UPRS Sodba I U 1281/2020-39

Jedro

Po presoji sodišča ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije, dodeljeni za območje, manjše od cele upravne enote, prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve.

Glede na prednostno merilo iz VII. poglavja javnega razpisa, ki omogoča ovrednotenje prijave veterinarske organizacije na območje ene cele upravne enote, za katero se v posamezni zadevi podeljuje koncesija in v kateri nima sedeža, zaradi hkratne prijave še na območje druge cele upravne enote, v kateri ima sedež, glede na območje dodeljene koncesije po presoji sodišča ni v razumni povezavi z dodeljeno koncesijo. Tako merilo zato tako, kot je uporabljeno, ni sorazmerno in dopušča diskriminatorno obravnavo.

Izrek

I.Tožbi se ugodi, odločba Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin številka U014‑49/2020/12 z dne 24. 7. 2020 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 516,67 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Povzetek izpodbijane odločbe

1.Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 66. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1) in javnega razpisa za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (Uradni list RS, številka 8/20; v nadaljevanju javni razpis), dodelila koncesijo za območje občine Škofja Loka, ki je na območju upravne enote Škofja Loka, veterinarski organizaciji A. A., s. p. (v nadaljevanju izbrani koncesionar; 1. točka izreka); za to območje je zavrnila tožničino zahtevo (3. točka izreka) ter zahtevo veterinarske organizacije B., d. o. o. (v nadaljevanju prizadeta oseba s položajem stranke; 2. točka izreka). Določila je obseg izvajanja koncesije (4. točka izreka) in veterinarje, ki bodo izvajali koncesijsko dejavnost (5. točka izreka). Tožena stranka je še odločila, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 30. 9. 2020, in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2030 (6. točka izreka), ter da niso nastali posebni stroški postopka (7. točka izreka).

2.Iz obrazložitve izhaja ugotovitev tožene stranke, da so tožnica, izbrani koncesionar in prizadeta oseba s položajem stranke vložili vlogo za območje občine Škofja Loka, ki je v upravni enoti Škofja Loka, ter da veterinarske organizacije izpolnjujejo pogoje iz javnega razpisa, zato je komisija tožene stranke izvedla postopek ocenjevanja po prednostnih merilih iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa. Na podlagi teh meril je izbrani koncesionar v obravnavani zadevi dosegel 36 točk, tožnica 32 točk, prizadeta oseba s položajem stranke pa 28 točk.

3.Izbrani koncesionar je za pokritje območja cele upravne enote Radovljica, v kateri ima sedež, prejel 12 točk v skladu z drugo alinejo VII. poglavja javnega razpisa, tožnica pa je na podlagi tretje alineje VII. poglavja javnega razpisa prejela 10 točk za pokritje območja 6 občin, ki so zaokrožena celota. Do razlik v točkovanju je prišlo iz naslova bližine in dostopnosti veterinarske organizacije v skladu s 1. točko VIII. poglavja javnega razpisa, kjer je izbrani koncesionar dobil 0 točk, ker na območju upravne enote Škofja Loka nima veterinarske organizacije ali podružnice, medtem ko je tožnica za veterinarsko organizacijo (matično ambulanto PE ...) znotraj upravne enote Škofja Loka dobila 2 točki. Iz naslova dosegljivosti veterinarja v ambulanti, s katero se je prijavlja v občini med delovnim časom od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno v skladu s prvo alinejo 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa, je izbrani koncesionar za dve ambulanti dobil 2 točki, tožnica pa 1 točko za eno ambulanto. Po merilu sklenjene koncesijske pogodbe z UVHVVR za izvajanje veterinarske dejavnosti DDD je izbrani koncesionar prejel 2 točki, tožnica pa 0 točk. V zvezi z merilom kadrovskih zmogljivosti iz 5. točke VIII. poglavja javnega razpisa je izbrani koncesionar prejel 5 točk za enega dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas, in tri veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas, na dan objave javnega razpisa, medtem ko je tožnica dobila 4 točke za enega dodatnega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev, zaposlenega za polni delovni čas, in dva veterinarskega pomočnika, zaposlena za polni delovni čas, na dan objave razpisa. Po ostalih prednostnih merilih iz VIII. poglavja javnega razpisa sta obe veterinarski organizaciji prejeli enako število točk. Tožena stranka je še ugotovila, da je izbrani koncesionar zbral največ točk po prednostnih merilih iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa za območje občine Škofja Loka, zato mu je bila dodeljena koncesija.

