Jedro

Tožeča stranka je v času postopka lokacijsko dokumentacijo spremenila kar petkrat, zato se ne more sklicevati na soglasje, izdano k lokacijski dokumentaciji pred temi spremembami. Ta dokumentacija namreč zaradi sprememb smiselno predstavlja drugo oziroma drugačno lokacijsko dokumentacijo, čeprav za podobno nameravano gradnjo.

Po določbi 36. člena prej veljavnega ZGO je pravica graditi veljavno izkazana samo, če investitor predloži zemljiškoknjižni izpisek, pogodbo ali drugo listino, ki bi bila sposobna za vpis takšne pravice v zemljiško knjigo.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Upravna enota Kranj je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožeče stranke za izdajo lokacijskega dovoljenja za gradnjo dveh večstanovanjsko-poslovnih objektov, označenih z „A“ in „B“, na zemljišču parc. št. 72/1 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je bila odločba izdana v ponovljenem postopku, v katerem je tožeča stranka dne 19. 2. 2010 predložila spremembo V. lokacijske dokumentacije, dne 24. 3. 2010 pa na zahtevo prvostopenjskega upravnega organa še dopolnitev te spremembe. Upravni organ meni, da po spremembah in dopolnitvah lokacijska dokumentacija ne ustreza več določbam Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), ker tožeča stranka ne izkazuje pravice graditi za napeljavo komunalnih vodov, kolikor potekajo po tujih zemljiščih, in ker ni predložila soglasja Mestne občine ... za dovoz do nameravane gradnje. Ta dovoz naj bi potekal z Ulice A. na severozahodni strani nameravane gradnje, kar predstavlja nov lokacijski pogoj v primerjavi z lokacijsko dokumentacijo z dne 23. 10. 2001. Navaja, da je investitor v času dosedanjega postopka petkrat spremenil lokacijsko dokumentacijo, dovoz z Ulice A. pa je bil predviden le v prvi različici z dne 23. 10. 2001 in drugi z dne 19. 3. 2002. Predloženo soglasje je bilo izdano k lokacijski dokumentaciji z dne 23. 10. 2001, torej ne k nazadnje vloženi spremembi. Poleg tega je Mestna občina ... v času postopka preklicala soglasja, izdana k lokacijski dokumentaciji. Preklic soglasja je civilnopravni institut, zato ga soglasodajalec lahko prekliče po splošnih načelih civilnega prava.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ s svojo odločbo zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi navaja, da je bila zadeva s sodbo Vrhovnega sodišča RS z dne 4. 2. 2009 vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden so bili s to sodbo odpravljeni akti izdani. Zato je moral prvostopenjski organ pri odločanju upoštevati veljavne predpise ter ponovno preveriti izpolnjevanje vseh pogojev za izdajo lokacijskega dovoljenja, na kar ga je izrecno napotilo tudi Vrhovno sodišče. Ker je Mestna občina ... upravljavka Ulice A., na katero je predvidena izvedba novega priključka za javno pot po spremenjeni lokacijski dokumentaciji z dne 23. 3 2010, je za izdajo lokacijskega dovoljenja potrebno tudi njeno soglasje k spremenjeni lokacijski dokumentaciji z dne 23. 10. 2010. V lokacijsko dokumentacijo je sicer vpeto soglasje z dne 12. 11. 2001, ki pa je bilo naknadno preklicano. Preklic tovrstnega soglasja je mogoč do izdaje odločbe na prvi stopnji, zato je prvostopenjski organ pravilno štel, da soglasja ni. V zvezi s tem je povsem neutemeljeno sklicevanje na 56. člen ZUN, ki se nanaša na soglasja po 209. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), torej soglasja k zbirni odločbi. Gre namreč za soglasje, ki ga priskrbi investitor in je sestavni del lokacijske dokumentacije. Prav tako je pravilna ugotovitev, da tožeča stranka ni izkazala, da ima pravico graditi na zemljiščih, prek katerih naj bi potekali komunalni priključki. V 53. členu ZUN za dokazovanje te pravice sicer niso predpisane listine, ki tako pravico dokazujejo, vendar pa je to praviloma zemljiško knjižni izpisek oziroma druga ustrezna listina, sposobna za vpis v zemljiško knjigo.

Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bilo soglasje Mestne občine ... za priključitev na Cesto A. že dano v prvotnem postopku in ni bilo preklicano. Lokacijsko dokumentacijo iz prvotnega postopka je tožeča stranka spremenila in za to spremembo pridobila novo soglasje, ki je bilo kasneje preklicano, z zadnjo spremembo marca 2010 pa tožeča stranka ponovno predvideva priključek na Cesto A. Za ta priključek soglasje upravljavca ni bilo razveljavljeno. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka spregledala, da je bilo v postopku pridobljenih več soglasij, in sicer k posameznim lokacijskim dokumentacijam, ki so se v postopku spreminjale, tožeča stranka pa je predložila soglasje k lokacijski dokumentaciji za priključitev na Cesto A. že v prvem postopku.

