Jedro

Če dejanje (navodilo) Ministrstva za zdravje glede na pristojnosti tega organa na področju, na katero se dejanje nanaša (opravljanje zdravstvene dejavnosti, opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode), ne more doseči učnikov, podobnih učinkom posamičnih aktov iz 64. člena ZPOmK-1 (npr. odvzem pravice, sprememba pravice, poseg v pravico na drug način, vpliv na pravni položaj itd.), potem se to dejanje ne more šteti za oblastno dejanje iz navedene zakonske določbe. Okoliščina, da gre za dejanje ministrstva kot organa državne uprave, tudi ni zadostna za opredelitev predmetnega njenega ravnanja kot oblastnega dejanja, torej dejanja iz 64. ter 66. člena ZPOmK-1. Ker je upravni spor na podlagi drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1 dopusten le v primeru oblastnega omejevanja podjetij pri nastopanju na trgu, takega oblastnega dejanja pa tožnica v tožbi ni navedla oziroma izkazala, je sodišče moralo tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ter ob njeni smiselni uporabi kot nedopustno zavreči.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Tožnica v tožbi navaja, da je 1. 9. 2004 z Zdravstvenim domom A. sklenila pogodbo o opravljanju parodontoloških storitev, dne 17. 12. 2012 pa je od Zdravstvenega doma A. prejela obvestilo o odpovedi pogodbe z dnem 31. 12. 2012, z obrazložitvijo, da v letu 2013 javnim zavodom ni dovoljeno sklepanje pogodb s pravnimi subjekti, pač pa le s fizičnimi osebami. Tožnica je odpoved pogodbe prejela zaradi pojasnila, ki ga je toženka podala v okviru odgovora na vprašanje v zvezi z izvajanjem Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF), ki se nanaša na 53.c člen Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), „da opravljanje zdravstvenih storitev preko s.p. oziroma drugih pravno-organizacijskih oblik (d.o.o., k.d., idr.) ni dovoljeno, ker se sklepa podjemna pogodba le z zdravstvenim delavcem – fizično osebo, v skladu s 53.c členom ZZDej, in njene kasnejše interpretacije, da se prepoved opravljanja zdravstvenih storitev preko pravnih oseb nanaša na vsakršno pogodbeno razmerje med zasebnim izvajalcem zdravstvene dejavnosti in javnim zdravstvenim zavodom. Če bi o teh navodilih toženke Zdravstvenemu domu A. obstajal dvom, tožnica predlaga zaslišanje B.B., C.C. in D.D. Tožnica je Zdravstveni dom A. tudi zaprosila, da ji pokaže dokumente, ki sklepanje pogodb, kot je bila sklenjena med tožnico in Zdravstvenim domom A., prepovedujejo, vendar odgovora ni prejela. Ne glede na to iz opisanega poteka dogodkov po njenem mnenju izhaja, da je odpoved pogodbe s strani Zdravstvenega doma A. posledica prej omenjenega pojasnila v zvezi s 53.c členom ZZDej in naknadnih navodil, ki jih je toženka dala javnim zdravstvenim zavodom v zvezi z izvajanjem ZUJF. Tožnica meni, da so navodila in dejanja toženke, ki zasledujejo prepoved sklepanja pogodb med javnimi zdravstvenimi zavodi in zasebnimi izvajalci zdravstvene dejavnosti, nezakonita. Pomenijo tipično omejevalno dejanje po 64. in 66. členu Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Ker tožnici ni bil izdan noben posamični akt, ni možna sprožitev upravnega