12. 11. 2020

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus ustavne pritožbe in pobude Zorana Milanoviča, Dob, na seji 12. novembra 2020

sklenilo:

1.Ustavna pritožba zoper odločbo Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani št. LJ-Tu-20-8/3/2020/42 z dne 24. 4. 2020 in odločbo Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani št. LJ-Tu-20-8/3/2020/85 z dne 5. 5. 2020 se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 20. člena in prvega odstavka 69. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20), 1. člena in drugega odstavka 54. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 61/20), prvega in tretjega odstavka 7. člena Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (Uradni list RS, št. 36/20) ter drugega odstavka 3. člena Zakona o spremembi in dopolnitvah Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (Uradni list RS, št. 61/20) se zavrže.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/20) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnik izpodbija v izreku tega sklepa navedene določbe zakonov in Odredbe o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju Odredba), na podlagi katerih je bila v Republiki Sloveniji z dnem 12. 3. 2020 razglašena epidemija nalezljive bolezni SARS-COV-2 (COVID-19) in znižane plače državnih tožilcev ter sprejeti začasni ukrepi v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja omenjene nalezljive bolezni. Hkrati s pobudo vlaga tudi ustavno pritožbo zoper odločbo Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani št. LJ-Tu-20-8/3/2020/42 z dne 24. 4. 2020 (v nadaljevanju Odločba 1) in odločbo Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani št. LJ-Tu-20-8/3/2020/85 z dne 5. 5. 2020 (v nadaljevanju Odločba 2), s katerima je bilo določeno, da se plača pobudnika v obdobju od 13. 3. 2020 do 31. 5. 2020 (Odločba 1) oziroma v obdobju od 11. 4. 2020 do 31. 5. 2020 (Odločba 2) zniža za znesek v višini 30 odstotkov njegove osnovne plače. Pobudnik zatrjuje kršitve 3., 16., 19., 23., 25., 33., 39., 67., 135. in 153. člena Ustave ter kršitev 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče v tej zadevi razpiše javno obravnavo.

B.

Ustavno sodišče je ustavno pritožbo zoper Odločbo 1 zavrglo, ker jo je nadomestila Odločba 2 in gre za neobstoječi akt, ki ni akt, s katerim bi bilo odločeno o pritožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Ustavno pritožbo zoper Odločbo 2 je zavrglo, ker pravna sredstva v zvezi z njo niso izčrpana, pogoji za izjemno obravnavo pa niso izpolnjeni (1. točka izreka).

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Ustavno sodišče je zaradi pomanjkanja pravnega interesa že zavrglo pobudo državne tožilke za začetek postopka za oceno ustavnosti 20. člena in prvega odstavka 69. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-94/20 z dne 14. 5. 2020). Iz enakih razlogov tudi v tej zadevi, kjer sta izpodbijani isti določbi, pobudnikov pravni interes ni izkazan. Enako velja glede 1. člena in drugega odstavka 54. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP-A). S 1. členom ZIUZEOP-A je bil v za pobudnika nebistvenem delu spremenjen 20. člen ZIUZEOP, pobudnik pa ni pojasnil, kaj ga pri tej spremembi sploh moti. Z drugim odstavkom 54. člena ZIUZEOP-A je bilo omejeno trajanje znižanje plač državnih tožilcev, kar je za pobudnika celo bolj ugodno kot prvotna ureditev.

5.Pobudnik izpodbija tudi prvi in tretji odstavek 7. člena Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (v nadaljevanju ZZUSUDJZ) in 3. člen Zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) (v nadaljevanju ZZUSUDJZ-A). Izpodbijane določbe so urejale tek postopkov v upravnih zadevah v času preprečevanja širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19). Z njimi so bile določene omejitve pri vlaganju pisnih in ustnih vlog, dajanju ustnih izjav pri organu in izvajanju ustnih obravnav ter drugih procesnih dejanj v teh postopkih, kjer so lahko udeleženci v neposrednem stiku. Ne da bi se ukvarjalo z vprašanjem, ali se izpodbijane določbe sploh nanašajo na postopek odločanja v zvezi s spornima plačnima odločbama pri delodajalcu, Ustavno sodišče ugotavlja, da pobudnik ni izkazal nobenih dejanskih omejitev v tem postopku. Kot izhaja iz Odgovora vodje Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani z dne 22. 5. 2020, je pobudnik v zvezi z obema odločbama 2. 5. 2020 in 8. 5. 2020 na delodajalca naslovil zahtevi, o zahtevah pa je delodajalec tudi odločil. Glede na navedeno pobudnik za presojo ustavnosti izpodbijanih določb ZZUSUDJZ in ZZUSUDJZ-A ni izkazal pravnega interesa.

6.Odredba, katere presojo ustavnosti in zakonitosti zahteva pobudnik, ni bila neposredna pravna podlaga za znižanje tožilskih plač. To pa je bistveno, kar izpodbija pobudnik v tej zadevi. Pravna podlaga za znižanje tožilskih plač je bil ZIUZEOP. Zato pobudnik ni izkazal obstoja neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje Odredbe.

