Jedro

Sodišči sta zmotno presodili, da določba tretjega odstavka 5. člena Pravilnika oži zakonski okvir iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 oziroma z zakonom dane pravice in postavlja potencialne štipendiste v slabši položaj, kot jim ga daje zakon. Uporabo te določbe, ki sofinanciranje iz javnih sredstev pogojuje z delitvijo sredstev na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma z nepotrebnim financiranjem s strani pristojnega ministrstva, sta neutemeljeno odklonili na podlagi pravila exceptio illegalis.

ZŠtip-1 kot poseben zakon na področju štipendiranja v 24. členu, enako tudi 5. člen Pravilnika, ureja le sofinanciranje tekmovanj in ne drugih oblik financiranja ali financiranja za druge namene. Obravnavano (so)financiranje je torej izključno namensko (so)financiranje tekmovanj in ne odraža splošne ureditve financiranja vzgoje in izobraževanja. Zato se ni mogoče sklicevati na splošno določbo 78. člena ZOFVI o virih financiranja vzgoje in izobraževanja in na določbe o plačah učiteljev iz sredstev državnega proračuna ter sredstvih za materialne stroške (prvi in četrti odstavek 81. člena ZOFVI).

Izrek

I.Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se spremenita tako, da se zavrne tožbeni zahtevek za odpravo odločbe tožene stranke št. 1107-226/2023-2611/10 z dne 20. 3. 2024 in odločbe Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada RS št. 11030-235/2023-5 z dne 15. 11. 2023 in za vrnitev zadeve v ponovno upravno odločanje.

II.Tožeča stranka krije sama svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1.Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo toženke št. 11007-226/2023-2611/10 z dne 20. 3. 2024 in odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije št. 11030-235/2023-5 z dne 15. 11. 2023 in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje (I. točka izreka). Odločilo je tudi, da je toženka dolžna tožniku povrniti stroške sodnega postopka (II. točka izreka) ter zavrnilo zahtevek, ki se je nanašal na povrnitev stroškov upravnega postopka (III. točka izreka).

2.Sodišče druge stopnje je pritožbo toženke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje ter odločilo, da stroške odgovora na pritožbo nosi tožnik sam.

3.Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 173/2025 z dne 16. 4. 2026 dopustil revizijo glede vprašanj:

ali sta sodišči druge in prve stopnje pravilno uporabili institut exceptio illegalis in posledično pri presoji nista uporabili določila 5. člena Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij, ker sta zavzeli stališče, da nedopustno oži zakonski pojem "sofinanciranje iz javnih sredstev" iz 24. člena ZŠtip-1;

ali je pravilen materialnopravni zaključek sodišč nižje stopnje, da sporno tekmovanje izpolnjuje pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev že zato, ker poteka v prostorih šole in ga nadzorujejo učitelji in ker prijavnino za tekmovanje krije šola?