Tožeča stranka meni, da je izkazala pravico graditi na način, kot je bilo to določeno v ZUN. Lokacijska dokumentacija, ki je bila obravnavana v ponovljenem postopku, je bila predmet presoje v prvotnem postopku, v pritožbenem postopku na MOP in v sodnem postopku Ustavnega ter Vrhovnega sodišča, v vseh teh postopkih pa je bilo ugotovljeno, da je ta dokumentacija izdelana v skladu z določbami PUP in 55. členom ZUN. V teh postopkih je bila presojena tudi tedanja pritožbena navedba, da tožeča stranka ni izkazala pravice graditi, ugotovljeno pa je bilo, da ima (med drugim) urejene komunalne priključke s potrebnimi soglasji lastnikov zemljišč, po katerih ti priključki potekajo. V skladu z določbo 53. člena ZUN je bil investitor dolžan zgolj izkazati, da ima pravico graditi na zemljišču, ki je predmet nameravane gradnje, gradnja dostopov in komunalnih priključkov pa ni predmet zahtevanega dovoljenja. Izkazovanje upravičenja na teh zemljiščih je zato brezpredmetno za konkretno odločitev. Vsi lastniki zemljišč oziroma pravni predniki so dali soglasja na priključitev na infrastrukturne objekte prek njihovih zemljišč že v prvotnem postopku, poleg tega so bili tudi stranke v postopku in niso uveljavljali prizadetosti svojih pravic iz tega naslova. Enako stališče je zavzeto tudi v številnih odločbah Upravnega sodišča, Vrhovno sodišče pa je v zadevi kot edino kršitev izpostavilo urejanje parkiranja na območju nameravane gradnje.

Sporen je tudi preklic že danega soglasja Mestne občine ... k lokacijski dokumentaciji, ki ni bilo dano kot soglasje upravljavca ceste, temveč kot soglasje občine, za katerega ni pravne podlage v določbah ZUN. Preklicano soglasje k lokacijski dokumentaciji ni obligatorno po 56. členu ZUN, saj ni predpisano v zakonu. Ker upravni organ v odločbi ni navedel pravne podlage za to soglasje, se tožeča stranka glede tega ne more opredeliti. Preklic danih soglasij je treba zavrniti kot brezpredmeten, saj soglasodajalec v njem ni odločil, da soglasje velja samo do preklica. Soglasodajalec je imel 30 dni časa, da po vloženi zahtevi soglasje izda, ga zavrne oziroma prekliče izdano soglasje. Če tega v 30 dneh ni storil, velja domneva v smislu 56. člena ZUN, da je zahtevano soglasje dano. Ker je bil preklic podan osem let po izdaji soglasja, ne da bi bil vročen investitorju, v tem postopku ne more imeti nobenega pravnega učinka. Tožeča stranka sodišču iz navedenih razlogov predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Tožba ni utemeljena.

Predmet tega postopka je izdaja lokacijskega dovoljenja, ki je bilo po določbah ZUN pred uveljavitvijo zdaj veljavnega Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Kot pravilno navaja tožena stranka, tožeča stranka pa temu ne ugovarja, gre v obravnavanem primeru za postopek, ki ga je treba v skladu s 1. odstavkom 190. člena ZGO-1 dokončati po določbah ZUN.

Po 8. alinei 2. odstavka 55. člena ZUN lokacijska dokumentacija med drugim vsebuje tudi soglasja pristojnih organov, organizacij in skupnosti, predpisana z zakoni. Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC), ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, je določal, da so občinske ceste v lasti občin (1. odstavek 3. člena) ter prenesel na občine pristojnost za sprejem odloka o občinskih cestah, v katerem se uredi upravljanje, graditev, vzdrževanje in varstvo občinskih cest (1. odstavek 82. člena). V obravnavani zadevi je to Odlok o občinskih cestah v Mestni občini ..., na katerega se sklicuje tudi tožena stranka, in ki za gradnjo dovoza predpisuje izdajo soglasja v 1. odstavku 43. člena. Na ta Odlok se sklicuje tudi tožena stranka, zato ni utemeljena tožbena navedba, da se tožeča stranka ne more opredeliti do zahteve po soglasju, ker zanjo ni zakonske podlage oziroma ker pravna podlaga zanjo ni navedena.