spora zoper tak akt ter tožnica tako vlaga tožbo na podlagi drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1. Po prvem odstavku 64. člena ZPOmK-1 vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu, kar predstavlja tako imenovano generalno klavzulo; med posameznimi primeri omejevalnega ravnanja (ki niso izčrpni) gre po prvi alinei prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1 za omejevalno ravnanje, če se podjetju onemogoča opravljanje dejavnosti na kakšnem območju ali glede kakšne vrste dejavnosti, čeprav izpolnjuje z zakonom določene pogoje. Takšno ravnanje predstavlja tudi kršitev 106. člena (stari 86. člen) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, saj zasebne izvajalce izriva iz sodelovanja s podjetji, ki opravljajo službe splošnega gospodarskega pomena oziroma imajo zagotovljen dohodkovni monopol. Tožnica dalje navaja, da po 3. členu ZZDej opravljajo zdravstvene storitve pravne in fizične osebe pod enakimi pogoji, ta zakon pa tudi ne prepoveduje medsebojnega sklepanja pogodb oziroma medsebojnega poslovnega sodelovanja med izvajalci zdravstvene dejavnosti. Zato je tožnica prepričana, da ji toženka s svojimi navodili in vplivanjem na Zdravstveni dom A. nezakonito omejuje nastopanje na trgu parodontoloških storitev. Stališče v odgovoru toženke, da se po 53.c členu ZZDej lahko sklepa pogodba le z zdravstvenim delavcem – fizično osebo, predstavlja napačen citat 53.c člena ZZDej, saj ta določba ne govori o tem, da se pogodba lahko sklepa le s fizično osebo, poleg tega pa razmerja med pravnimi osebami niti ne ureja. Po mnenju tožnice je toženka s svojim ravnanjem očitno kršila tudi več ustavnih načel: vezanosti uprave na zakon, saj ne bi smela objaviti obvestila ali javnim zavodom dajati navodil, ki nimajo podlage v zakonu; svobodne gospodarske pobude in varstva konkurence, saj je s svojim delovanjem pomembno otežila obstoj in delovanje zasebnih podjetij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost. Tožnica še dodaja, da Republika Slovenija tudi s sistemsko ureditvijo sistematično ovira zasebno pobudo na področju zdravstvene dejavnosti. Na nesprejemljivost sistematičnega preprečevanja sodelovanja med javno zdravstveno mrežo in zasebnimi izvajalci zdravstvene dejavnosti pa je opozorilo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-125/97. Da je različna obravnava pravnih in fizičnih oseb pri izvajanju zdravstvene dejavnosti v nasprotju s pravnim redom EU, je potrdila tudi sodba Sodišča EU v zadevi C-169/07, v kateri je šlo za to, da je Avstrija onemogočala opravljanje javne zdravstvene službe gospodarskim družbam. V dokazne namene se tožnica sklicuje na pogodbo o poslovnem sodelovanju z dne 1. 9. 2004, odpoved pogodbe o poslovnem sodelovanju z dne 12. 12. 2012, dopis tožnice z dne 24. 12. 2012, pojasnilo toženke. Tožnica še navaja, da si pridrži vložiti tudi odškodninski zahtevek v nadaljevanju tega spora ali pa bo odškodninski zahtevek uveljavljala v pravdi, kajti ravnanje toženke ji od 18. 1. 2013 povzroča škodo v obliki izpada dohodka, vendar do vložitve tožbe škode še ni utrpela. Tožnica sodišču predlaga, naj izda naslednjo sodbo:

(1) Ugotovi se, da je toženka posegla v ustavno pravico podjetništva tožnice po 74. členu Ustave RS, s tem da je javnim zdravstvenim zavodom dajala navodila in pojasnila, po katerih izvajalci zdravstvene dejavnosti, registrirani kot s.p. ali pravna oseba, ne smejo sklepati pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode, s čimer je izvajala omejevalno dejanje oblastnega organa, v nasprotju z zakonom omejevala konkurenco in omejevala svobodno gospodarsko pobudo.

(2) Ugotovi se, da je toženka kot oblastni organ v nasprotju z zakonom omejevala prosto nastopanje tožnice na trgu, s tem da je javnim zdravstvenim zavodom dajala navodila in pojasnila, po katerih izvajalci zdravstvene dejavnosti, registrirani kot s.p. ali pravna oseba, ne smejo sklepati pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode.

(3) Ugotovi se, da je pojasnilo toženke z besedilom „Opravljanje zdravstvenih storitev preko s.p. oziroma drugih pravno organizacijskih oblik (d.o.o., k.d., idr.) ni dovoljeno, ker se sklepa podjemna pogodba le z zdravstvenim delavcem – fizično osebo, v skladu s 53.c členom ZZDej“ nezakonito in se ga odpravi.

(4) Toženka je dolžna na svojih spletnih straneh objaviti preklic naslednjega besedila: „Opravljanje zdravstvenih storitev preko s.p. oziroma drugih pravno organizacijskih oblik (d.o.o., k.d., idr.) ni dovoljeno, ker se sklepa podjemna pogodba le z zdravstvenim delavcem – fizično osebo, v skladu s 53.c členom ZZDej“ in vseh drugih pojasnil s smiselno enako vsebino, in sicer v 15 dneh pod izvršbo.

(5) Toženki se prepove izdajati navodila ali pojasnila, ki zasebnim izvajalcem zdravstvene dejavnosti prepovedujejo sklepanje pogodb z javnimi zdravstveni zavodi.

(6) Toženka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka s pripadajočimi zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dneva izdaje prvostopenjske sodbe dalje do plačila, vse v 15 dneh pod izvršbo.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je vse od uveljavitve ZUJF Ministrstvo za zdravje razlagalo določbo 53.c člena ZZDej, da je v javnih zdravstvenih zavodih dopustno sklepati podjemne pogodbe le z zdravstvenimi delavci kot fizičnimi osebami. Sklenitev podjemne in drugih pogodb civilnega prava za opravljanje zdravstvenih storitev pa tudi pred uveljavitvijo ZUJF ni bila mogoča v primerih, ko je na eni strani kot pogodbena stranka nastopal javni zdravstveni zavod oziroma druga pravna ali fizična oseba, ki opravlja javno zdravstveno službo, na drugi strani pa samostojni podjetnik posameznik oziroma gospodarska družba. V primeru gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov gre namreč za opravljanje zdravstvene dejavnosti (ne le posameznih zdravstvenih storitev), ki jih slednji (samostojni podjetnik posameznik oziroma gospodarska družba) opravljajo v svojem imenu, za svoj račun in v svojo korist ter na svoj riziko. Samostojni podjetnik posameznik oziroma gospodarska družba, ki je registrirana za opravljanje zdravstvene dejavnosti, mora imeti za opravljanje tovrstne dejavnosti ustrezno dovoljenje Ministrstva za zdravje. V tem primeru gre namreč za opravljanje zasebne zdravstvene dejavnosti (pod pogoji, ki jih določa 35. člen ZZDej). V zvezi s povedanim se toženka sklicuje tudi na določbo razveljavljenega 65. člena Zakona o zdravniški službi. Toženka kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da naj bi zakonske določbe 53.c člena ZZDej oziroma izvajanje teh pomenilo omejevalno ravnanje v skladu s 64. in 66. členom ZPOmk-1. Toženka še navaja, da Ministrstvo za zdravje, ki ga je tožnica navedla kot osebo, ki zastopa toženko, tožnici ni izdalo posamičnega akta, ki bi lahko pomenil omejevanje prostega nastopanja na trgu s posamičnimi akti ali dejanji v skladu s prvim odstavkom 66. člena ZPOmK-1 in zoper katerega je mogoče v skladu z drugim odstavkom 66. člena tega zakona sprožiti upravni spor. Podjemna pogodba s tožnico je bila na podlagi zakonskih določb prekinjena s strani Zdravstvenega doma A. Podjemna pogodba oziroma njena prekinitev pa nima značilnosti dokončnega upravnega akta v smislu drugega in tretjega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker ne gre za upravno odločbo ali drug javno-pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje dokončnega upravnega akta. Toženka sodišču predlaga, naj v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo tožnice zavrže. Tožba ni dovoljena.