4.Toženka je vložila revizijo, v kateri predlaga spremembo sodb sodišč druge in prve stopnje in zavrnitev zahtevka, podrejeno pa razveljavitev obeh sodb in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Med drugim navaja, da ni bilo sporno, da je bilo tožniku za pridobitev Zoisove štipendije kot izjemen dosežek priznan dosežek na enem tekmovanju, ne pa na drugem. Ni mu bilo upoštevano zlato priznanje za tekmovanje "Logična pošast 8-9", ki je potekalo 20. 5. 2023 v organizaciji zavoda B., ker niso bili izpolnjeni pogoji financiranja iz javnih sredstev kot to določa 24. člen Zakona o štipendiranju (v nadaljevanju ZŠtip-1, Ur. l. RS, št. 56/2013 in nadalj.) in 5. člen Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (v nadaljevanju Pravilnik, Ur. l. RS, št. 35/2014 in nadalj.). Zavod B. ni prejel javnih sredstev v tekočem letu niti v preteklih treh letih od izvedbe tekmovanja, kar izhaja iz dokumentacije o zavrnitvi sofinanciranja. Kljub temu sta sodišči prve in druge stopnje pri razlagi pojma sofinanciranja sledili stališču tožnika, da sodelovanje učiteljev na tekmovanjih, ki so plačani iz državnega proračuna in se jim povrnejo potni stroški s strani šole, zagotovitev spremstva učiteljev in zagotovitev predavalnice za izvedbo tekmovanja, pomeni, da je že s tem izpolnjen pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev po 24. členu ZŠtip-1). Prepričanje toženke je, da je takšna razlaga javnega sofinanciranja preširoka, saj bi se pri odločanju o upravičenosti do Zoisove štipendije v takem primeru lahko upoštevala katerokoli tekmovanje, kar pa ni bil namen zakonodajalca. To jasno izhaja iz 5. člena Pravilnika, ki v tretjem odstavku ne oži zakonskega okvira iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1, temveč ga le konkretneje opredeljuje. Zato ni pogojev za uporabo instituta exceptio illegalis. Pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev je določen že z zakonom, določbe pravilnika pa so namenjene le zagotovitvi namenske porabe denarja iz državnega proračuna za točno določeno tekmovanje. Toženka meni, da je ureditev v tretjem odstavku 5. člena Pravilnika ugodnejša, torej drugačna kot sta presodili sodišči druge in prve stopnje. Nasprotuje tudi razlagi, da je pogoj sofinanciranja iz javnih sredstev izpolnjen že zato, ker pri izvedbi tekmovanj sodelujejo učitelji osnovnih šol in je bila zagotovljena predavalnica za izvedbo tekmovanja itd. Pomembno je, da mora organizator preko prijave konkretnega tekmovanja na javni razpis prejeti sredstva za njegovo izvedbo, česar pa v konkretnem primeru ni bilo. Tako široka razlaga pojma sofinanciranja je tudi v nasprotju z 81. členom Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI, Ur. l. RS, št. 16/2007 in nadalj.), ki v sedmem odstavku sicer določa, da se iz državnega proračuna zagotovijo tudi sredstva za dejavnosti in naloge, ki so potrebne za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, med njimi pa tudi sredstva za tekmovanja učencev, vajencev, dijakov ter študentov, vendar ministrstvo ta sredstva zagotavlja organizatorjem preko javnega razpisa na podlagi Pravilnika o sofinanciranju šolskih tekmovanj (v nadaljevanju Pravilnik o sofinanciranju, Ur. l. RS, št. 74/2021 in nadalj.). Namensko sofinanciranje šolskih tekmovanj iz javnih sredstev ne pomeni, da gre za splošno financiranje, ki ga vzgojnoizobraževalni zavodi prejemajo za obratovanje in delo strokovnih delavcev. Sofinanciranje mora vselej temeljiti na zakonski ali pogodbeni podlagi, zato na obstoj sofinanciranja ni mogoče sklepati le iz okoliščin, na katere sta se oprli sodišči druge in prve stopnje. Na koncu revizije se sklicuje tudi na odločitev Vrhovnega sodišča v podobni zadevi VIII Ips 2/2026 z dne 16. 4. 2026.

5.V odgovoru na revizijo tožnik prereka revizijske navedbe in predlaga njeno zavrnitev.

6.Revizija je utemeljena.

7.Vrhovno sodišče na podlagi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.) izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

8.Predmet sodne presoje je pravilnost in zakonitost dokončne odločbe toženke z dne 20. 3. 2024, v zvezi z odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije z dne 15. 11. 2023, s katerima je bila zavrnjena vloga tožnika za dodelitev Zoisove štipendije. Iz obrazložitve teh odločb izhaja, da je tožnik izpolnil splošne pogoje za štipendijo iz 11. do 13. člena ZŠtip-1 in dosegel ocene za pridobitev Zoisove štipendije. Priznana mu je bila točka za en izjemen dosežka na tekmovanju TEMSIG, ne pa za tekmovanje BOLERO in za zlato priznanje, ki ga je 20. 5. 2023 prejel na tekmovanju "Logična pošast." Tekmovanje "Logična pošast" namreč ni izpolnjevalo pogoja iz 5. člena Pravilnika, saj to tekmovanje v šolskem letu 2022/2023, niti v treh letih pred datumom njegove izvedbe, ni bilo sofinancirano iz javnih sredstev. Toženka ni upoštevala izjave organizatorja, da je prejemal javna sredstva, saj le-ta v preteklih treh letih ni bil upravičen do sofinanciranja za izvedbo tega tekmovanja na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma mu financiranje ni bilo zagotovljeno neposredno s strani ministrstva, pristojnega za šolstvo.