Povzetek tožbenih navedb

4.Tožnica vlaga tožbo zaradi neustavnosti in nezakonitosti prednostnih meril iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek ter odloči, da je javni razpis nezakonit in neustaven ter se zato razveljavi, v novem razpisu pa naj se določijo merila za izbor, ki ne posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Priglaša stroške tega upravnega spora.

5.Iz tožbenih navedb izhaja, da bi morala tožena stranka izločiti vlogo izbranega koncesionarja, ker ne izpolnjuje pogoja za prijavo na javni razpis iz naslova zaposlitve vsaj enega veterinarja na območju občine Škofja Loka, za katero mu je bila dodeljena koncesija. Tožnica izpodbija merilo iz VII. poglavja javnega razpisa o pokritju večjega območja, saj ovrednotenje tega prednostnega merila, kot je določeno v javnem razpisu, ni v nobeni soodvisnosti in sorazmerju z dodeljeno koncesijo za določeno območje, zato je to merilo po mnenju tožnice nezakonito in neustavno. Iz tožbenih trditev izhaja, da je javni razpis nezakonit, neustaven in grobo posega v 74. člen Ustave. Merilo iz VII. poglavja krši pravico do enakosti, posega v načelo pravne države in prekomerno posega v tožničino zasebno lastnino, saj bo posledično izgubila koncesijo, kar pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Izpodbijana merila po mnenju tožnice povzročajo nedopustno razlikovanje med veterinarskimi organizacijami zlasti glede na število zaposlenih veterinarjev. S tem nedopustno omejujejo konkurenco. Tudi prednostno merilo kadrovske zmogljivosti ni v nobeni korelaciji s koncesijo, dodeljeno za določeno območje. Merilo bližine in dostopnost iz 1. točke VIII. poglavja javnega razpisa je po mnenju tožnice v nasprotju s tretjim odstavkom 3. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba), po katerem mora imeti prijavitelj zaposlenega veterinarja na vsakih 300 KMB-MID na območju, ki ga uveljavlja.

6.Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da je tožena stranka zmotno uporabila neustavna in nezakonita prednostna merila iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa pri ocenjevanju vloge izbranega koncesionarja. Po tožničinem mnenju je tožena stranka zmotno uporabila merilo dosegljivosti veterinarja v ambulanti iz 1. točke VIII. poglavja javnega razpisa, saj je po tem merilu možno prejeti le eno točko, in merilo kadrovskih zmogljivosti iz 5. točke VIII. poglavja javnega razpisa, saj izbrani koncesionar po tem merilu ne more prejeti točk v postopku ocenjevanja vlog za pridobitev koncesije za območje občine Škofja Loka, ker je bila njegova vloga iz tega naslova že predhodno ocenjena v postopku za dodelitev koncesije za območje občine Cerklje na Gorenjskem.

7.Tožnica trdi tudi, da je tožena stranka kršila postopek, saj je izbranega koncesionarja pozvala na dopolnitev nepopolne vloge, čeprav ni šlo za nepopolno vlogo, ampak za dodatno prijavo s podružnico, zaradi česar je prejela višje število točk. Toženi stranki očita, da je v nasprotju z Uredbo pri ugotavljanju izpolnjevanja pogoja zaposlitev najmanj enega veterinarja pri prijavitelju na vsakih začetih 300 registriranih kmetijskih gospodarstev (KMG-MID) na uveljavljenem območju v to kvoto štela tudi tožničino govedo, čeprav bi morala razpisati posebno koncesijo na podlagi 5. člena Uredbe.

Povzetek odgovora na tožbo

8.V odgovoru na tožbo tožena stranka nasprotuje tožbenim navedbam glede izločitve vloge izbranega koncesionarja za območje občine Škofja Loka, saj se vloga ocenjuje kot celota, pri čemer se kadrovski pogoj izračuna glede na celotno območje, ki ga posamezna veterinarska ambulanta uveljavlja v vlogi. Izbrani koncesionar pa je na obrazcu 6 kot območje, kjer želi opravljati veterinarsko dejavnost, navedel pod točko A upravne enote Radovljica, Kranj in Tržič, pod točko B pa območje občin Radovljica, Bled, Gorje, Bohinj, Kranj, Cerklje na Gorenjskem, Šenčur, Naklo, Preddvor, Jezersko, Tržič, Škofja Loka, Gorenja vas‑Poljane, Železniki, Žirovnica, Medvode in Vodice. To je območje, ki ga je v vlogi uveljavljal.