7.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudnikovo pobudo zavrglo (2. in 3. točka izreka). Pri tem se ni ukvarjalo z vprašanjema, ali izpodbijane določbe zgoraj navedenih zakonov in Odredbe sploh še veljajo in ali pobudnik izkazuje pravovarstveno potrebo za njihovo presojo. Ob obravnavi pobude za presojo Odredbe se Ustavno sodišče tudi ni spuščalo v presojo vprašanja, ali sploh gre za predpis, kar bi pomenilo, da je za njegovo presojo pristojno Ustavno sodišče.

8.Pobudnikove vloge, ki jo je opredelil kot pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega stavka desetega odstavka 3.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17 in 84/18 – v nadaljevanju ZSPJS) ter 24. člena in prve alineje drugega odstavka 55.a člena ZUstS Ustavno sodišče ni obravnavalo kot pobude, ker je presojo teh zakonskih določb pobudnik predlagal podrejeno. Glede 3.a člena ZSPJS pobudnik navaja, da je protiustaven, če bo Ustavno sodišče štelo, da na njegovi podlagi delodajalcu pri odločanju o zakonitosti dejansko izplačane plače ni treba upoštevati Ustave ter da lahko tudi sodišče odloča le v skladu z zakonom in ne more prekiniti postopka in zahtevati ocene ustavnosti predpisa, ki ga mora uporabiti. V zvezi s 55.a členom ZUstS pobudnik navaja, da vlaga pobudo za primer, če bo Ustavno sodišče štelo, da je zaradi prenizke vrednosti spora njegova ustavna pritožba nedovoljena, ker naj bi bilo to v neskladju z 2., 14., 22. in 25. členom Ustave. Glede 24. člena ZUstS pa pobudnik navaja, da vlaga pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti te določbe, če se ne razlaga oziroma šteje ali domneva, da se v nejasnih situacijah, ali zakon učinkuje neposredno, šteje, da zakon učinkuje neposredno. Iz navedenega izhaja, da pobudnik glede vseh izpodbijanih zakonskih določb dopušča možnost, da jih je mogoče razlagati ustavnoskladno in zatrjuje njihovo protiustavnost le v odvisnosti od morebitnega ravnanja Ustavnega sodišča v njegovem primeru, pri čemer želi doseči zlasti to, da bi Ustavno sodišče štelo, da ima pobudnik že zdaj in ne šele po izčrpanju pravnih sredstev dostop do Ustavnega sodišča. Tako oblikovana pobuda je podrejena pobuda.

9.Podrejenih pobud Ustavno sodišče ne presoja. Če bi Ustavno sodišče v postopku za preizkus ustavne pritožbe ugotovilo, da izpodbijane odločbe temeljijo na protiustavnem predpisu, bi oceno njegove ustavnosti na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS opravilo po uradni dolžnosti (primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. Up-810/11 z dne 4. 10. 2012). K temu ga zavezuje že drugi odstavek 161. člena Ustave.

10.Dodatno Ustavno sodišče pojasnjuje, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 162. člena določa, da je izkaz pravnega interesa procesni pogoj za vložitev pobude. Prvi odstavek 15. člena Ustave, na katerega se sklicuje pobudnik in ki določa, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave, pa ne pomeni, da lahko pobudnik pravni interes za vložitev pobude izkazuje že pred izčrpanjem pravnih sredstev. To velja zlasti upoštevaje 125. člen Ustave, po katerem so sodišča dolžna odločati na podlagi Ustave in zakona, kar pomeni, da so sodišča v prvi vrsti prva poklicana, da zakone in druge predpise razlagajo v skladu z ustaljenimi metodami razlage pravnih predpisov, kar Ustavnemu sodišču, ki odloča o ustavnosti takšnih predpisov, omogoča, da ima zaradi kvalitetne in argumentirane ustavnosodne presoje na razpolago tudi razlage, ki so jih pri odločanju že sprejela pristojna sodišča. Upoštevaje navedeno bi bila z Ustavo neskladna razlaga, po kateri bi bilo sodiščem v postopku, sproženem po 3.a členu ZSPJS, preprečeno, da pri odločanju upoštevajo tudi morebitno protiustavnost predpisov, ki jih morajo uporabiti. Ugovore o protiustavnosti plačnih predpisov morajo bodisi argumentirano zavrniti bodisi, če se z njimi strinjajo, prekiniti postopek in začeti postopek za oceno njihove ustavnosti pred Ustavnim sodiščem. Kar se tiče sklicevanja pobudnika na protiustavnost 55.a člena ZUstS, po katerem v določenih primerih ustavna pritožba ni dovoljena, pa Ustavno sodišče pobudniku pojasnjuje, da pravica do vložitve ustavne pritožbe ni človekova pravica ali temeljna svoboščina, katere uveljavljanje oziroma varstvo zagotavlja Ustava, temveč je le eno od pravnih sredstev za njihovo uveljavljanje. Zato morebitno zavrženje ustavne pritožbe na podlagi 55.a člena ZUstS ne bi bilo v neskladju z nobeno od človekovih pravic, na katere se sklicuje pobudnik. Dodati velja, da sicer v teh primerih ustavna pritožba ni absolutno izključena, saj lahko na podlagi tretjega odstavka 55.a člena Ustavno sodišče v posebno utemeljenih primerih odloča tudi o nedovoljeni ustavni pritožbi.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prve in pete alineje prvega odstavka 55.b člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o zadevi izločen. Ustavno sodišče je 1. in 3. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs ter sodnik Accetto.

dr. Rajko Knez

Predsednik