Navedeno določbo 8. alinee 2. odstavka 55. člena ZUN je po presoji sodišča mogoče razumeti le tako, da se morajo predpisana soglasja nanašati na lokacijsko dokumentacijo, ki so ji priložena. Tako iz izpodbijane odločbe, kot tudi iz podatkov v upravnem spisu pa izhaja, da je tožeča stranka v času postopka lokacijsko dokumentacijo spremenila kar petkrat, že iz njenih lastnih navedb pa še, da se je del teh sprememb nanašal tudi na način priključka nameravane gradnje na javno cesto. Sodišče se zato strinja s toženo stranko, da se tožeča stranka ne more sklicevati na soglasje, izdano k lokacijski dokumentaciji pred temi spremembami. Ta dokumentacija namreč zaradi sprememb smiselno predstavlja drugo oziroma drugačno lokacijsko dokumentacijo, čeprav za podobno nameravano gradnjo. K temu sodišče dodaja še, da tudi iz tožbenih navedb ne izhaja, da bi imela nazadnje predložena lokacijska dokumentacija s tisto, h kateri je bilo izdano soglasje, skupnega kaj več od tega, na katero ulico naj bi bil priključen njen dovoz.

Sodišče se sicer ne strinja s stališčem tožene stranke, da ima soglasje upravljavca javne ceste, izdano na podlagi zakona, civilnopravno naravo in ga je zato mogoče vsak čas preklicati. Čeprav ZUN tega (za razliko od ZGO-1) ni izrecno opredeljeval, je že v času njegove veljavnosti šlo za oblastveno odločanje o pravni koristi stranke, torej upravni akt, ki ga je bilo mogoče spremeniti ali odpraviti le na predpisan način. Vendar pa že iz prej navedenih razlogov ni mogoče šteti, da bi bilo k vloženi lokacijski dokumentaciji priloženo veljavno soglasje upravljavca javne ceste, zato se sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem preklica izdanega soglasja.

Sodišče se v celoti strinja z drugim razlogom, iz katerega je tožena stranka zavrnila izdajo lokacijskega dovoljenja. ZUN namreč v 53. členu določa, da mora investitor v zahtevi za lokacijsko dovoljenje med drugim navesti, da ima pravico graditi na določenem zemljišču ali drugače posegati v prostor. Izvedba komunalnih priključkov po svoji naravi pomeni gradnjo in je predmet lokacijskega dovoljenja, zato je pravilno stališče tožene stranke, da bi morala tožeča stranka tudi v tem pogledu izkazati pravico graditi. Po ustaljeni sodni praksi, ki se nanaša na pravno ureditev pred uveljavitvijo ZGO-1 (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 1604/2005 z dne 3. 9. 2008) je bilo treba o tem, ali je investitor izkazal pravico graditi, odločati v vsaki zadevi posebej, glede na izkazane dejanske okoliščine.

V obravnavani zadevi prvostopenjski upravni organ svoje ugotovitve, da pravica graditi za izvedbo nekaterih komunalnih priključkov ni izkazana, ni obrazložil, drugostopenjski organ pa je navedel le, da bi tožeča stranka morala predložiti listino, sposobno za vpis v zemljiško knjigo, in se pri tem skliceval na kasnejšo ureditev po ZGO-1. Taka obrazložitev je sicer skopa, vendar se ujema s stališči novejše sodne prakse, ki se nanašajo na določbo 36. člena prej veljavnega Zakona o graditvi objektov (ZGO), ki je glede izkazovanja pravice graditi vsebinsko enaka določbi 53. člena ZUN (prim. npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 23/2007 z dne 16. 9. 2010). Tudi po tej sodni praksi je pravica graditi veljavno izkazana samo, če investitor predloži zemljiškoknjižni izpisek, pogodbo ali drugo listino, ki bi bila sposobna za vpis takšne pravice v zemljiško knjigo. Da tožeča stranka take listine ni predložila, v zadevi ni sporno.

V zvezi s tem sodišče dodaja še, da ne drži tožbena navedba, da naj bi bil obstoj pravice graditi v tej zadevi že presojen v sodbi Vrhovnega sodišča RS I Up 1144/2006 z dne 4. februarja 2009. V tej sodbi je namreč Vrhovno sodišče zavzelo stališče le glede tega, da za dostop do objektov zadostuje ustanovitev služnosti in investitorju ni treba izkazovati lastninske pravice. Po drugi strani je bila s to sodbo odpravljena prejšnja prvostopenjska upravna odločba, izdana v tej zadevi, kar po 3. odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pomeni, da je bila zadeva vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Zato je tožena stranka poleg stališča Vrhovnega sodišča o postopku (4. odstavek 64. člena ZUS-1) imela tudi ustrezno zakonsko podlago za to, da je v ponovljenem postopku ponovno preverila izpolnjevanje vseh pogojev za izdajo lokacijskega dovoljenja.

Kot je bilo obrazloženo, za izdajo lokacijskega dovoljenja nista bila izpolnjena dva od pogojev, predpisanih z ZUN. Ti pogoji morajo biti izpolnjeni kumulativno, tako da že neizpolnjevanje vsakega izmed njiju pomeni, da je izpodbijana zavrnilna odločba pravilna in zakonita. Sodišče je zato v skladu s 1. odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.