9.Po mnenju tožene stranke so vsa prednostna merila neposredno povezana z izvajanjem dejavnosti v okviru javne veterinarske službe, zagotavljajo enako obravnavo prijaviteljev in preprečujejo arbitrarnost pri izbiri koncesionarja. Prednostno merilo pokritja večjega območja iz VII. poglavja javnega razpisa ima pravno podlago v četrtem odstavku 3. člena Uredbe, po katerem lahko največ točk po tem merilu dobi prijavitelj za pokritje večjega območja in ne za kadrovske zmogljivosti. Ovrednotenje tega merila je tožnici v korist, saj je izbrani koncesionar za pokritje 17 občin dobil le 2 točki več od tožnice, čeprav je uveljavljal skoraj trikrat večje območje od tožnice. Tožena stranka meni, da je pomembno prednostno merilo o kadrovskih zmogljivostih, saj kljub dopustom in bolniškim odsotnostim zagotavlja, da je mogoče v daljšem časovnem obdobju vzdrževati izvajanje ukrepov, ki so vezani na roke. Pri tem ne gre za nedopustno omejevanje konkurence. Veterinarskim organizacijam se podeljuje tudi koncesije za izvajanje veterinarskih dejavnosti, ki se ne financirajo iz proračuna (npr. koncesije za izvajanje reprodukcije domačih živali z osemenjevanjem, za izvajanje dezinfekcije) in se dodelijo na podlagi vloge in izpolnjevanja pogojev brez prednostnih kriterijev.

10.V nadaljevanju se tožena stranka ne strinja s tožbenimi navedbami o kršitvi pravice do enakosti iz 14. člena Ustave in načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki ju tožnica ne konkretizira. Prav tako meni, da javni razpis ne omejuje svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, saj je treba poleg gospodarskega interesa zasebnih veterinarskih organizacij pri dodelitvi obravnavane koncesije upoštevati predvsem javni interes o izbiri najustreznejšega koncesionarja za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega najmanjšega obveznega varstva živali pred kužnimi boleznimi. Pri tem gre ob sumu določenih kužnih bolezni za obvezo zagotoviti izvedbo vseh aktivnosti, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum. Razdrobljenost območja brez postavljene strukture mreže, kjer bi vsak prijavitelj ali imetnik živali sam izbral koncesionarja, ne bi omogočala razdelitve pokritosti območja, kar oteži enoten pristop in komunikacijo z več izvajalci naenkrat. Prevelika razdrobljenost pa onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je treba izvajati tudi s strani EU določene postopke, enotne pristope po odločbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili. Enotni ukrepi vključujejo ukrepe za zatiranje bolezni in ukrepe za preprečevanje širjenja bolezni, ki so dolgotrajni ali obsežni. Izbruh bolezni je vezan na določeno območje. Če do izbruha bolezni ne pride, ni treba izvesti aktivacije načrtov ukrepov. Upravno sodišče je v zadevi I U 1548/2010 že sprejelo stališče, da na področju javnih služb gospodarska pobuda ni samo svobodna, temveč je omejena z javno koristjo.

11.V zvezi s tožbenim očitkom o nepravilni uporabi prednostnih meril tožena stranka navaja, da je namen merila dosegljivosti veterinarja v ambulanti iz prve alineje 3. točke VIII. poglavja preprečitev dodeljevanja točk za ambulante, ki so zaprte. Zato točke niso odvisne od števila veterinarjev, temveč prijavitelj dobi 1 točko za vsako ambulanto, v kateri je dosegljiv veterinar. Izbrani koncesionar je za dve ambulanti dobil dve točki. Po mnenju tožene stranke je zmotno tožničino stališče, da je po tem merilu mogoče dobiti le eno točko. Glede kadrovskih zmogljivosti iz 5. točke VIII. poglavja javnega razpisa tožena stranka trdi, da se kadrovske zmogljivosti upoštevajo glede na celotno vlogo, to je celotno prijavljeno območje prijavitelja, ker se ocenjuje prijavitelja kot celoto. Gleda se celoto kadrovskih zmogljivosti na prijavljenem območju in ne gre za izkoristek točk na dodeljenem območju, saj veterinar ni zaposlen za območje določene občine, temveč v veterinarski organizaciji, kjer lahko opravlja dejavnost na celotnem območju, kjer se dodeli koncesija. Točke za kadrovske zmogljivosti se dodelijo za celo območje, ki ga prijavitelj uveljavlja in ne za vsako občino posebej.