9.Sodišče prve stopnje je presodilo, da določba tretjega odstavka 5. člena Pravilnika nedopustno oži zakonski pojem sofinanciranja iz javnih sredstev oziroma oži zakonski okvir urejanja (24. člen ZŠtip-1), zaradi česar zato jo je izključilo iz uporabe (exceptio illegalis). V nadaljevanju se je sklicevalo na dopis A. A., ustanoviteljice zavoda B., pravilnik tega zavoda o organiziranju tekmovanj in upoštevalo, da na tekmovanjih sodelujejo učitelji ter da šole krijejo stroške v zvezi s pripravo na tekmovanja, prevoze, spremstvo otrok itd. Učitelji za konkretno tekmovanje sicer niso dobili plačila, vendar gre za dela, ki jih morajo opraviti poleg poučevanja; šola je prispevala svoja sredstva za potrebo organizacije, zagotovila prostore, prav tako ena od fakultet. Zavzelo je stališče, da so javna sredstva tista sredstva, ki se izplačujejo iz proračuna države ali lokalne skupnosti ter se oprlo na 78. in 81. člen ZOFVI, po katerem se iz sredstev državnega proračuna zagotavljajo plače s prispevki in davki ter drugi osebni prejemki, pa tudi sredstva za tekmovanje učencev, vajencev in dijakov. Vse to so po mnenju sodišča javna sredstva, ki se po določbah ZOFVI ne zagotavljajo izključno preko javnih razpisov. Posledica takšnega tolmačenja je zaključek, da je tožnik upravičen do točk za izjemni dosežek - zlato priznanje na tekmovanju "Logična pošast." Zato je njegovemu zahtevku ugodilo.

10.Sodišče druge stopnje se je strinjalo z razlogi za exceptio illegalis in zato ni upoštevalo tretjega odstavka 5. člena Pravilnika, temveč le splošno opredelitev sofinanciranja iz javnih sredstev po prvem odstavku 24. člena ZŠtip-1.

11.ZŠtip-1 ureja štipendiranje, vrste štipendij, pogoje za dodelitev, višino in dodatke, postopke dodeljevanja, sofinanciranje kadrovskih štipendija itd. (1. člen). Pri tem določa tudi, da se pravica do štipendije (oziroma sofinanciranja - v primeru kadrovske štipendije) po tem zakonu, razen za državno štipendijo, dodeljuje na podlagi javnega razpisa, s predvideno vsebino, roki za vložitev vloge itd. (5. člen ZŠtip-1). Med vrstami štipendij ureja tudi Zoisove štipendije.

12.Zoisova štipendija je namenjena dijakom kot spodbuda za doseganje izjemnih dosežkov in s tem ustvarjanje dodane vrednosti na področju znanja, raziskovanja, razvojne dejavnosti in umetnosti (21. člen ZŠtip-1). Štipendijo lahko pridobi dijak, ki izpolnjuje splošne pogoje iz 11. do 13. člena ZŠtip-1, je dosegel izjemen dosežek in je v zaključnem razredu osnovne šole dosegel povprečno oceno najmanj 4,70 (prvi odstavek 22. člena ZŠtip-1). Za izjemne dosežke se štejejo najvišja mesta iz znanja in raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev (prva alineja prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1), prejeta zlata in srebrna priznanja iz znanja ali raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev (druga alineja prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1) itd.

13.Natančnejšo opredelitev in uveljavljanje izjemnih dosežkov s podzakonskim aktom določi minister, pristojen za delo (četrti odstavek 24. člena ZŠtip-1).

14.Na podlagi tega zakonskega pooblastila Pravilnik v 5. členu podrobneje opredeljuje izjemni dosežek na državnih tekmovanjih. Določa, da so državna tekmovanja, sofinancirana iz javnih sredstev, tekmovanja, ki jih na podlagi javnega razpisa sofinancira ministrstvo, pristojno za izobraževanje, ali Zavod Republike Slovenije za šolstvo, in potekajo na državni ravni (prvi odstavek). Državna tekmovanja so tudi tekmovanja iz znanja ali raziskovanja na državni ravni, ki izpolnjujejo naslednje pogoje: - organizator ima javno objavljen akt o organizaciji ali izvedbi tekmovanja; - so organizirana v dveh ali več stopnjah, in sicer na ravni izobraževalne ustanove, občinsko ali regionalno; - uvrstitev tekmovalcev na državno tekmovanje je možno le na podlagi rezultata na predhodni stopnji tekmovanja; - so sofinancirana iz javnih sredstev in - tekmovanje se pod enakimi pogoji lahko udeležijo udeleženci posamezne ravni ali stopnje izobraževanja ustreznih smeri vseh izobraževalnih ustanov v Republiki Sloveniji (drugi odstavek). Šteje se, da je pogoj iz četrte alineje prejšnjega odstavka (torej sofinanciranje iz javnih sredstev) izpolnjen, če je bil organizator tekmovanja kadarkoli v preteklih treh letih od datuma tekmovanja, na katerem je bil dosežen izjemni dosežek, upravičen do sofinanciranja za izvedbo tega tekmovanja na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma mu je bilo financiranje zagotovljeno neposredno s strani ministrstva, pristojnega za šolstvo (tretji odstavek).