Tožnica v tožbi, ki jo opira na 64. in 66. člen ZPOmK-1, toženki očita omejevalno ravnanje, kot je navedeno v prvi alinei prvega odstavka 66. člena ZPOmK-1, in ki naj bi bilo storjeno s tem, da je Ministrstvo za zdravje javnim zdravstvenim zavodom dajalo navodila in pojasnila, po katerih izvajalci zdravstvene dejavnosti, registrirani kot s.p. ali pravne osebe, ne smejo sklepati pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode.

Po 64. členu ZPOmK-1 vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu (prvi odstavek); za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu po tem zakonu pa se štejejo splošni in posamični akti in dejanja, s katerimi se v nasprotju z ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg, svobodno nastopanje na trgu ali s katerimi se kako drugače preprečuje konkurenca (drugi odstavek). V 66. členu tega zakona (prvi odstavek) pa je določeno, da se za omejevanje prostega nastopanja s posamičnimi akti in dejanji v smislu drugega odstavka 64. člena tega zakona štejejo zlasti akti in dejanja, s katerimi se: - podjetju onemogoča opravljanje dejavnosti na kakšnem območju ali glede kakšne vrste dejavnosti, čeprav izpolnjuje z zakonom določene pogoje (prva alinea); - neupravičeno zavlačuje postopek za izdajo dovoljenja za opravljanje dejavnosti ali kakšnega drugega dovoljenja, pomembnega za nastopanje podjetja na trgu; - posredno ali neposredno ustvarja diskriminacija med podjetji glede na njihov sedež; - prepoveduje promet z blagom in storitvami zunaj območja lokalne skupnosti; - določenemu podjetju neutemeljeno zagotavlja privilegiran položaj pri poslovanju na trgu; če zoper akte in dejanja iz prejšnjega odstavka niso mogoča pravna sredstva v upravnem postopku, lahko prizadeto podjetje začne upravni spor (drugi odstavek).

To pomeni, da prizadeto podjetje lahko vloži tožbo v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1, če zoper posamične akte in dejanja (vlade, državnih organov, organov lokalnih skupnosti oziroma nosilcev javnih pooblastil), s katerimi se (v nasprotju z ustavo in zakonom) omejuje prosto nastopanje podjetij na trgu, niso mogoča pravna sredstva v upravnem postopku. Pri tem sodišče tako tožbo po določbah ZUS-1 obravnava, kadar ni upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, kot v tem primeru, ko gre za dejanje, ob analogni in smiselni uporabi določb, ki se nanašajo na tožbo zaradi varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin (33. in 66. člen); glede na to mora biti za dopustnost tožbe podana tudi procesna predpostavka iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, da ni zagotovljeno drugo (učinkovito) sodno varstvo.