12.Tožena stranka še zavrača očitek o procesni kršitvi, saj je po javnem razpisu dopolnitev nepopolne vloge predvidena in dopustna. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Povzetek pripravljalnih vlog

13.Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da ne držijo navedbe tožene stranke, da bi prevelika razdrobljenost onemogočala enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, različno razumevanje med različnimi izvajalci. Meni, da je bila vloga izbranega koncesionarja popolna in razumljiva, zato tožena stranka ni pravilno pozivala na dopolnitev vloge v skladu s 67. členom Zakona o splošnem upravnem postopku. Predlaga združitev postopku z zadevo I U 1280/2020.

14.Tožena stranka v pripravljalni vlogi navaja tudi, da iz obrazca "Prijava" izhaja, da se je izbrani koncesionar prijavil tudi s podružnico in je bila njegova vloga nepopolna, ker ni izpolnil obrazca številka 6 za podružnico.

15.Izbrani koncesionar in prizadeta oseba s položajem stranke nista odgovorili na tožbo in pripravljalni vlogi strank.

16.Sodišče je v obravnavani zadevi dne 29. 11. 2024 opravilo glavno obravnavo, na kateri je tožena stranka predlagala zavrnitev tožbe, saj je izbrani koncesionar v prednosti, četudi se ne upošteva točko iz VII. poglavja javnega razpisa in dodatne točke iz naslova dosegljivosti veterinarja v ambulanti.

17.Tožnica je na naroku za glavno obravnavo umaknila ugovor v zvezi s posebnim razpisom za večja kmetijska gospodarstva, saj pogoja KMG-MID za razpis te posebne koncesije ne izpolnjuje.

Presoja tožbe

18.V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine upravnega spisa ter sodnega spisa, ki jih je v soglasju s strankama štelo za prebrane in jih ni posebej naštevalo. Dokazni predlog z zaslišanjem strank sodišče ni izvedlo, saj ga je na podlagi tožničinega umika tega dokaznega predloga štelo za umaknjenega.

K I. točki izreka:

19.Tožba je utemeljena.

20.V tem upravnem sporu je predmet presoje odločitev tožene stranke, da koncesijo za opravljanje javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev na podlagi določb 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe, za območje občine Škofja Loka, ki je v upravni enoti Škofja Loka, dodeli izbranemu koncesionarju in zavrne tožničino vlogo.

21.Sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost tistega upravnega akta, ki se izpodbija s tožbo. Zato drugi upravni akti, s katerimi naj bi tožnica dodelila koncesijo izbranemu koncesionarju na območju občine Cerklje na Gorenjskem, ki je v Upravni enoti Kranj, niso predmet presoje v tem sporu. Po 42. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi ni podlage za združevanje zadev, v katerih je vložena tožba zoper odločbe, s katerimi je bila dodeljena koncesija za območje druge občine. Zato sodišče ni združilo te zadeve z zadevo I U 1280/2020.

22.Ustavno sodišče je v zadevi številka U‑I‑377/22 z dne 1. 2. 2024 sprejelo stališče, da so obravnavana merila za izbor koncesionarjev v pretežnem delu strokovne narave. Uredba med drugim določa območje dejavnosti veterinarskih organizacij s koncesijo in teritorialno porazdelitev dejavnosti, ki se financira iz proračunskih sredstev, merila, ki jih pri tem ureja, pa v glavnem izhajajo iz strokovnih ocen v zvezi s potrebami izvajanja javne veterinarske službe. Iz 15. točke obrazložitve obravnavane odločbe Ustavnega sodišča prav tako izhaja, da je namen meril omogočiti primerjavo med prijavami in določiti, katere okoliščine so pomembne pri izbiri koncesionarja. Določanje meril zasleduje javni interes in preprečuje arbitrarno dodeljevanje koncesij. Pri tem pa merila za izbiro koncesionarja ne smejo biti v nasprotju z zakonom in ustavo, zato sta Uredba in javni razpis lahko predmet sodnega nadzora.