15.Sodišči sta zmotno presodili, da določba tretjega odstavka 5. člena Pravilnika oži zakonski okvir iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 oziroma z zakonom dane pravice in postavlja potencialne štipendiste v slabši položaj, kot jim ga daje zakon. Uporabo te določbe, ki sofinanciranje iz javnih sredstev pogojuje z delitvijo sredstev na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma z nepotrebnim financiranjem s strani pristojnega ministrstva, sta neutemeljeno odklonili na podlagi pravila exceptio illegalis.

16.Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z Ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Podzakonski splošni akti ne smejo vsebovati določb, ki jih v zakonu ni, zlasti ne smejo samostojno odrejati novih ali posebnih pravic ali obveznosti. Zakon mora biti podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov, ti pa v zakon ne smejo posegati vsebinsko, saj bi to pomenilo, da je zakonodajna funkcija prešla na druge organe. To se navezuje na vprašanje, kar uredi zakonodajalec sam in kaj sme prenesti na izvršilno oblast oziroma, kako natančno mora biti zakonsko pooblastilo. Čim večji je poseg v posameznikove temeljne pravice, tem bolj restriktivno in precizno mora biti zakonsko pooblastilo.

17.Predmet prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 (z naslovom izjemni dosežki) niso pravice potencialnih štipendistov, kot izhaja iz sodb sodišč druge in prve stopnje, ampak osnovna opredelitev, kaj se šteje za izjemne dosežke. Tudi zakonsko pooblastilo četrtega odstavka 24. člena, ki odkazuje na natančnejšo opredelitev izjemnih dosežkov s podzakonskim aktom, se ne nanaša na ureditev pravic.

Enako velja tudi za 5. člen Pravilnika, četudi natančnejša opredelitev izjemnih dosežkov in s tem pojma "sofinanciranje iz javnih sredstev" na koncu vpliva na odločitev o upravičenosti do štipendije. Kot navedeno ZŠtip-1 v prvi in drugi alineji prvega odstavka 24. člena za izjemen dosežek določata pogoj, da gre za najvišja mesta iz znanj in raziskovanja na državnih tekmovanjih oziroma prejeta zlata in srebrna priznanja iz znanja in raziskovanja na državnih tekmovanjih, ki so sofinancirana iz javnih sredstev. Tudi iz Pravilnika v prvem odstavku 5. člena izhaja, da gre za državna tekmovanja, ki so obenem sofinancirana iz javnih sredstev, to pa so tista tekmovanja, ki jih na podlagi javnega razpisa sofinancira ministrstvo, pristojno za izobraževanje, ali Zavod Republike Slovenije za šolstvo, in potekajo na državni ravni. Sodišči druge in prve stopnje nista problematizirali te določbe. Tudi revizijsko sodišče ne ugotavlja, da opredelitev državnih tekmovanj, sofinanciranih iz javnih sredstev v prvem odstavku 5. člena Pravilnika, s pristavkom, da gre za tekmovanja, ki jih sofinancira ministrstvo, pristojno za izobraževanje itd., na podlagi javnega razpisa, presega okvir zakonske opredelitve iz 24. člena ZŠtip-1. Nenazadnje ta ureditev upošteva, da obveznost javnega razpisa izhaja že iz 106.i člena Zakona o javnih financah (ZJF, Uradni list RS, št. 79/99 in nadalj.) kot temeljnega in sistemskega zakona za dodeljevanje proračunskih sredstev. Prav javni razpisi zagotavljajo transparentnost, konkurenčnost in enakopravnost pri dodeljevanju sredstev zunanjim izvajalcem.

Drugi odstavek 5. člena Pravilnika pri opredelitvi drugih državnih tekmovanj ne določa izrecno javnega razpisa, temveč le sofinanciranje iz javnih sredstev. Ta pogoj opredeli v tretjem odstavku, v katerem izpolnitev pogoja sofinanciranja iz javnih sredstev dopušča tudi v primeru, če je bil organizator tekmovanja kadarkoli v preteklih treh letih od datuma tekmovanja, na katerem je bil dosežen izjemni dosežek, upravičen do sofinanciranja za izvedbo tega tekmovanja na podlagi javnega razpisa, neposrednega ali neposrednega proračunskega uporabnika oziroma mu je bilo financiranje zagotovljeno neposredno s strani ministrstva, pristojnega za šolstvo. Ta ureditev ne oži zakonske opredelitve državnih tekmovanj, sofinanciranih iz javnih sredstev iz zakona, saj omogoča izpolnitev pogoja sofinanciranja tudi v obdobju preteklih treh let. Tako kot v primeru prvega odstavka 5. člena Pravilnika ne gre za kakršnokoli sofinanciranje za izvedbo tekmovanja, temveč le za sofinanciranje tekmovanja na podlagi javnega razpisa, neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma neposrednega financiranja s strani ministrstva, pristojnega za šolstvo. Ureditev tretjega odstavka 5. člena torej predstavlja celo ugodnejšo ureditev.