Glede na to je v okviru predhodnega preizkusa tožbe sodišče moralo najprej ugotoviti obstoj oblastnega dejanja, s katerimi se (po tožbenih navedbah) omejuje prosto nastopanje prizadetega podjetja na trgu. Tako oblastno dejanje je po tožbenih navedbah navodilo (oziroma pojasnilo) Ministrstva za zdravje javnim zdravstvenim zavodom, po katerih izvajalci zdravstvene dejavnosti, registrirani kot s.p. ali pravne osebe, ne smejo sklepati pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode. Okoliščina, da Ministrstvo za zdravje zastopa tako stališče, da glede na določbe ZUJF izvajalci zdravstvene dejavnosti, registrirani kot s.p. ali pravne osebe, ne smejo sklepati pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode, v obravnavani zadevi ni sporna. Tako stališče je to ministrstvo tudi dejansko objavilo na svoji uradni spletni strani v rubriki Vprašanja in odgovori (v zvezi z izvajanjem ZUJF); kot iz te spletne strani izhaja, je to stališče izraženo v odgovoru na vprašanje: Ali lahko javni zdravstveni zavodi sklepamo pogodbe s s.p.-ji za opravljanje zdravstvenih storitev?, pri čemer se odgovor glasi: Opravljanje zdravstvenih storitev preko s.p.-ja oziroma drugih pravnoorganizacijskih oblik (d.o.o., k.d., idr.) ni dovoljeno, ker se sklepa podjemna pogodba le z zdravstvenim delavcem – fizično osebo, v skladu s 53. c členom ZZDej. Iz uradne spletne strani ministrstva bi izhajalo, da (med drugim) vsebuje tudi Navodilo javnim zdravstvenim zavodom v zvezi z izvajanjem ZUJF z dne 10. 7. 2012; tega sicer tožnica v tožbi ne navaja izrecno tako, vendar „navodila“ javnim zdravstvenim zavodom v tožbi omenja in predlaga dokazovanje zatrjevane okoliščine, da je taka navodila prejel tudi Zdravstveni dom A. (pri čemer tudi meni, da je bila odpoved pogodbe njej s strani Zdravstvenega doma A. posledica navedenih navodil). Vendar pa sodišče ugotavlja, da očitano omejevalno ravnanje – dajanje navodil in pojasnil s strani Ministrstva za zdravje javnim zdravstvenim zavodom, „da izvajalci zdravstvene dejavnosti, registrirani kot s.p. ali pravna oseba, ne smejo sklepati pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode“, ne more šteti za oblastno dejanje iz 64. člena ZPOmK-1. Če namreč dejanje (navodilo) Ministrstva za zdravje glede na pristojnosti tega organa na področju, na katero se dejanje nanaša (opravljanje zdravstvene dejavnosti, opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode), ne more doseči učinkov, podobnih učinkom posamičnih aktov iz 64. člena ZPOmK-1 (npr. odvzem pravice, sprememba pravice, poseg v pravico na drug način, vpliv na pravni položaj itd.), potem to dejanje ne more šteti za oblastno dejanje iz navedene zakonske določbe. V obravnavanem primeru tožnica niti ne zatrjuje, da bi ministrstvo, ko je podajalo in objavilo navedeno navodilo (ki nima formalnih značilnosti (splošnega ali posamičnega) pravnega (oblastvenega) akta, kar niti ni sporno), nastopalo kot nosilec oblasti, ki izhaja iz njegove pristojnosti, da enostransko odloči oziroma sprejme navedeno navodilo in ga uveljavi. Tožnica se sklicuje sicer na določbo 53.c člena ZZDej, ki jo po njenem mnenju ministrstvo napačno razlaga in na tej podlagi nato daje (napačna) navodila javnim zdravstvenim zavodom; vendar ne navaja, da iz te zakonske določbe ali katere koli druge izhaja pristojnost ministrstva, da daje javnim zdravstvenim zavodom obvezna navodila v zvezi z opravljanjem zdravstvene dejavnosti. Take zakonske določbe ne v tem zakonu (zlasti tudi ne v določbah 53.a do 53. č člena ZZZDej, ki urejajo vsebinsko zaokroženo področje – izdajo soglasij zdravstvenim delavcem za delo) ne v drugem zakonu tudi ni našlo sodišče. Brez ustrezne pristojnostne določbe v zakonu za oblastno urejanje področja sklepanja pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev za javne zdravstvene zavode pa je pri ravnanju ministrstva šlo lahko le za neoblastno ravnanje (neobvezno razlago posameznih zakonskih določb, neobvezno svetovanje javnim zdravstvenim zavodom glede sklepanja pogodb za opravljanje zdravstvenih storitev). Okoliščina, da gre za dejanje ministrstva kot organa državne uprave, pa po mnenju sodišča tudi ni zadostna za opredelitev predmetnega njenega ravnanja kot oblastnega dejanja, torej dejanja iz 64. ter 66. člena ZPOmK-1. Ker je upravni spor na podlagi drugega odstavka 66. člena ZPOmK-1 dopusten le v primeru oblastnega omejevanja podjetij pri nastopanju na trgu, takega oblastnega dejanja pa tožnica v tožbi ni navedla oziroma izkazala, je sodišče moralo tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu) ter ob njeni smiselni uporabi kot nedopustno zavreči. O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.