23.V obravnavani zadevi je med strankami sporno prednostno merilo iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe o pokritosti večjega območja, ki ga je tožena stranka uredila v VII. poglavju javnega razpisa.

24.Drugi odstavek 3. člena Uredbe določa, da javni razpis za dodelitev koncesije iz prejšnjega odstavka objavi Veterinarska uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju tožena stranka) za celotno območje Republike Slovenije z navedbo števila kmetijskih gospodarstev, ki v upravnih enotah in občinah redijo rejne živali in so vpisani v register kmetijskih gospodarstev v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo. Veterinarske organizacije morajo v prijavi na javni razpis navesti območje, na katerem želijo opravljati dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, in sicer kot območje upravne enote ali del upravne enote z navedbo območja celotnih občin, ki je zaokrožena celota.

25.V četrtem odstavku 3. člena Uredbe pa je določeno, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka istega člena Uredbe.

26.Tožena stranka je tej določbi sledila tako, da je v VII. poglavju javnega razpisa določila naslednje prednostno merilo: "Pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico: 14 točk; - za območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico: 12 točk; - za območje 5 občin ali več, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 10 točk; za območje 4 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 8 točk; za območje 3 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 6 točk; - za območje 2 občin, ki predstavljata zaokroženo celoto in nista hkrati območje cele upravne enote: 4 točke. Zaokrožena celota je območje dveh ali več občin ali upravnih enot, ki mejijo ena na drugo."

27.Sodišče je na naroku za glavno obravnavo ugotovilo, da med strankama ni sporno, da se je tožnica, ki ima veterinarsko organizacijo v upravni enoti Škofja Loka, prijavila na območje šestih občin, in sicer Mengeš, Trzin, Vodice, Medvode, Škofja Loka, Cerklje na Gorenjskem. Prav tako ni sporno, da se je izbrani koncesionar prijavil za območje treh upravnih enot: Radovljica (kjer ima tudi sedež in podružnico), Kranj in Tržič oziroma 17 občin (Radovljica, Bled, Gorje, Bohinj, Kranj, Cerklje na Gorenjskem, Šenčur, Naklo, Preddvor, Jezersko, Tržič, Škofja Loka, Gorenja vas - Poljane, Železniki, Žirovnica, Medvode, Vodice).

28.Izbrani koncesionar je po tem merilu dobil 12 točk (za območje cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico), tožnica pa 10 (za območje šestih občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto). Na naroku je bilo ugotovljeno, da pri tem ni sporno, da izbrani koncesionar nima sedeža veterinarske organizacije niti podružnice v upravni enoti Škofja Loka, ampak sta na območju upravne enote Radovljica. Ker se je z isto vlogo prijavil (tudi) za območje cele upravne enote Radovljica, mu je tožena stranka pri tem merilu dodelila 12 točk, čeprav je z izpodbijanim aktom koncesijo podelila za območje ene občine, ki sodi v upravno enoto Škofja Loka.

29.Tožnica uveljavlja, da zgoraj opisano ovrednotenje, ki prijavitelju s sedežem in podružnico na območju upravne enote Radovljica zaradi prijave za območje cele upravne enote Radovljica dodeli 12 točk v postopku dodelitve koncesije za območje občine Škofja Loka, tožnici pa za dodelitev koncesije na istem območju le 10 točk zaradi prijave za območje šestih občin, ki je zaokrožena celota, vendar ni območje cele upravne enote, ni v vsebinski povezavi s koncesijo, dodeljeno za območje občine Škofja Loka, ki je del upravne enote Škofja Loka, in je posledično nezakonito in neustavno.

