokalnih volitvah za člane občinskega sveta v Mariboru leta 1994 Slovenska nacionalna stranka na podlagi 1596 glasov dobila le en mandat, Demokratična stranka upokojencev Slovenije pa na podlagi 6999 glasov osem mandatov. Glas volivcev Demokratične stranke upokojencev naj bi bil zato vreden 1,82-krat več kot glas volivca Slovenske nacionalne stranke. Pobudnik predlaga razveljavitev izpodbijanih določb in določitev take nove vsebine členov, ki bo upoštevala enakost in voljo volivcev. Meni, da bi se morali ostanki nerazdeljenih glasov razdeliti po zaporedju največjega števila ostanka glasov.

2.Državni zbor meni, da izpodbijani določbi nista v nasprotju z načelom enakosti volilne pravice oziroma z načelom demokratičnosti. Razen izjem, določenih v Ustavi za pripadnike italijanske in madžarske narodnosti ter romske skupnosti, naj bi imel po določbah izpodbijanega zakona vsak volivec en glas. Tudi glas kateregakoli volivca naj bi ne imel prednosti pred glasovi drugih volivcev. Zaradi sistema delitve glasov, določenega v ZLV, bi lahko prišlo do razlik v razmerju glasov in mandatov, a vedno v neposredni odvisnosti od števila glasov volivcev za posamezno listo kandidatov. Sistem delitve mandatov, določen v ZLV, naj bi zato ne kršil ustavnih načel in načel mednarodnih aktov glede aktivne in pasivne volilne pravice. Večinskemu sistemu bi po stališču Državnega zbora lahko še bolj utemeljeno očitali omenjene pomanjkljivosti, a sta tako večinski kot proporcionalni sistem temelj volilnih sistemov tudi v drugih demokratičnih državah. Razprave o njunih pomanjkljivostih naj bi sicer bile pogoste, a naj bi ne segale do zanikanja načel o enaki volilni pravici oziroma do zanikanja njune demokratičnosti.

B.

3.Po ZLV se člani občinskih svetov ob upoštevanju števila članov volijo po večinskem ali po proporcionalnem načelu (9. člen ZLV). V občinah, v katerih se člani občinskih svetov volijo po proporcionalnem načelu, se o listah kandidatov glasuje v občini kot eni volilni enoti (14. člen ZLV) ali v občini, razdeljeni na več volilnih enot (15. člen ZLV). V občini kot eni volilni enoti se glasovi razdelijo po zaporedju najvišjih količnikov (D'Hondtov sistem). V občini, razdeljeni na več volilnih enot, se glasovi razdelijo po navadnem (Hareovem) volilnem količniku (15. člen), ostanki glasov pa po D'Hondtovem sistemu. Pri razdelitvi ostankov glasov se upoštevajo vsi oddani glasovi (16. člen).

4.Ustavno sodišče je o vsebini enakosti volilne pravice že večkrat odločalo, med drugim v odločbi št. U-I-106/95 z dne 25.1.1996 (OdlUS V, 12), ko je presojalo ustavnost nacionalnih list, in v odločbi št. U-44/96 z dne 13.6.1996 (OdlUS V, 98), ko je presojalo ustavnost volilnega praga za vstop v Državni zbor.

5.Po navedenih odločbah enakost volilne pravice pomeni, da ima vsak volivec enako število glasov in da imajo glasovi vseh volivcev enako vrednost. V proporcionalnem volilnem sistemu se načelu enakosti volilne pravice zadosti z ustreznim oblikovanjem volilnih enot in z ustreznimi računskimi metodami razdeljevanja mandatov. Bistvo tega volilnega sistema - in s tem je zagotovljena tudi enakost volilne pravice - je, da se mandati delijo sorazmerno s številom glasov za posamezne kandidatne liste, kar pomeni, da ima vsak glas enako težo.

6.Pravne ureditve poznajo več oblik proporcionalnega volilnega sistema, za vse pa so značilna manjša ali večja odstopanja od popolne sorazmernosti med številom glasov za listo kandidatov in številom mandatov, dodeljenih tej listi. Popolna odslikava dejanske porazdelitve glasov med liste kandidatov v voljenem predstavništvu je praktično neizvedljiva. Vsaka razdelitev ostankov že pomeni odstop od popolne sorazmernosti, do tega, da bi bili glasovi volivcev deljivi s številom mandatov brez ostankov, pa pride zelo redko, če sploh kdaj.

7.V primerjalnem pravu so se oblikovale različne matematične metode za delitev glasov. Največ evropskih držav pozna prav d'Hondtov sistem razdelitve mandatov, ki ga določata tudi 14. in 15. člen ZLV. Z odstopi od proporcionalnosti, do katerih vodi ta način razdelitve glasov, so sicer nekoliko zapostavljene kandidatne liste, ki so na volitvah dobile manj glasov. Kljub temu je za d'Hondtov sistem značilna visoka stopnja sorazmernosti, primerljiva tisti, do katere vodijo druge računske metode, ki jih še poznajo tuje pravne ureditve. Do popolnoma proporcionalne razdelitve glasov ne bi prišlo niti v primeru, ko bi se ostanki glasov razdelili po zaporedju največjega števila ostankov, kot to predlaga pobudnik (ne glede na to, katero volilno število bi zakonodajalec izbral za prvo razdelitev mandatov). Načeloma ni nobeden izmed omenjenih dveh načinov delitve glasov edinole pravi z vidika enake volilne pravice, zagotovljene v prvem odstavku 43. člena Ustave.

Odločitev za enega izmed njiju je stvar zakonodajalčeve odločitve.

C.

7.Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi tretjega odstavka 26. člena zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Janez Snoj, dr. Lojze Ude, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i kdr. Lovro Šturm