Z zakonsko opredelitvijo izjemnih dosežkov na državnih tekmovanjih, torej tekmovanjih, ki jih na podlagi javnega razpisa sofinancira ministrstvo, pristojno za izobraževanje, ali Zavod Republike Slovenije za šolstvo oziroma nek drug neposredni ali posredni proračunski uporabnik, tudi v primeru če je bil do takega sofinanciranja upravičen organizator tekmovanja kadarkoli v preteklih treh letih od datuma tekmovanja, je določena tudi namenskost uporabe teh sredstev in okvir, ki ga ni mogoče širiti. Pravilnik v 5. členu predstavlja podzakonsko ureditev, ki upošteva načelo preglednosti pri uporabi javnih sredstev in načelo enake obravnave pri porabi javnih sredstev ter ustreza vsebini ali namenu zakonske določbe o sofinanciranju iz javnih sredstev.

ZŠtip-1 kot poseben zakon na področju štipendiranja v 24. členu, enako tudi 5. člen Pravilnika, ureja le sofinanciranje tekmovanj in ne drugih oblik financiranja ali financiranja za druge namene. Obravnavano (so)financiranje je torej izključno namensko (so)financiranje tekmovanj in ne odraža splošne ureditve financiranja vzgoje in izobraževanja. Zato se ni mogoče sklicevati na splošno določbo 78. člena ZOFVI o virih financiranja vzgoje in izobraževanja in na določbe o plačah učiteljev iz sredstev državnega proračuna ter sredstvih za materialne stroške (prvi in četrti odstavek 81. člena ZOFVI).

Ob takšni razlagi Vrhovnega sodišča sta se sodišči druge in prve stopnje v okoliščinah konkretnega primera neutemeljeno sklicevali na dopis A. A., ustanoviteljice Zavoda B., kot organizatorja tekmovanja 20. 5. 2023, saj ta dopis izraža le osebno mnenje ustanoviteljice zavoda B., da je zaradi sodelovanja učiteljev, priprav na tekmovanja, spremstvo otrok itd. šlo za sofinanciranje iz javnih sredstev. Neutemeljeno sta se sklicevali na Pravilnik tekmovanja "Logična pošast", saj gre za interni pravilnik organizatorja tekmovanja, ki za presojo o tem, kaj je treba šteti za sofinanciranje iz javnih sredstev po ZŠtip-1 in Pravilniku o dodeljevanju Zoisovih štipendij, ni pomemben. Zato ostaja odločilno dejstvo, kot ga je ugotovila že toženka v izpodbijanih odločbah, da v letu izvedbe tekmovanja in v preteklih treh letih organizator tekmovanja ni bil upravičen do sofinanciranja za izvedbo tega tekmovanja na podlagi javnega razpisa neposrednega ali posrednega proračunskega uporabnika oziroma ministrstva. Nepomembno je, iz katerih razlogov organizator tekmovanja ni bil uspešen na javnem razpisu za sofinanciranje tekmovanja "Logična pošast." Posledično tožniku ni mogoče priznati točk iz naslova izjemnega dosežka za tekmovanje "Logična pošast", njegov zahtevek pa ni utemeljen.

Odgovor na revizijski vprašanji je torej, da sta sodišči druge in prve stopnje nepravilno uporabili institut exceptio illegalis, napačen pa je tudi njun materialnopravni zaključek, da sporno tekmovanje izpolnjuje pogoje sofinanciranja iz javnih sredstev.

Glede na navedeno in v skladu s prvim odstavkom 380. člena ZPP je vrhovno sodišče ugodilo reviziji toženke in sodbi sodišč druge in prve stopnje spremenilo tako, kot izhaja iz izreka te sodbe.

Ker je toženka uspela v postopku z revizijo, tožnik sam krije stroške postopka.

Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo s štirimi glasovi za in enim glasom proti. Proti je glasovala vrhovna sodnica Katarina Parazajda.