29.Tožnica uveljavlja, da zgoraj opisano ovrednotenje, ki prijavitelju s sedežem in podružnico na območju upravne enote Radovljica zaradi prijave za območje cele upravne enote Radovljica, dodeli 12 točk v postopku dodelitve koncesije za območje občine Škofja Loka, tožnici pa za dodelitev koncesije na istem območju le 10 točk zaradi prijave za območje šestih občin, ki je zaokrožena celota, vendar ni območje cele upravne enote, ni v vsebinski povezavi s koncesijo, dodeljeno za območje občine Škofja Loka, ki je del upravne enote Škofja Loka, in je posledično nezakonito in neustavno.

30.Pri presoji navedenega merila je treba izhajati iz temeljnih načel Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva, na kar je opozorilo Ustavno sodišče v 20. točki obrazložitve že omenjene odločbe z dne 1. 2. 2024. Ta merila sodoločajo okvir možnih meril na posameznih področjih dodeljevanja koncesij ter na splošno izhajajo že iz temeljnih ustavnih zahtev, zlasti v zvezi z enakostjo pred zakonom iz 14. člena Ustave in podjetništvom iz 74. člena Ustave.

31.V skladu s prvim odstavkom 12. člena ZJPZ javni partner po načelu enakosti zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat, ali drugo diskriminacijo. Enakopravno obravnavanje pomeni enake pogoje in jasna merila za vse. V skladu s prvim odstavkom 14. člena ZJZP sme po načelu sorazmernosti javni partner v postopku sklepanja in pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva uporabiti le tiste ukrepe za dosego z zakonom (ali na njegovi podlagi izdanim predpisom) določenega cilja, ki: - objektivno vodijo do tega cilja, - najmanj omejijo oziroma prizadenejo zasebnega partnerja oziroma predstavljajo najblažji ukrep za dosego tega cilja in so po svojem obsegu in posledicah primerljivi s pomenom cilja. Kriterij mora biti torej razumno povezan s predmetom urejanja.

32.Tožena stranka je po presoji sodišča na prvi pogled ustrezno utemeljila razloge za podelitev večjega števila točk za prijavo na območje upravne enote v smislu večjega zaokroženega območja. Prej opisani način vrednotenja utemeljuje s tem, da je za izvedbo cepljenj, diagnostičnih pregledov in ukrepov za zatiranje bolezni potrebno vsakodnevno sodelovanje s koncedentom, kjer prevelika razdrobljenost otežuje enoten pristop, prav tako velika razdrobljenost v primeru izbruha bolezni predstavlja potencialno nevarnost raznašanja bolezni še po drugih kmetijah. Prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, povzroči lahko različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je treba hitro in učinkovito izvajati določene postopke in zagotoviti enoten pristop pri omejevanju premikov in prometu z živalmi in njihovimi proizvodi. Tudi razdelitev in organiziranost koncedenta je vezana na območja občin in upravnih enot.

33.Navedeni argument, da naj bi imele zaradi zagotavljanja enotnega in učinkovitega ukrepanja v primeru pojava kužnih bolezni prednost veterinarske organizacije, ki lahko zagotovijo izvedbo koncesijskih storitev na večjem območju, prednost pred tistimi, ki bi izvajale te storitve na manjšem območju, je po presoji sodišča razumen, tožena stranka pa ga je utemeljila s strokovnimi argumenti. Merilo, po katerem imajo prednost organizacije, ki "pokrivajo" - torej imajo koncesijo na večjem območju - po presoji sodišča samo po sebi tudi ne ustvari okoliščin, ki bi pomenile diskriminacijo kandidatov oziroma kršitev načela enakosti v smislu 12. člena ZJZP. Prav tako bi merilo lahko zadostilo načelu sorazmernosti, saj objektivno gledano vodi do zastavljenega cilja, tj. enotnega, strokovnega in usklajenega delovanja izbrane veterinarske organizacije. Nenazadnje tudi Uredba v četrtem odstavku 3. člena zahteva, da mora imeti pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, pri čemer se zahteva zaokroženost območja.

34.Vendar pa tožena stranka koncesije ni podelila za območje cele upravne enote, ampak je območje po prejemu vlog vseh prijaviteljev razdelila. Njena utemeljitev bi bila torej razumna oziroma v povezavi z namenom podeljevanja koncesije v primeru, če bi se koncesija podeljevala za širše območje, zaradi katerega je prijaviteljeva vloga sploh ovrednotena z več točkami kot vloga tistega prijavitelja, ki se je prijavil na razpis za izvajanje koncesije na ožjem območju. Poleg tega tožena stranka s svojimi argumenti ni uspela razumno utemeljiti, kako naj bi bil z območjem, za katerega je z izpodbijano odločbo dodelila koncesijo, povezan sedež prijavitelja, ki ni na območju podeljene koncesije, in kako naj bi bil sedež pomemben le v primeru, ko se prijavitelj prijavlja za območje ene ali dveh upravnih enot, ne pa za ožje območje posameznih občin, ko sedež po kriterijih javnega razpisa nima nobenega pomena.

35.Pri merilu tako, kot je bilo uporabljeno, po presoji sodišča ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije, dodeljeni za območje, manjše od cele upravne enote, prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve. Zato tožnica utemeljeno trdi, da opisani kriterij glede na območje dodeljene koncesije (občina Škofja Loka) ni v razumni povezavi s koncesijo. Tudi razlog učinkovitosti izvajanja storitev, na katerega se sklicuje tožena stranka, v celoti izgubi svoj smisel, če se koncesija kljub temu, da se je najmanj en prijavitelj prijavil za celotno območje upravne enote Škofja Loka, s posamezno odločbo podeljuje za posamezne občine znotraj te upravne enote. Pri tem tudi ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije za občino oziroma več občin s strani tožene stranke zasledovane prednosti večjega območja zagotavljala prijava za območje celotne upravne enote (kjerkoli v Sloveniji) in sedež v tej upravni enoti; še posebej v primeru, kot je obravnavani, ko se je koncesija podeljevala za območje občine v drugi upravni enoti, v kateri izbrani koncesionar nima sedeža ali ambulante.

36.Glede na navedeno prednostno merilo iz VII. poglavja javnega razpisa, ki omogoča ovrednotenje prijave veterinarske organizacije na območje ene cele upravne enote, za katero se v posamezni zadevi podeljuje koncesija in v kateri nima sedeža, zaradi hkratne prijave še na območje druge cele upravne enote, v kateri ima sedež, glede na območje dodeljene koncesije po presoji sodišča ni v razumni povezavi z dodeljeno koncesijo. Tako merilo zato tako, kot je uporabljeno, ni sorazmerno in dopušča diskriminatorno obravnavo. Po presoji sodišča bi morala tožena stranka ob tem, ko trdi, da je treba pri dodelitvi te koncesije upoštevati predvsem javni interes, da se izbere koncesionarja, ki je za določeno območje najustreznejši z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega varstva živali pred kužnimi boleznimi, v skladu s četrto alinejo prvega odstavka 48. člena ZJZP sama določiti najustreznejše območje in merila, ki bodo zagotavljala prednost glede na tako določeno območje. Nenazadnje je ravno toženi stranki poznano, katero je tisto območje, ki na terenu zagotavlja najbolj učinkovito varstvo živali pred kužnimi boleznimi.

37.V nadaljevanju sodišče še ugotavlja, da je med strankami sporno tudi merilo dosegljivosti veterinarja iz 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa, ki določa: "Način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskave, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja v občini tekom delovnega časa od ponedeljka do petka v obsegu 8 ur dnevno: 1 točka; - dosegljivost dodatnega veterinarja na mobilnem telefonu 24 ur skozi celo leto ne glede na proste delovne dni: 2 točki".

38.Upravno sodišče je v zadevi II U 276/2020 z dne 24. 8. 2022 sprejelo stališče, da iz določb Javnega razpisa izhaja, da se to merilo presoja glede na dosegljivost veterinarja v ambulanti, s katero se prijavlja za posamezno območje, kar pomeni, da je pravno pomembna le dosegljivost veterinarja in ne lega ambulante v ambulanti, s katero se ta za posamezno občino (ali več njih) prijavlja (tudi če je ta izven nje). Glede na navedeno je tožena stranka izbranemu koncesionarju po tem merilu neutemeljeno dodelila 2 točki za dve ambulanti, s katerima se je prijavil na območje dodeljene koncesije. Iz javnega razpisa jasno izhaja, da je največje število točk po prvi alineji 3. točke VIII. poglavja javnega razpisa 1 točka, zato je zmotno stališče tožene stranke, da prijaviteljem za vsako ambulanto pripada 1 točka. Pri tem merilu je namreč še posebej poudarjeno, da se točke iz posameznih alinej ne seštevajo. To pomeni, da je tožena stranka zmotno uporabila tudi merilo po 3. točki VIII. poglavja ponovljenega javnega razpisa.

39.Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS‑1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Predlogu stranke, naj sodišče tožbo zavrne, češ da ne vplival na končno odločitev, ni mogoče slediti, saj je treba ponovno ovrednotiti vloge vseh prijaviteljev, kar je strokovno opravilo in presega obseg sodne presoje.

40.V zvezi s tožbenim predlogom, naj sodišče razveljavi javni razpis, sodišče pojasnjuje, da v upravnem sporu ni pristojno za odločanje o razveljavitvi javnega razpisa, saj se v skladu z 2. členom ZUS-1 presoja zgolj zakonitost odločb, izdanih v tem postopku. Na podlagi drugega odstavka 64. člena ZJZP sodišče odločbe oziroma drugega akta ne odpravi, temveč ugotovi njegovo nezakonitost, tožnici pa na njeno zahtevo prisodi odškodnino oziroma tožnica glede uveljavljanja povračila napoti na pravdo, če bi odprava odločbe oziroma drugega akta pomenila nesorazmerno obremenitev zasebnega partnerja, ki je do tedaj izvrševal pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu. Podobno pooblastilo ima sodišče tudi po drugem odstavku 64. člena ZUS-1.

41.Po 8. členu Uredbe koncesijsko razmerje nastane z dnem, določenim s koncesijsko pogodbo, ki se sklene na podlagi pravnomočne odločbe o izbiri koncesionarja. Gre torej za izjemo od splošnega pravila, da odločba učinkuje z njeno dokončnostjo. Glede na to, da bi izpodbijana odločba učinkovala šele s trenutkom njene pravnomočnosti, do posega v razmerje s tretjo osebo, nastalo na podlagi Javnega razpisa, ne bo prišlo. Sodišču tako presoje po 64. členu ZJZP in drugem odstavku 64. člena ZUS-1 ni bilo treba opraviti.

K II. točki izreka:

42.Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Prisojeni znesek plača tožena stranka.

43.Ker je bila zadeva rešena po sodniku na naroku za glavno obravnavo, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 385,00 EUR v skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika in 10 % od zneska iz 3. člena Pravilnika za obrazloženo pripravljalno vlogo v višini 38,50 EUR v skladu s 4. členom Pravilnika. Z zahtevanim 22 % DDV (v višini 93,17 EUR) so skupni stroški postopka 516,67 EUR. Prisojeni znesek stroškov mora tožena stranka tožnici povrniti v roku 15 dni od prejema te sodbe (drugi odstavek 313. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

44.Obresti od zneska stroškov v tem upravnem sporu je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v zvezi z 378. členom OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

-------------------------------

1Navedeni člen ZUS-1 določa, da lahko sodišče s sklepom več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu združi v skupno obravnavo in odločanje, lahko pa tudi odloči, da se več v enem postopku vloženih zahtevkov obravnava in o njih odloči v ločenem postopku.

2Primerjaj 15. točko obrazložitve Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024 in 14. točko obrazložitve Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022.

3Primerjaj 17. točko obrazložitve Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022.

4Na naroku za glavno obravnavo je sodišče kot nesporno ugotovilo, da je tožena stranka razdelila območje podelitve koncesije za območje posamezne občine oziroma več občin, ki niso območje cele upravne enote, po prejemu vlog vseh prijaviteljev glede na v prijavi uveljavljeno območje, pri čemer je združila v en postopek podelitve koncesije več prijaviteljev, ki so se prijavili na območju iste občine oziroma istih občin.

5Enako tudi načelno pravno mnenje sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 (Pravna mnenja 1/2006, str.7 ).

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o veterinarstvu (2001) - ZVet-1 - člen 66

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (2006) - ZJZP - člen 12, 12/1, 14, 14/1

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Podobni dokumenti

Prijavi se in poglej več podobnih dokumentov

UPRS Sodba I U 1281/2020-39

ECLI:SI:UPRS:2024:I.U.1281.2020.39 Upravni oddelek

Jedro

Izrek

Obrazložitev

Presoja tožbe

Do relevantne sodne prakse v nekaj sekundah

Začni iskati!

Links

Kontaktiraj nas